대구지방법원 2024. 6. 13. 선고 2023구합21664 판결 [의원징계처분 취소 청구의 소]

피고가 2023. 3. 17. 원고에 대하여 한 '30일 출석정지 및 공개회의에서의 사과'의 징계처분¹⁾을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 피고는 지방자치단체인 대구광역시 중구의 지방의회이고, 원고는 2022. 6. 1. 실시된 제8회 전국동시지방선거에서 대구광역시 중구의회 의원으로 당선된 구의원이다.

나. 피고 소속 의원인 B, C, D 의원은 2023. 3. 2. 아래와 같이 '원고에게 서류제출요구절차 위반, 품위유지의무위반 등 징계사유가 있다는 이유'로 피고 의장에게 원고에 대한 징계를 요구하였다. 의원 징계요구서

1. 주문

「지방자치법」 제44조 제2항과 제48조 제3항을 위반하여, 「대구광역시 중구의회 회의규칙」 제82조 제3항에 따라 원고에 대한 징계를 요구함.

2. 징계사유

상기 징계요구 대상의원(원고)은 지난 2023년 2월 15일 16시경, 사전 통보 없이 도심재생문화재단을 방문하고 재단 서류를 요구하였다. 재단 직원들은 당시 부재중인 상임이사실로 E 의원과 함께 안내하였다. E 의원²⁾이 자료 요구를 하자 패션주얼리전문타운 주무관은 갑작스런 의원 방문과 자료요구에 당황하고 있는 와중에 대상의원이 사무실에 들어와 "주얼리팀은 왜 그거 안주는 것이냐. 무슨 숨기는 것이라도 있나?"라고 하였다. 주무관은 심한 부담감과 압박감을 느껴 2022년 7∼12월 지출목록을 대상의원에게 건네주었다. 이후 두 의원이 나가고 자료를 정리하던 중 지출목록 자료가 없어진 것을 확인하였고 이에 도심재생문화팀장이 E 의원에 전화하여 자료에 대한 반환을 요청하였다. 다음날인 16일에 문화교육과를 통하여 두 의원이 가져간 자료를 돌려받을 수 있었다. 그리고 16일 16시 30분에 성내3동 행정복지센터에도 예고 없이 방문하여 2022년도 하반기 회계서류 열람을 요구하였다. 당시 동장과 팀장이 부재한 상황에서 두 의원은 담당 직원에게 공문을 의회사무과에서 보냈다며 자료열람을 요구하였으나 확인 결과 공문을 발송하지 않은 사실이 확인되어 열람을 거부하였다. 계속된 요구로 인하여 잠시 실랑이가 있었으며, 개인정보는 가리고 열람시켜주겠다는 직원의 대응에도 괜찮으니 개인정보가 포함된 상태로 보여 달라고 다그쳐서 강요에 못 이겨 어쩔 수 없이 열람에 동의하였고 내용을 확인한 후 돌아갔다. 또한 공무원 노조에서는 16일 12시 45분경, 전날의 도심재생문화재단 사건에 대하여 "안기부 직원인 양 막 나가는 중구의회 의원은 정신 좀 차려라!"의 성명문을 사내게시판에 게재하고, 중구의회에 공문을 통해 요구사항을 통보하였다. 요구사항으로는 상식 이하의 갑질행위에 대해 해당 의원과 의장의 공개사과, 해당 의원에 대한 징계, 중구의회 의원의 갑질행위 근절과 피해자 보호에 관한 조례 제정, 재발 방지대책 마련 등의 내용이 포함되었다. 그 후 23일 9시경, "정신 못 차리는 자에게 더 이상의 관용은 없다!"의 거듭된 성명문을 사내게시판에 게재하고 당사에 항의방문 하였다. 상기 적시한 사실을 살펴볼 때, 대상의원은 우선 지방자치법 제44조 제2항의 품위유지의무를 위반한 것으로 판단된다. 사전 예고도 없이 갑작스럽게 기관을 방문하여 법과 상식에 동떨어진 방식으로 자료 열람을 요구하는 것은 여러 사실을 종합해 볼 때 사실상 강요와 다를 바 없고, 실제로 직원 입장에서 심한 부담감과 압박감을 느꼈다고도 하였으며, 끝내 열람을 허용하게 만든 것은 갑질에 해당된다고 밖에 볼 수 없다. 압수수색을 방불케 하였다고까지 하여 당시 상황이 심각했다고 보여지며, 이에 과연 의원의 권리에 따르는 그 한계를 기본적으로 숙지하고 있는지 그 태도와 자질에 상당한 의문이 가는 부분이다. 특히 대상의원의 경우, 자료 제출에 주저하는 직원에게 '무언가를 숨기고 있냐'는 추궁하는 언행으로 직원으로 하여금 마치 부정을 저지르고 은닉하는 공무원인 양 매도하는 발언을 하여 더더욱 심한 압박감과 부담감을 느끼게 하였다. 이는 요즘 우리 사회에서 화두가 되고 있는 갑질행위의 전형적인 경우에 해당된다. 무엇보다도 서류를 동의없이 가져간 것은 지방자치법을 넘어 형법 제136조 공무집행방해죄 및 제137조 위계에 의한 공무집행방해죄의 위반 소지가 있으며, 지방자치법 제48조 제3항에 따라 폐회 중에는 의장을 통하여 자료를 요구할 수 있음을 지난 7월 임기를 시작하여 여러 번의 자료 요구로 인하여 충분히 인지하고 있음에도 이를 준수하지 않고, 직원에게 자료 열람을 강요하고 심지어 어떠한 동의 및 통지도 없이 가져가기까지 한 것은 문제가 심각하다. 지방자치법 제48조 제3항 위반 뿐만 아니라 앞서 언급한 품위유지의무를 거듭 위반하는 것이다. 또한 자료에 개인정보 등이 포함되어 있어 다른 피해도 우려된다. 재단에서의 발생한 상황으로 인하여 노조에서 성명문으로 갑질 논란을 제기하였음에도 아랑곳하지 않고 성내3동 행정복지센터에 찾아가 다시금 같은 행위를 반복한 것은 본인 행위에 대한 분별이 매우 부족하거나 고의적으로 불법행위를 강행한 것으로 밖에 판단할 수 없다. 언론에서는 갑질 논란 기사를 게재하여 급기야 이 문제가 공론화 됨으로써 피고의 명예가 지난 예산 보이콧 파동 이후 다시금 실추되게 되었다. 또한 노조에서는 의장을 찾아와 항의하고 요구사항을 전달하였고 그 내용 중에는 갑질방지 조례제정 요구 등이 포함되어 마치 피고 자체가 갑질 의회인 양 규정당하여 매우 유감스러운 불명예를 안게 되었다. 결국 소수 의원의 경거망동으로 인하여 다수의 동료 의원들의 명예까지 격하되는 지경까지 이르게 되었다. 그러므로 앞서 밝힌 내용을 종합하여 볼 때, 사안의 중대성과 고의성 그리고 이에 대한 반성이 전혀 없는 점을 고려해 볼 때, 대상의원에 대한 징계를 엄중히 요구하는 바이다.

3. 위반법규

ㆍ 「지방자치법」 제44조 제2항 - 지방의회의원은 청렴의 의무를 지며, 지방의회의원으로서의 품위를 유지하여야 한다. ㆍ 「지방자치법」 제48조 제3항 - 폐회 중에는 지방의회의 의장이 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다.

다. 피고는 2023. 3. 13. 제285회 임시회 제1차 본회의에서 원고에 대한 징계요구 건을 윤리특별위원회에 회부하였다. 윤리특별위원회의 심의 전 소집된 윤리심사자문위원회는 2023. 3. 15. 원고에 대하여 '30일 출석정지' 처분을 함이 적절하다고 의결하였고, 그 결과를 윤리특별위원회에 통보하였다. 윤리특별위원회는 2023. 3. 16. 원고에 대한 징계 안건을 심사한 결과, '30일 출석정지 및 공개회의에서의 사과'를 내용으로 하는 징계 안건이 참석위원 4명(F, G, B, D) 중 2명의 찬성(가부동수)으로 부결됨으로써 원고에 대하여는 징계하지 않기로 의결하였다.

라. 윤리특별위원회위원장 F은 2023. 3. 17. 제285회 임시회 제2차 본회의에서 위 다.항 기재 심사결과를 보고하였고, 피고 의장은 「대구광역시 중구의회 회의규칙」(이하 '중구의회 회의규칙'이라 한다) 제86조 제1항(의장은 윤리특별위원회로부터 징계에 대한 심사보고서를 접수한 경우에는 지체없이 본회의에 부의하여 이를 의결하여야 한다.)에 규정된 절차에 따라 원고에 대한 징계 안건을 본회의에 부의하였으며, 피고는 같은 날 원고에 대한 징계 안건을 심사한 결과 원고와 E 의원을 제외한 참석의원 5명 중 3명의 찬성(반대 1명, 기권 1명)으로 원고에 대하여 '30일 출석정지 및 공개회의에서의 사과'를 의결(이하 '이 사건 처분'이라 한다)하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 11, 14호증, 을 제1 내지 4, 8, 13, 14, 16, 17호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 달리 특정하지 않는 한 이하 같다)의 각 기재 및 음성, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 절차적 하자

1) B, D 의원은 원고에 대한 징계를 요구한 자로서 위 2인이 윤리특별위원회 의결에 참여한 것은, 「대구광역시 중구의회 윤리특별위원회 구성 등에 관한 규칙」(이하 '중구의회 윤리특별위원회 규칙'이라 한다) 제8조 제1항의 '공정을 기할 수 없는 현저한 사유'가 있는 경우에 해당되므로, 윤리특별위원회의 구성 자체가 위법하다.

2) 지방자치법 제81조 제1항은 '위원회에서 본회의에 부칠 필요가 없다고 결정된 의안은 본회의에 부칠 수 없다. 다만, 위원회의 결정이 본회의에 보고된 날부터 폐회나 휴회 중의 기간을 제외한 7일 이내에 지방의회의 의장이나 재적의원의 3분의 1 이상이 요구하면 그 의안을 본회의에 부쳐야 한다.'라고 규정하고 있는데, 원고에 대한 징계 안건은 윤리특별위원회 심의 결과 부결되었고, 위 규정의 단서에서 정한 요건도 충족하지 못하였으므로, 본회의에 부의할 수 없다.

3) 중구의회 회의규칙 제86조 제1항은 '의장은 윤리특별위원회로부터 징계에 대한 심사보고서를 접수한 경우에는 지체없이 본회의에 부의하여 이를 의결하여야 한다.'라고 규정하고 있으나, 윤리특별위원회에서 부결된 징계 안건이 접수된 경우 이를 본회의에 부의할 수 있는지 여부에 관한 명확한 선례 등이 없었으므로, 이에 관한 행정안전부의 유권해석을 받을 필요가 있었다. 그러나 피고는 위와 같은 원고의 의견을 무시한 채 징계 절차를 보류하지 않고 원고에 대한 징계 안건을 본회의에 부의하여 표결 절차를 진행하였는바, 이 사건 처분에는 원고의 방어권을 제대로 보장하지 않은 위법이 있다.

나. 징계사유의 부존재

① 도심재생문화재단 상임이사 H는 2023. 2. 7. 제284회 임시회 제3차 본회의에서 E 의원 등에게 2022년 주요업무 실적 보고와 관련한 자료를 빠른 시일 내에 제출하겠다고 하였고, 이에 E 의원이 회의를 마친 후 H에게 위 자료를 열람하기 위하여 직접 도심재생문화재단을 방문하겠다는 제안을 하였으며, H는 원고 및 E 의원에게 '언제든지 오시면 된다.'라고 말하면서 명백한 협조의사를 밝혔는바, 원고는 E 의원과 함께 2023. 2. 15. 도심재생문화재단의 2022년 지출내역 등의 자료를 확인하기 위해 위 재단을 방문하였다. H는 원고 등이 자료를 열람하고 있는 모습을 확인하였음에도 '다른 업무 때문에 도와주지 못해 미안하다. 편하게 검토하시라.'라고 말하며 적극적으로 협조하였고 아무런 이의를 제기하지 않는 등 강압적인 분위기가 아니었다. 원고는 다른 일정이 있어 급하게 나오면서 열람한 자료 중 일부인 도심재생문화재단의 지출목록을 가지고 왔는데, 위 재단의 직원인 I로부터 위 지출목록에 사업자등록번호, 계좌번호 등 개인정보가 포함되어 있다는 전화를 받고 나서 곧바로 다음날인 2023. 2. 16. 위 지출목록을 반환하였다. ② 원고는 E 의원과 함께 2023. 2. 16. 성내3동 행정복지센터를 방문하기 전에 피고 사무과의 J 주임에게 전화로 '남산4동, 성내3동, 대신동을 방문할 예정이니 해당 동에 공문을 보내 달라.'는 요청을 한 후, 성내3동 행정복지센터를 방문하여 센터 직원들의 협조를 받아 2022년 하반기 지출서류를 열람하였는데, 외부일정을 마치고 복귀한 성내3동 동장과 환담을 하던 중 성내3동 동장으로부터 '성내3동은 2023. 6. 예정된 행정사무감사 대상이 아니다.'라는 취지의 말을 듣고, 위 동장에게 '그럼 내년에 다시 와서 열람하겠다.'라고 말하며 성내3동 행정복지센터를 떠났다. 원고는 성내3동이 2023년 행정사무감사 대상에 포함된 것으로 착오하여 감사를 준비하기 위해 성내3동 행정복지센터를 방문하였을 뿐이다. ③ 한편, 지방자치법 제48조 제3항은 '폐회 중에는 지방의회의 의장이 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다.'라고 규정하고 있으나, 안건의 심의와 관련된 자료를 지방의회의 의장 등을 통해 요구하는 것은 현실적으로 어려운 상황이어서, 지방의회의원이 지방자치법상 자료제출 요구의 주체가 아니라고 할지라도 지방의회의원이 직접 지방자치단체의 집행기관 등에게 자료의 제출을 요청하고 그 기관이 이에 응하여 자료를 제출하는 임의제출 형태의 업무협조 관례가 형성되어 있다. 따라서 위와 같이 도심재생문화재단 및 성내3동 측의 협조를 받아 자료제출을 요구하고 이를 열람한 원고의 행위는 지방의회의원으로서 직무를 수행한 것일 뿐 지방자치법 제48조 제3항을 위반한 것이 아니고, 지방자치법 제44조 제2항에서 정한 품위유지의무를 위반한 것도 아니다.

다. 재량권의 일탈·남용

설령 원고에게 징계사유가 인정된다고 하여도, 원고가 악의적인 목적이 아니라 지방의회의원으로서 지방자치단체의 집행기관을 감독해야 할 의무를 성실히 이행하기 위하여 도심재생문화재단 등을 방문하여 종전 회기에 보고된 사항과 관련된 자료를 열람한 점, 자료를 열람하거나 수령함에 있어 어떠한 강요도 없었던 점, 피고는 법률상의 근거 없이 '30일 출석정지 및 공개회의에서의 사과'라는 두 개의 징계를 병과한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 형평과 비례의 원칙을 위반한 과중한 처분으로 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

3. 관계 법령

별지 '관계 법령' 기재와 같다.

4. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단

가. 절차적 하자 주장에 관한 판단

1) 윤리특별위원회 구성의 위법 주장에 관한 판단

중구의회 윤리특별위원회 규칙 제8조 제1항은 '위원은 윤리심사 또는 징계·자격심사에 관한 사항과 직접적인 이해관계가 있거나, 공정을 기할 수 없는 현저한 사유가 있는 경우에는 위원회의 심사에 참여할 수 없다.'고 규정하고 있다. 살피건대, B, D 의원이 원고에 대한 징계를 요구한 사실, 위 의원들이 원고에 대한 징계 안건을 심사하는 윤리특별위원회의 의결에 참여한 사실 등은 앞서 본 바와 같으나, 그와 같은 사실만으로는 위 2인이 윤리특별위원회의 원고에 대한 징계 안건 심사에 참여할 수 없을 정도로 공정을 기할 수 없는 현저한 사유가 있다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 뚜렷한 자료가 없다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

2) 원고에 대한 징계 안건을 본회의에 부의할 수 없다는 주장에 관한 판단 지방자치법 제98조는 '지방의회는 지방의회의원이 이 법이나 자치법규에 위배되는 행위를 하면 윤리특별위원회의 심사를 거쳐 의결로써 징계할 수 있다.'라고 규정하고 있고, 동법 제101조는 '징계에 관하여 이 법에서 정한 사항 외에 필요한 사항은 회의규칙으로 정한다.'라고 규정하고 있으며, 지방자치법의 위임에 따른 중구의회 회의규칙 제86조 제1항은 '의장은 윤리특별위원회로부터 징계에 대한 심사보고서를 접수한 경우에는 지체없이 본회의에 부의하여 이를 의결하여야 한다.'라고 규정하고 있다. 위 각 규정에 따르면, 원고에 대한 징계 안건이 윤리특별위원회 심의 결과 부결되었다고 하더라도, 피고 의장은 윤리특별위원회로부터 원고에 대한 징계를 하지 아니하기로 의결하였다는 심사보고서를 접수한 경우 원고에 대한 징계 안건을 본회의에 부의하여 의결하여야 한다고 봄이 타당하다. 원고는 지방자치법 제81조 제1항에 따라 원고에 대한 징계 안건을 본회의에 부의할 수 없다고 주장하나, 위 지방자치법 제81조 제1항은 지방의회에서 발의되어 심사를 요하는 '의안'에 관한 규정일 뿐이고, 징계에 관한 사항을 규정한 것이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

3) 원고의 징계 절차 보류 의견을 반영하지 않는 등 방어권을 침해받았다는 주장에 관한 판단 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들 즉, ① 원고는 2023. 3. 17. 제285회 임시회 제2차 본회의에서 중구의회 회의규칙 제28조의2 제1항에 따라 자유발언의 일환으로 원고에 대한 징계 안건이 본회의에 부의된 사실에 대한 부당함을 호소한 점, ② 징계 안건에 대한 표결을 하기 앞서 발언 기회를 부여받아 다시 한 번 '윤리특별위원회에서 부결된 징계 안건이 접수된 경우 이를 본회의에 부의할 수 있는지 여부에 관한 명확한 선례 등이 없으므로, 이에 관한 행정안전부의 유권해석을 받을 필요가 있다.'는 취지로 징계 절차 보류 의견을 밝혔던 점, ③ 징계 절차를 진행하기 전에 원고의 의견과 같이 행정안전부의 유권해석을 받을 필요가 있다고 보기 어렵고, 앞서 본 바와 같이 원고에 대한 징계 안건이 윤리특별위원회 심의 결과 부결되었다고 하더라도, 피고 의장은 윤리특별위원회로부터 원고에 대한 징계를 하지 아니하기로 의결하였다는 심사보고서를 접수한 경우 원고에 대한 징계 안건을 본회의에 부의하여 의결하여야 한다고 봄이 타당한 점 등에 비추어 보면, 원고는 2023. 3. 17. 제285회 임시회 제2차 본회의에서 충분한 의견진술의 기회 및 방어권을 행사할 기회를 부여받은 것으로 보이고, 피고가 원고의 의견에 따라 징계 절차를 보류하지 않았다는 사정만으로 이 사건 처분의 절차가 위법하게 된다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.

나. 징계사유의 부존재 주장에 관한 판단

1) 앞서 든 증거, 갑 제5 내지 10, 12, 13호증, 을 제5, 6, 7, 9 내지 12호증의 각 기재, 음성 및 영상에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들을 종합하여 보면, 원고는 폐회 중 피고 의장을 통하지 않고 어떠한 사전 통보도 없이 도심재생문화재단 및 성내3동 행정복지센터를 직접 방문하여 자료제출을 요구하고 이를 열람하였으며, 그 과정에서 개인정보가 포함된 도심재생문화재단의 지출목록을 무단으로 가지고 오기도 하였는바, 이와 같은 원고의 행위는 지방자치법 제44조 제2항에서 규정하고 있는 품위유지의무위반 및 동법 제48조 제3항에서 규정하고 있는 서류제출 요구절차 위반에 해당한다고 봄이 타당하다.

가) 원고는 사전 통보 없이 도심재생문화재단을 직접 방문하여 자료제출을 요구하고 이를 열람하였다. 2023. 2. 7.자 제284회 임시회 제3차 본회의 회의록에 의하면, H는 E 의원에게 "빠른 시일 내에 실적을 정확하게 적어서 제출하도록 하겠습니다."라고 말한 사실(갑 제5호증 제7쪽 참조), 원고에게 "2차년도 계획서를 전 의원님들에게 별도로 보고드리겠습니다."라고 말한 사실(갑 제5호증 제13쪽 참조)이 확인 될 뿐이고, 원고의 주장과 같이 H가 회의를 마친 후 '언제든지 오시면 된다.'라고 말하면서 명백한 협조의사를 밝혔다거나, 원고 및 E 의원이 자료를 열람하고 있는 모습을 확인하였음에도 '다른 업무 때문에 도와주지 못해 미안하다. 편하게 검토하시라.'라고 말하며 적극적으로 협조하였고 아무런 이의를 제기하지 않았다는 사실을 인정할 만한 객관적인 증거가 없다. 오히려, ① H는 "2023. 2. 15. 외부 출장 중이었는데, 오후 4시 10분쯤 의원 두 분이 재단을 방문하여 자료를 열람하고 있다는 전화를 받았고, 사무실에 복귀하니 상임이사실에서 E 의원과 원고가 자료를 보고 있음을 확인하였다. E 의원이 '재단에 자료를 요청할 경우 2,000장 이상의 자료가 제출되어야 하나 그 수고를 덜어드리기 위해 직접 찾아왔다.'고 하였다. 다음날(16일) 아침 출근하여 '두 분이 돌아가면서 자료를 가져간 사실을 15일 오후 늦게 확인하고 즉시 도심재생문화팀장이 자료를 돌려줄 것을 E 의원에게 요구했으나 E 의원이 자료를 살펴보니 별것 없었다는 말을 하였을 뿐 자료를 돌려받지 못하였다.'는 내용의 보고를 받았다. 16일 문화교육과를 통하여 자료를 돌려받았다."는 내용의 사실관계 의견서를 작성하였고(갑 제6호증의 2 참조), ② 도심재생문화재단 도심재생문화팀장 I도 "2023. 2. 15. 오후 외부 회의를 마치고 사무실에 복귀하여 직원으로부터, 「원고와 E 의원이 2023. 2. 15. 사전 통보 없이 재단 사무실을 방문하여 '재단 서류를 확인하러 왔다. 보여 달라.'고 하였고, E 의원은 2022년 하반기 지출서류를 가지고 와달라고 하면서 '의정활동에 필요하며 의원은 모든 서류를 볼 수 있다.'고 하였다.」는 내용을 보고받았고, 상임이사실에 가서 의원들에게 인사를 드렸다. 이후 E 의원이 지출목록을 달라고 하여 사업별 지출내역서를 보여드렸는데, 두 의원이 가신 후 자료를 정리하던 중 지출내역 자료가 모두 없어진 것을 확인하고 18시 35분경 즉시 E 의원에게 전화하여 개인정보 등이 있는 자료임을 설명하고 자료를 돌려줄 것을 요청하였으나 E 의원은 의원으로서 충분히 확인가능한 서류임을 주장하며 돌려주지 않았다. 다음날 문화교육과를 통하여 두 의원이 가져간 지출내역서를 돌려받았다."는 내용의 사실관계 의견서를 작성하였으며(갑 제6호증의 3 참조), ③ 도심재생문화재단 패션주얼리전문타운팀장 K은 "2023. 2. 15. 원고와 E 의원이 협조 요청 공문이나 구두상 예고 등 통보 없이 재단을 방문하였고, '의정활동에 필요하며 의원은 모든 서류를 볼 수 있다.'고 하면서 상임이사실에서 도심재생문화팀 지출서류를 먼저 열람하고 있었다. 이후 원고가 와서 '주얼리팀은 왜 그거 안주는 것이냐. 무슨 숨기는 것이라도 있나?'라고 하였고, 이에 심한 부담감과 압박감을 느껴 2022년 7∼12월 지출목록을 원고에게 건네주었다. 대구광역시 중구청 소속 직원이 와서 의원들의 자료제출 요구의 문제점과 대처방안 등에 대해서 논의하던 중 두 의원이 다음 일정으로 급히 이동해야 한다면서 재단을 나갔고, 자료를 정리하던 중 지출목록 자료가 없어진 것을 확인하고 도심재생문화팀장에게 개인정보가 들어있는 자료임을 설명하였다. 16일 도심재생문화팀장을 통해 지출내역을 돌려받았다."는 내용의 사실관계 의견서를 작성하였다(갑 제7호증의 2 참조). 또한, 전국공무원노동조합 대구지역본부 중구지부는 2023. 2. 16. 원고를 규탄하며 피고에게 '안기부 직원인 양 막 나가는 중구의회 의원은 정신 좀 차려라! 2023. 2. 15. E 의원과 원고는 도심재생문화재단의 사무실을 예고 없이 방문하여 2022년도 하반기 회계서류 일체를 제출 요구 및 열람하였다. 아무리 의정 활동에 필요하다고 해도 지방의원이 부서나 기관을 직접 방문해 서류를 점검하고 열람하고 필요한 자료를 직접 찾아보는 권한을 갖고 있지 않다. 지방자치법의 현지 조사는 행정사무감사나 조사에서나 제한적으로 할 수 있을 뿐 상시로 허용되지 않는다. 상식 이하의 갑질 행위에 대해 해당 의원과 의장은 공개사과하라! 중구의회는 해당 의원에 대해 징계하라!'는 내용의 「중구의회 의원 징계 등 요구」 공문을 발송하였다.

나) 원고는 2023. 2. 16. 성내3동이 2023년 행정사무감사 대상에 포함되는지 여부에 관하여 제대로 확인하지 않고 사무감사 준비를 위한 자료 열람의 목적으로 성내3동 행정복지센터를 방문하였다. 원고는 성내3동 행정복지센터를 방문하기 직전에 피고 사무과의 J 주임에게 전화로 '남산4동, 성내3동, 대신동을 방문할 예정이니 해당 동에 공문을 보내 달라.'는 요청을 하였으나, J 주임이 피고 의장의 결재를 받지 못하여 공문을 발송하지 못하였다고 주장하나, 지방자치법 시행령 제40조 제1항은 '서류제출 요구는 늦어도 그 서류 제출일 3일 전까지 해야 한다.'고 규정하고 있는바, 설령 피고 의장이 성내3동 행정복지센터에 공문을 발송하였다고 하더라도 성내3동 행정복지센터에서는 자료를 준비할 충분한 시간을 보장받지 못하게 되므로, 위와 같은 원고의 행위가 서류제출 요구절차 위반에 해당함은 변함이 없다.

다) 한편, 원고는 폐회 중에 안건의 심의와 관련된 자료를 지방의회의 의장 등을 통해 요구하는 것은 현실적으로 어려우므로 지방의회의원이 직접 지방자치단체의 집행기관 등에게 자료의 제출을 요청하고 그 기관이 이에 응하여 자료를 제출하는 임의제출 형태의 업무협조 관례가 형성되어 있다고 주장하나, 위와 같은 관행이 성립하였다고 인정할 만한 자료가 없을 뿐만 아니라 앞서 본 바와 같이 도심재생문화재단이나 성내3동 행정복지센터의 업무협조도 없었는바, 사전 통보 등을 하지 않고 도심재생문화재단 및 성내3동 행정복지센터를 방문하여 자료제출을 요구하고 이를 열람한 원고의 행위를 지방의회의원으로서 정당한 권한 범위 내에서 이루어진 직무수행의 일환으로 보기 어렵다.

2) 따라서 징계사유가 존재하지 않는다는 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

다. 재량권의 일탈·남용 여부에 관한 판단

1) 관련 법리

징계권자가 재량권의 행사로서 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우 그 처분은 위법하다. 징계권의 행사가 공익적 목적을 위하여 징계권을 행사하여야 할 공익의 원칙에 반하거나 일반적으로 징계사유로 삼은 비행의 정도에 비하여 균형을 잃은 과중한 징계처분을 선택함으로써 비례의 원칙에 반하거나 또는 같은 정도의 비행에 대하여 일반적으로 적용하여 온 기준에 비추어 합리적인 이유 없이 공평을 잃은 징계처분을 선택함으로써 평등의 원칙을 위반한 경우 이러한 징계처분은 재량권의 한계를 벗어난 처분으로서 위법하다(대법원 2009. 6. 23. 선고 2006두16786 판결 등 참조). 그리고 지방의회에서의 의원에 대한 징계에 관하여도 위와 같은 법리가 적용된다(대법원 2015. 1. 29. 선고 2014두40616 판결 등 참조).

2) 구체적인 판단

위 법리에 비추어 보건대, 앞서 본 사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.

가) 지방의회는 지방자치단체 사무에 관한 의결기관으로서 독립성과 자율권을 가지고, 지방의회 의원에 대한 징계는 의회의 질서와 품위를 유지하기 위하여 의원의 신분에 과하는 특별한 제재이므로, 징계 여부의 판단과 그 종류의 선택에 관한 결정은 지방의회의 독립성 및 자율권에 비추어 존중할 필요가 있다.

나) 원고는 폐회 중 피고 의장을 통하지 않고 어떠한 사전 통보도 없이 도심재생문화재단 및 성내3동 행정복지센터를 직접 방문하여 자료제출을 요구하고 이를 열람하였으며, 그 과정에서 개인정보가 포함된 도심재생문화재단의 지출목록을 무단으로 가지고 옴으로써 지방자치법 제44조 제2항에서 규정하고 있는 품위유지의무를 위반하였고, 동법 제48조 제3항에서 규정하고 있는 서류제출 요구절차를 위반하였다. 원고는 대구광역시 중구의회 의원으로서 지역 사회 내에서 공적 인물에 해당하고, 원고의 위와 같은 행위는 피고의 대외적인 위상과 신뢰를 실추시킬 뿐만 아니라 피고의 의회활동에 대한 시민들의 불신을 초래하는 행위에 해당한다. 이에 피고는 대의민주주의에 따라 적법한 표결을 거쳐 이 사건 처분을 한 것으로 보인다.

다) 지방자치법 제98조에 의하면, 지방의회의원에 대한 징계의 종류는 '공개회의에서의 경고, 공개회의에서의 사과, 30일 이내의 출석정지, 제명'이 있는데, 지방자치법에서 별도로 지방의회의원에 대한 둘 이상 징계의 병과를 금지하는 규정을 두고 있지 않은 이상 지방의회가 지방의회의원에 대하여 어떠한 징계를 할 것인지, 여러 징계를 병과할 것인지 여부는 재량행위에 속한다고 할 것이므로, 지방의회는 징계사유가 된 비위행위의 동기나 내용, 기타 제반 사정 등을 참작하여 둘 이상의 징계를 병과할 수 있다고 봄이 타당하다. 이에 피고는 앞서 본 징계사유를 이유로 원고에 대해 '30일 출석정지 및 공개회의에서의 사과'의 이 사건 처분을 의결하였고, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 조례심사 및 의결 등 주요 의정활동을 할 수 없다는 등의 사정은 보이지 않는다. 따라서 이 사건 처분이 원고의 의정활동을 본질적으로 침해할 정도로 중한 징계에 해당한다고 보기는 어렵다.

라) 결국 의회 기능의 회복이나 주민들의 신뢰 확보라는 공익상의 목적을 위하여 이 사건 처분이 이루어졌다 할 것이고, 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 행정목적, 징계 양정의 기준 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분이 객관적으로 명백히 부당하여 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 볼 수 없다.

5. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.