서울행정법원 2025. 9. 4. 선고 2024구합56887 판결 [과징금부과처분취소]

가. 피고는 방송·통신에 관한 규제 등의 업무 수행을 위해 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(이하 ‘방통위법’이라 한다) 제3조 제1항에 따라 설치된 대통령 직속 합의제 행정기관이다. 한편 방송통신심의위원회(이하 ‘심의위원회’라 한다)는 방통위법 제18조에 따라 설치된 피고 내부의 독립적인 사무수행기관이고, 방통위법 제22조 제5항에 따라 산하에 방송심의소위원회(이하 ‘소위원회’라 한다)를 두고 있다.

나. 방송사업자인 원고는 2022. 3. 7. 21:00부터 22:00 사이 B를 통해 방송된 뉴스프로그램인 ‘C’에서 <“(비실명화로 생략)”>라는 제목으로 ‘D와 E 사이의 대화 녹취록’(이하 ‘D 녹취록’이라 한다)에 관한 내용을 보도하였다(이하 ‘이 사건 방송’이라 한다).

다. 이후 F가 2023. 9. 7. D 녹취록 전문을 공개하면서, F가 이에 관하여 최초 보도할 당시 D의 발언 일부를 생략하고 편집한 상태로 보도하였던 사실이 드러났다.

라. 2023. 9. 5. 열린 제31차 소위원회 회의에서, 위원 G가 이 사건 방송에 관한 사항을 긴급심의 안건으로 상정하자는 의견을 제시하였다. 당시 소위원회에는 재적위원 4인 중에 위원장 직무대행 H와 위원 G, I, 총 3인이 출석한 상태였는데, 위원 I는 위 제안이 부적절하다고 반발하며 회의 장소에서 퇴장하였고, 남아 있었던 위원장 직무대행 H와 위원 G가 이 사건 방송에 관한 사항을 긴급심의 안건으로 상정하는 데 찬성하였다. 위 안건은 2023. 9. 12. 제32차 소위원회 회의의 안건으로 상정되었고, 당시 재적위원 5인 중 4인이 출석한 가운데 참석위원 전원의 동의로 ‘의견진술’ 의견이 의결되었다.

마. 심의위원회는 2023. 11. 13. 이 사건 방송이 F가 2022. 3. 6. 공개한 D 녹취록을 보도하면서 그 진위 및 편집·왜곡 여부가 불분명한 관련자의 육성 녹취록을 충분한 검증도 되지 않은 상태에서 확정된 사실인 것처럼 방송한 것은 방송심의에 관한 규정(이하 ‘심의규정’이라 한다) 제9조 제1항, 제2항, 제14조를 위반한 것이라고 판단하면서, 원고에 대하여 3,000만 원의 과징금 부과처분을 의결하였고, 방통위법 제25조 제3항에 따라 피고에게 제재처분을 요청하였다.

바. 피고는 2024. 1. 9. 심의위원회의 제재처분 요청에 따라 이 사건 방송에 대해 원고에게 3,000만 원의 과징금을 부과하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 13, 14호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 1 기재와 같다.

3. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 원고의 주장

1) 2023. 9. 5. 자 소위원회는 재적위원 4인 중 2인만 출석한 상태에서 출석위원 2인의 찬성만으로 이 사건 방송을 긴급심의 안건으로 상정하는 의결을 하였는데, 이는 5인 미만으로 구성된 소위원회 회의의 경우 재적위원 3분의 2 이상의 출석으로 개의하도록 규정한 소위원회 구성 및 운영에 관한 규칙(이하 ‘소위원회 규칙’이라 한다) 제4조 제2항을 위반하여 위법하므로, 이러한 위법한 의결에 기초한 이 사건 처분은 위법하다.

2) 이 사건 방송은 의혹을 제기하는 내용으로서 사실관계를 단정하지 않고 그에 대한 반론도 전달하였으므로, 전체적으로 진실을 왜곡하지 않았고 공정성, 객관성을 유지하였다. 또한 이 사건 방송 내용이 허위라는 점이 밝혀지지 않았고, 설령 일부 사실과 다른 측면이 있다고 하더라도 유력한 대선후보에 대한 의혹제기라는 사안의 중대성과 공익성이 고려되어야 한다. 따라서 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않는다.

3) 피고는 원고에게는 가장 무거운 제재조치인 과징금을 부과하면서 N 등에게는 과징금 부과가 아닌 주의 정도의 가벼운 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 다른 방송사와의 형평에 어긋나는 등 재량권을 일탈·남용하였다.

나. 소위원회의 안건 상정 절차의 위법 여부

1) 관계 법령 및 규칙의 내용

방통위법은 심의위원회의 회의 운영, 소위원회 등의 구성 및 운영에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고(제22조 제7항), 방통위법 시행령은 시행령에서 규정한 것 외에 심의위원회의 구성 및 운영 등에 관한 사항 및 소위원회의 구성 및 운영에 필요한 사항을 심의위원회 규칙으로 정하도록 규정하고 있다(제7조 제3항, 제10조 제4항). 이에 방송통신심의위원회 기본규칙은 심의위원회와 그 소속 위원회의 구성 및 운영 등에 관한 기본적인 사항을 정하면서, ‘위원은 재적위원 3분의 1 이상의 찬성으로 위원회 회의에 의안을 제의할 수 있고, 위원장은 단독으로 의안을 제의할 수 있다’고 하여 위원장과 위원의 의안 제의권을 규정하고 있다(제7조 제1항). 한편 소위원회 규칙은 소위원회 회의의 소집 절차, 의사정족수와 의결정족수 등의 의결절차를 정하고 있으나(제4조), 위원장 및 위원의 의안 제의권에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않다. 소위원회는 심의위원회 소관직무 중 일부를 분담하여 효율적으로 수행하기 위하여 설치된 심의위원회의 산하 기구로서, 방송법 제100조 제1항에 따른 사업자 등에 대한 권고 또는 의견제시 결정에 관한 사항 등 방통위법에서 정한 심의위원회의 주요 직무 중 일부를 심의·의결 사항으로 삼고 있으며, 소위원회가 심의·의결한 것은 심의위원회가 심의·의결한 것으로 간주된다(소위원회 규칙 제8조 제1항, 제2항). 이와 같은 관계 법령의 문언과 체계, 소위원회의 지위, 성격 등을 고려하면, 소위원회의 구성이나 운영에 있어 소위원회 규칙이 특별히 정하지 않은 사항에 대하여는 그 성질에 반하지 않는 한 방송통신심의위원회 기본규칙이 준용된다고 봄이 타당하다.¹⁾

나) 판단

앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하면, 2023. 9. 5. 개최된 소위원회 회의에는 당초 재적위원 4인 중 위원장 직무대행과 위원 2인, 총 3인이 출석하였고, 이후 위원 1인이 퇴장하였으나 회의에 남은 위원장 직무대행과 위원 1인이 이 사건 방송에 관한 사항을 긴급심의 안건으로 상정하는 데 찬성하였으며, 그와 같은 취지로 회의록에 기재된 사실, 이후 2023. 9. 12. 재적위원 5인 중 4인이 출석한 가운데 열린 소위원회 정기회의에 위 안건이 상정된 사실이 각 인정된다. 그렇다면 위 2023. 9. 5. 자 긴급심의 안건 상정의 실질은 차회 회의의 의안을 제의한 것에 불과하고, 소위원회 규칙 제8조에서 정한 소위원회 심의·의결사항에 해당하지 않으므로, 소위원회 규칙 제4조 제2항에 따른 의사정족수 및 의결정족수 등의 절차 규정이 적용되는 대상이라고 볼 수 없다. 즉 의안 제의에 관하여는 소위원회 규칙에서 별도로 정하지 않았고, 위원장이나 재적위원 3분의 1 이상의 찬성으로 의안을 제의하는 것이 소위원회의 성질이나 취지에 반한다고 볼 만한 특별한 사정도 없으므로, 소위원회 위원장(직무대행도 동일하다)은 방송통신심의위원회 기본규칙 제7조 제1항에 따라 단독으로 의안을 제의할 수 있다. 위 의안 제의에는 당시 재적위원 4인 중 2인의 위원이 찬성하여 재적위원 3분의 1 이상의 찬성도 있는 것이므로, 결국 이 부분 긴급심의 안건 상정은 적법한 의안 제의로서 유효하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

다. 처분사유 존부

1) 관련 법리

가) 방송법 제6조 제1항은 “방송에 의한 보도는 공정하고 객관적이어야 한다.”라고 규정하고 있다. 심의규정 제9조는 ‘공정성’이라는 표제 아래 제1항에서 “방송은 진실을 왜곡하지 아니 하여야 한다.”라고, 제2항에서 “방송은 사회적 쟁점이나 이해관계가 첨예하게 대립된 사안을 다룰 때에는 공정성과 균형성을 유지하여야 하고 관련 당사자의 의견을 균형있게 반영하여야 한다.”라고 규정하고, 제14조는 ‘객관성’이라는 표제 아래 “방송은 사실을 정확하고 객관적인 방법으로 다루어야 하며, 불명확한 내용을 사실인 것으로 방송하여 시청자를 혼동케 하여서는 아니된다.”라고 규정하고 있다. 위 각 조항의 입법 취지, 문언적 의미 등을 종합하여 보면, ‘객관성’이란 사실을 왜곡하지 않고 증명 가능한 객관적 사실에 기초하여 있는 그대로 가능한 한 정확하게 사실을 다루어야 한다는 것을 의미하고, ‘공정성’이란 사회적 쟁점이나 이해관계가 첨예하게 대립된 사안에 대해 다양한 관점과 의견을 전달함에 있어 편향적으로 다루지 않는 것을 의미하며, ‘균형성’이란 각각의 입장에 대하여 시간과 비중을 균등하게 할애해야 한다는 양적 균형이 아니라 관련 당사자나 방송 대상의 사회적 영향력, 사안의 속성, 프로그램의 성격 등을 고려하여 실질적으로 균등한 기회를 제공함으로써 공평하게 다루는 것을 의미한다. 여기에서 ‘사회적 쟁점이나 이해관계가 첨예하게 대립된 사안’이란, 사회 구성원의 입장이나 해석이 우열을 가릴 수 없을 정도로 나뉘어 사회적으로 크게 부각된 사안이나 다양한 사회적 이해관계가 충돌하는 사안을 의미한다(대법원 2019. 11. 21. 선고 2015두49474 전원합의체 판결 참조).

나) 방송법 제83조 제2항은 “방송사업자는 방송된 방송프로그램 및 방송광고의 원본 또는 사본을 방송후 6개월간 보존하여야 한다.”고 규정하고 있고, 심의규정 제3조 제2항은 방송법 제83조 제2항에 따른 방송프로그램의 원본 또는 사본 보존 기간, 즉 6개월이 경과된 방송프로그램에 대해서는 심의하지 않는 것을 원칙으로 하고, 다만 ‘사업자가 허위의 사실을 방송하거나 사실을 명백히 왜곡하여 심의가 필요하다고 인정되는 경우로서 심의위원회가 해당 방송프로그램을 확보할 수 있는 경우’에는 예외적으로 심의할 수 있다고 규정하고 있다. 그런데 심의위원회는 이 사건 방송이 이루어진 2022. 3. 7.로부터 6개월이 경과한 후에 이 사건 방송에 대해서 심의하였으므로, 이 사건 방송이 ‘허위의 사실을 방송하거나 사실을 명백히 왜곡한 경우’에 해당하여야 이에 대하여 심의할 수 있다.

2) 인정사실

앞서 든 증거, 갑 제7, 10, 11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 아래 사실이 인정된다.

가) 2022. 3.경에는 2022. 3. 9. 치러지는 제20대 대통령 선거의 유력한 후보로 국민의힘 윤석열 후보와 더불어민주당 이재명 후보가 거론되고 있었다. 윤석열 후보는 2011년경 대검찰청 중앙수사부 2과장이었고, 이재명 후보는 2011년경 성남시장이었다.

나) D 녹취록은 이른바 ‘대장동 사건’의 핵심 인물인 D와 F 전문위원이던 E가 2019. 9.경 나눈 대화 내용을 담고 있다. D 녹취록의 내용을 전체적으로 보면, ‘대검찰청 중앙수사부에서 2011년경 J 사건을 수사할 당시 담당 검사는 K 검사였다’는 내용이 확인된다.

다) F는 2022. 3. 6. 21:30경 D 녹취록에 관하여 ‘대출 브로커 L이 M 변호사를 통해 대검찰청 중앙수사부 2과장으로 J 사건의 주임검사이던 윤석열에게 부탁하여 사건을 무마하였다’는 취지로 보도(이하 ‘이 사건 선행보도’라 한다)하였다.

라) 원고가 보도한 이 사건 방송의 내용은 별지 2 기재 내용과 같다.

3) 판단

위 인정사실, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음 사정을 종합하면, 이 사건 방송이 심의규정상 객관성·공정성·균형성 유지의무를 위반하였다고 단정하기 어렵다.

가) 방송내용의 사실관계는 신빙성 있는 자료에 근거하여야 하고, 다른 특별한 사정이 없는 한 방송의 기초가 되는 그 자료 내용의 진위에 대하여는 사전에 충분한 조사 활동을 거쳐야 함이 원칙이다. 이 사건 방송 당시는 제20대 대통령 선거를 불과 며칠 앞둔 시점으로서 건강하고 올바른 여론형성을 위해서 정확한 정보제공이 요구되는 상황이었다는 점을 고려하면 더욱 그러하다. 그러나 자유로운 의사표현과 활발한 토론을 가능하게 함으로써 민주주의의 존립·발전의 기초가 되는 언론의 자유와 그 보장에 기여하는 방송의 자유의 특성, 공적 사안에 대한 국민의 알권리를 충실히 보장할 필요성 등을 고려하면, 정치권 등을 통해 진위 여부가 다투어지는 국민적인 관심 사안과 관련하여 확인되지 않은 사실을 단정적인 사실로 보도하였다는 이유로 방송의 객관성·공정성·균형성 유지의무를 위반하였다고 평가하기 위해서는, 적어도 그 보도 내용에 다툼이 되는 사실관계가 사실인 것 또는 사실이 아닌 것으로 확인되었다는 뜻까지 포함되어 있어야 한다고 봄이 타당하다.

나) 이 사건 방송은 ‘F가 이 사건 선행보도에서 D 녹취록을 공개하였는데, 여기에는 대검찰청 중앙수사부 2과장으로 J 수사의 주임검사였던 윤석열 후보가 대장동 사건의 대출 브로커 L의 수사를 무마한 정황이 담겨 있다’는 것을 주된 내용으로 한다. 이 사건 방송은 이 사건 선행보도의 내용 일부를 그대로 인용하고 있기는 하나, 그 내용이 사실로 확인되었다거나 그 녹취록이 편집·왜곡되지 않았다는 내용은 포함되어 있지 않다. 또한 이 사건 방송은 이 사건 선행보도와 D 녹취록에 관한 내용에 이어서, 이 사건 선행보도에서 보도한 D의 발언과 배치되는 것으로 보이는 사실관계 및 이 사건 선행보도에 대한 M 변호사와 윤석열 후보 측의 반박 입장도 소개하고 있다. 위와 같은 이 사건 방송의 내용과 구성 등에 비추어 보면, 이 사건 방송에 이 사건 선행보도의 내용이 진정한 사실로 확인되었다는 뜻이 포함되었다고 보기 어렵고, 이 사건 방송이 허위의 사실을 방송하거나 사실을 명백히 왜곡한 경우에 해당한다고 볼 수도 없다.

다) 이 사건 선행보도 이후 윤석열 후보와 이재명 후보는 곧바로 이에 대한 입장을 밝혔고, 다수의 언론이 이 사건 선행보도의 내용 및 이에 대한 위 각 후보의 입장을 보도함으로써 D 녹취록은 국민적 관심사로 떠올랐다. 이 사건 방송의 주된 목적은 윤석열 후보와 관련된 이 사건 선행보도의 내용을 시청자에게 알림과 동시에 그에 대한 부연설명 및 반박 내용을 제시함으로써 시청자가 이에 관한 견해나 입장을 형성하도록 하는 것으로 보인다. 만약 국민적 관심이 가장 높다고 할 수 있는 정치적 사안인 대통령 선거와 관련된 내용, 특히 후보자의 도덕성·청렴성 등에 관하여 엄격한 사전조사나 검증작업을 거쳐 이 사건 선행보도의 진위가 거의 확실하게 확인된 경우에만 인용 보도가 가능하다고 본다면, 대통령 선거 후보자의 자질 등에 대한 논의 등 민주사회에서 마땅히 허용되어야 할 공적 인물에 대한 토론과 건전한 비판을 봉쇄할 우려가 있을 뿐만 아니라 국민의 알권리가 적시에 보장되기도 어렵다.

라. 소결

이 사건 처분은 위법하다(처분사유가 인정되지 않는다고 보는 이상 재량권 일탈·남용 주장에 대해서는 판단하지 않는다).

4. 결론

원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

관계 법령

■ 방송법 제6조(방송의 공정성과 공익성) ① 방송에 의한 보도는 공정하고 객관적이어야 한다. ④ 방송은 국민의 알권리와 표현의 자유를 보호·신장하여야 한다. 제32조(방송의 공정성 및 공공성 심의) 방송통신심의위원회는 방송·중계유선방송 및 전광판방송의 내용과 그 밖에 전기통신회선을 통하여 공개를 목적으로 유통되는 정보중 방송과 유사한 것으로서 대통령령으로 정하는 정보의 내용이 공정성과 공공성을 유지하고 있는지의 여부와 공적 책임을 준수하고 있는지의 여부를 방송 또는 유통된 후 심의·의결한다. 이 경우 매체별·채널별 특성을 고려하여야 한다. 제33조(심의규정) ① 방송통신심의위원회는 방송의 공정성 및 공공성을 심의하기 위하여 방송심의에 관한 규정(이하 "심의규정"이라 한다)을 제정·공표하여야 한다. ② 제1항의 심의규정에는 다음 각호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 헌법의 민주적 기본질서의 유지와 인권존중에 관한 사항

2. 건전한 가정생활 보호에 관한 사항

3. 아동 및 청소년의 보호와 건전한 인격형성에 관한 사항

4. 공중도덕과 사회윤리에 관한 사항

5. 양성평등에 관한 사항

6. 국제적 우의 증진에 관한 사항

7. 장애인등 방송소외계층의 권익증진에 관한 사항

8. 인종, 민족, 지역, 종교 등을 이유로 한 차별 금지에 관한 사항

9. 민족문화의 창달과 민족의 주체성 함양에 관한 사항

10. 보도·논평의 공정성·공공성에 관한 사항

11. 언어순화에 관한 사항

12. 자연환경 보호에 관한 사항

13. 건전한 소비생활 및 시청자의 권익보호에 관한 사항

14. 자살예방 및 생명존중문화 조성에 관한 사항

15. 법령에 따라 방송광고가 금지되는 품목이나 내용에 관한 사항

16. 방송광고 내용의 공정성·공익성에 관한 사항

17. 그 밖에 이 법의 규정에 의한 방송통신심의위원회의 심의업무에 관한 사항 ③ 방송사업자·중계유선방송사업자·전광판방송사업자 및 외주제작사는 심의규정을 준수하여야 한다. 제83조(방송내용의 기록·보존) ② 방송사업자는 방송(재송신은 제외한다)된 방송프로그램(예고방송을 포함한다. 이하 같다) 및 방송광고의 원본 또는 사본을 방송후 6개월간 보존하여야 한다. 제100조(제재조치등) ① 방송통신위원회는 방송사업자·중계유선방송사업자·전광판방송사업자 또는 외주제작사가 제33조의 심의규정 및 제74조제2항에 의한 협찬고지 규칙을 위반한 경우에는 5천만원 이하의 과징금을 부과하거나 위반의 사유, 정도 및 횟수 등을 고려하여 다음 각호의 제재조치를 명할 수 있다. 제35조에 따른 시청자불만처리의 결과에 따라 제재를 할 필요가 있다고 인정되는 경우에도 또한 같다. 다만, 방송통신심의위원회는 심의규정 등의 위반정도가 경미하여 제재조치를 명할 정도에 이르지 아니한 경우에는 해당 사업자·해당 방송프로그램 또는 해당 방송광고의 책임자나 관계자에 대하여 권고를 하거나 의견을 제시할 수 있다.

1. 삭제 <2013.3.23>

2. 해당 방송프로그램 또는 해당 방송광고의 정정·수정 또는 중지

3. 방송편성책임자·해당 방송프로그램 또는 해당 방송광고의 관계자에 대한 징계

4. 주의 또는 경고

③ 제1항에도 불구하고 위반의 정도가 중대하다고 인정되는 다음 각 호의 경우에 한정하여 방송통신위원회는 1억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다.

1. 음란, 퇴폐 및 폭력 등에 관한 심의규정을 위반하는 경우

2. 「마약류관리에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 마약류 복용·투약·흡입 및 음주 후 방송출연 등으로 인한 심의규정을 위반하는 경우

3. 제1항제1호부터 제3호까지의 제재조치를 받았음에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 동일한 사유로 반복적으로 심의규정을 위반하는 경우 ④ 방송사업자·중계유선방송사업자·전광판방송사업자 및 외주제작사는 제1항 및 제3항에 따른 과징금처분 또는 제재조치명령을 받은 경우 지체 없이 그에 관한 방송통신위원회의 결정사항 전문을 방송(외주제작사는 제외한다)하고, 제재조치명령은 이를 받은 날부터 7일 이내에 이행하여야 하며, 그 이행결과를 방송통신위원회에 보고하여야 한다.

■ 방송심의에 관한 규정 제1조(목적) 이 규정은 「방송법」(이하 "법"이라 한다) 제33조에 따라 동법 제32조의 사항을 심의하기 위하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다. 제3조(적용범위 등) ① 이 규정은 법 제2조의 규정에 따른 방송·중계유선방송·전광판방송의 내용, 방송과 유사한 것으로서 같은 법 시행령 제21조제1항의 규정에 따른 정보의 내용 및 그 밖에 다른 법령에 따른 위원회 심의대상의 내용이 공정성과 공공성을 유지하고 있는지의 여부와 공적 책임을 준수하고 있는지의 여부를 심의하는 경우에 이를 적용한다. ② 제1항에도 불구하고, 위원회는 법 제83조제2항에 따른 방송프로그램의 원본 또는 사본 보존 기간이 경과된 방송프로그램에 대해서는 심의하지 아니 한다. 다만, 사업자가 허위의 사실을 방송하거나 사실을 명백히 왜곡하여 심의가 필요하다고 인정되는 경우로서 위원회가 해당 방송프로그램을 확보할 수 있는 경우에는 예외로 한다. 제9조(공정성) ① 방송은 진실을 왜곡하지 아니 하여야 한다. ② 방송은 사회적 쟁점이나 이해관계가 첨예하게 대립된 사안을 다룰 때에는 공정성과 균형성을 유지하여야 하고 관련 당사자의 의견을 균형있게 반영하여야 한다. 제14조(객관성) 방송은 사실을 정확하고 객관적인 방법으로 다루어야 하며, 불명확한 내용을 사실인 것으로 방송하여 시청자를 혼동케 하여서는 아니된다. 끝.

이 사건 방송 내용 비실명화로 생략 끝.