서울행정법원 2025. 9. 24. 선고 2024구합72650 판결 [제재조치처분 취소]

주문과 같다.¹⁾

1. 처분의 경위

가. 당사자의 지위

원고는 방송법에 따라 허가를 받은 지상파방송사업자이고, 피고는 방송과 통신에 관한 규제와 이용자 보호 등의 업무를 수행하기 위하여 방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률(이하 ‘방통위법’이라 한다) 제3조에 따라 설치된 합의제 행정기관²⁾으로, 방송법 제100조가 정한 제재조치의 처분권자이다.

나. 원고의 2024. 1. 29. 자 방송

1) 원고는 2024. *. **.(*) **:**부터 **:**까지 B 라디오방송채널에서 ‘C’라는 프로그램을 방송하였다(이하 ‘이 사건 방송’이라 한다).

2) 이 사건 방송의 진행자인 D는 ‘E’ 코너를 진행하면서, 2024. *. **.(*) 선고된 F 전 대법원장의 1심 무죄판결에 관하여 사법농단 의혹을 최초로 제기한 G³⁾와 전화로 인터뷰를 진행하였다. 인터뷰의 전체 내용은 별지 기재와 같고, 그중 피고가 문제 삼는 발언의 구체적인 내용은 아래와 같다(이하 통틀어 ‘이 사건 발언’이라 한다). ◇ 진행자: (전략) 이른바 통 무죄, 이렇게 표현을 하던데 예상하지 않습니까? (후략) (중략) ◆ G: (전략) 사법농단의 실체가 있었고요. 독립된 재판을 받을 국민들의 권리를 침해한 다시는 발생해서는 안 될 헌법 위반 사건이었다. 이 부분은 명확하다는 점 말씀드리고요. (후략) 비실명화로 생략 (중략) ◆ G: (전략) 총평을 하자면 이 판결은 정말 비상식적인 판결입니다. 저는 그러면 이 모든 일은 다 귀신이 시킨 거냐 이렇게 말할 수밖에 없고요. (후략) (중략) ◇ 진행자: 근데 지금 보도에 기초해서 보면 법원이 이걸 무죄 판단을 내렸던 것에 있어서 핵심은 범죄의 증명이 없다는 것인데요. 이건 어떻게 보세요? ◆ G: 크게 이유가 두 가지인데요. 대부분에 대해서는 F 대법원장이 몰랐다는 이유로 무죄를 줬고요. 일부 사건에 대해서는 F 대법원장이 관여가 됐더라도 법리적으로 직권, 권한이 없는 일이기 때문에 무죄다. ◇ 진행자: 네, 맞아요. ◆ G: 근데 그 부분은 그 부분도 상식에 반합니다. (후략) (중략) ◆ G: (전략) 더 나쁜 일을 하면 무죄다 이런 논리인 거죠. F 대법원장은 지위를 남용한 겁니다. (후략) 비실명화로 생략 (중략) ◆ G: (전략) 이것이 국민들 상식에 부합하는 판결이다. 그것도 40개가 넘는 모든 것에 대해서 다 몰랐다. 이건 정말 납득하기가 어렵습니다. (후략) (중략) ◇ 진행자: 그러니까요. 한번 이렇게 질문 드려볼게요. F 전 대법원장도 사법부의 수장이었고 1심 판결을 내린 판사도 사법부의 일원 아니겠습니까. 혹시 팔이 안으로 굽은 결과라고 해석을 해도 되는 겁니까. 어떻게 보십니까?

다. 선거방송심의위원회의 제재조치 의결 및 피고의 처분

1) 방송통신심의위원회(이하 ‘방심위’라 한다)는 방송의 공정성ㆍ공공성 심의, 제재조치 등에 대한 심의ㆍ의결의 직무를 수행하기 위하여 방통위법 제18조에 따라 설립된 합의제 행정기관⁴⁾으로, 방통위법 제24조에 따라 ｢방송심의에 관한 규정｣(이하 ‘방송심의규정’이라 한다)을 두고 있는데, 방송심의규정 중 이 사건과 관련된 부분은 아래와 같다. ▣ 방송심의규정 제9조(공정성) ② 방송은 사회적 쟁점이나 이해관계가 첨예하게 대립된 사안을 다룰 때에는 공정성과 균형성을 유지하여야 하고 관련 당사자의 의견을 균형있게 반영하여야 한다. 제11조(재판이 계속 중인 사건) 방송은 재판이 계속 중인 사건을 다룰 때에는 당사자의 공정한 재판을 받을 권리를 침해하지 않도록 유의하여야 한다. 제12조(정치인 출연 및 선거방송) ③ 방송은 「공직선거법」의 규정에 의한 선거에서 선출된 자와 정당법에 의한 정당간부를 출연시킬 때는 공정성의 원칙에 따라 균형을 유지하여야 한다. 제13조(대담ㆍ토론프로그램 등) ① 대담ㆍ토론프로그램 및 이와 유사한 형식을 사용한 시사프로그램에서의 진행은 형평성ㆍ균형성ㆍ공정성을 유지하여야 한다.

2) 한편 방심위는 제22대 국회의원선거에 관한 선거방송의 공정성을 유지하기 위하여 공직선거법 제8조의2 제1항에 따라 2023. 12. 11.부터 2024. 5. 10.까지 선거방송심의위원회⁵⁾를 설치ㆍ운영하였고(이하 ‘이 사건 선방위’라 한다), 공직선거법 제8조의2 제7항에 따라 ｢선거방송심의에 관한 특별규정｣(이하 ‘특별규정’이라 한다)을 두었는데, 특별규정 중 이 사건과 관련된 부분은 아래와 같다. ▣ 특별규정 제5조(공정성) ② 방송은 방송프로그램의 배열과 그 내용의 구성에 있어서 특정한 후보자나 정당에게 유리하거나 불리하지 않도록 하여야 한다. 제10조(시사정보프로그램) ① 선거법에 의한 선거방송을 제외한 선거 관련 대담ㆍ토론, 인터뷰, 다큐멘터리 등 시사정보프로그램은 선거쟁점에 관한 논의가 균형을 이루도록 출연자의 선정, 발언횟수, 발언시간 등에서 형평을 유지하여야 한다. ② 제1항에 따른 시사정보프로그램에서의 진행은 형평성ㆍ균형성ㆍ공정성을 유지하여야 하며, 진행자 또는 출연자는 특정 정당ㆍ후보자 등을 조롱 또는 희화화하여서는 아니 된다.

3) 이 사건 선방위는 2024. 3. 28. 선거기간 동안의 정치ㆍ사회 현안은 모두 선거쟁점에 해당하고, 이 사건 방송이 선거방송심의위원회의 심의대상인 ‘선거방송’에 해당한다는 전제 아래, 이 사건 방송이 특별규정 제5조 제2항, 제10조 제1항, 제2항, 방송심의규정 제11조를 위반하였다는 이유로, 방송법 제100조 제1항 제3호에 따른 제재조치(해당 방송프로그램의 관계자에 대한 징계)를 의결하여 피고에게 통보하였다.

4) 피고는 2024. 4. 26. 원고에게 공직선거법 제8조의2 제5항에 따라 이 사건 선방위로부터 통보받은 제재조치(해당 방송프로그램의 관계자에 대한 징계)를 명하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

▣ 공직선거법 제8조(언론기관의 공정보도의무) 방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ잡지 기타의 간행물을 경영ㆍ관리하거나 편집ㆍ취재ㆍ집필ㆍ보도하는 자와 제8조의5(인터넷선거보도심의위원회)제1항의 규정에 따른 인터넷언론사가 정당의 정강ㆍ정책이나 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 정견 기타사항에 관하여 보도ㆍ논평을 하는 경우와 정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 행하고 이를 방송ㆍ보도하는 경우에는 공정하게 하여야 한다. 제8조의2(선거방송심의위원회) ① 「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」 제18조제1항에 따른 방송통신심의위원회(이하 “방송통신심의위원회”라 한다)는 선거방송의 공정성을 유지하기 위하여 다음 각 호의 구분에 따른 기간 동안 선거방송심의위원회를 설치ㆍ운영하여야 한다.

1. 임기만료에 의한 선거

제60조의2제1항에 따른 예비후보자등록신청개시일 전일부터 선거일 후 30일까지

2. 보궐선거등

선거일 전 60일(선거일 전 60일 후에 실시사유가 확정된 보궐선거등의 경우에는 그 선거의 실시사유가 확정된 후 10일)부터 선거일 후 30일까지 ⑤ 선거방송심의위원회는 선거방송의 공정여부를 조사하여야 하고, 조사결과 선거방송의 내용이 공정하지 아니하다고 인정되는 경우에는 「방송법」 제100조제1항 각 호에 따른 제재조치 등을 정하여 이를 「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」 제3조제1항에 따른 방송통신위원회에 통보하여야 하며, 방송통신위원회는 불공정한 선거방송을 한 방송사에 대하여 통보받은 제재조치 등을 지체없이 명하여야 한다. ⑦ 선거방송심의위원회의 구성과 운영 그 밖에 필요한 사항은 방송통신심의위원회규칙으로 정한다. ▣ 특별규정 제1조(목적) 이 규정은 「방송법」 제33조에 따라 「공직선거법」(이하 "선거법"이라 한다)이 정한 선거방송, 기타 선거에 관련한 내용이 포함된 프로그램의 방송(이하 "선거방송"이라 한다)을 심의하기 위하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다.

3. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 선거방송심의위원회의 심의대상인 ‘선거방송’의 의미

1) 관련 법리

가) 국민의 자유와 권리를 제한하는 법령의 경우 그 구성요건을 명확하게 규정하여야 한다. 어떠한 법규범이 명확한지의 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지의 여부 및 그 법규범이 법을 해석ㆍ집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지의 여부, 다시 말해 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지의 여부에 따라 판단할 수 있다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두39048 판결 등 참조).

나) 또한 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되며, 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결, 대법원 2018. 2. 28. 선고 2016두64982 판결 등 참조).

2) 판단

앞서 본 법리에다가 공직선거법 및 방송법의 규정과 문언 등을 종합하여 보면, 공직선거법 제8조의2에서 규정하고 있는 ‘선거방송’이란 특별규정 제1조에서 정하고 있는 바와 같이 ① 공직선거법 제8조(언론기관의 공정보도의무)가 규정한 ‘정당의 정강ㆍ정책이나 후보자의 정견 기타사항에 관하여 보도ㆍ논평을 하는 경우’ 및 ‘정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 행하고 이를 방송ㆍ보도하는 경우’와 ② 기타 선거에 관련된 내용이 포함된 프로그램의 방송을 의미하는데, 이때 위 ‘기타 선거에 관련된 내용이 포함된 프로그램의 방송’이란 공직선거법이 적용되는 선거와 직접적으로 관련된 사항을 동기 또는 주제로 하는 프로그램을 방송하는 경우로 한정함이 타당하고, 이에 따라 선거방송심의위원회는 위 ①, ②의 경우에 해당하는 ‘선거방송’에 대해서만 심의할 수 있다고 해석함이 타당하다. 구체적인 이유는 다음과 같다.

가) 헌법 제21조 제1항의 언론ㆍ출판의 자유에는 방송의 자유가 포함된다. 방송의 자유는 주관적인 자유권으로서의 특성을 가질 뿐만 아니라 다양한 정보와 견해의 교환을 가능하게 함으로써 민주주의의 존립ㆍ발전을 위한 기초가 되는 언론의 자유의 실질적 보장에 기여한다는 특성을 함께 가진다. 이러한 방송의 자유를 보호하기 위해서는 국가권력이나 그 밖의 사회의 다양한 세력들로부터 방송편성의 자유와 독립이 보장되어야 한다. 그러나 방송이 여론형성에 미치는 영향력이 크고, 이에 따라 사실을 왜곡하거나 특정 입장에 편파적인 방송이 초래하는 부정적 파급효과의 위험성을 고려하면, 방송내용을 규제할 필요가 있음을 부정할 수는 없다. 다만, 다양한 견해가 사상의 자유시장에서 경쟁할 때 비로소 올바른 여론이 형성될 수 있고, 사회는 자율적인 규제와 정화작용을 통하여 국가의 발전과 공공복리에 기여할 수 있으므로, 국가는 방송내용에 대한 개입을 최대한 자제함으로써 방송의 본질적 역할이 부당하게 위축되는 일이 없도록 하여야 한다(대법원 2023. 7. 13. 선고 2016두34257 판결 등 참조).

나) 공직선거법 제8조의2 제1항은 방통위법 제18조에 따라 설치된 피고의 내부 독립적 사무수행 기관인 방심위로 하여금 ‘선거방송’의 공정성을 유지하기 위하여 일정한 기간 동안 선거방송심의위원회를 설치ㆍ운영하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항은 선거방송심의위원회가 ‘선거방송’의 공정 여부에 대하여 조사할 권한과 의무를 가짐과 동시에 조사 결과 ‘선거방송’의 내용이 공정하지 아니하다고 인정되는 경우 방송법 제100조 제1항 각 호에 따른 제재조치 등을 정하여 이를 피고에게 통보하도록 규정하고 있으며, 이 경우 피고는 불공정한 ‘선거방송’을 한 방송사에 대하여 통보받은 제재조치 등을 지체 없이 명하여야 한다. 이와 관련하여 방송법 제100조 제1항은 제재조치의 종류로 해당 방송프로그램의 정정ㆍ수정 또는 중지, 방송편성책임자ㆍ해당 방송프로그램의 관계자에 대한 징계, 주의 또는 경고를 규정하고 있다. 이와 같이 공직선거법 및 방송법에서 규정하고 있는 ‘선거방송’에 대한 심의제도는 민주주의 사회에서 국민의 자유로운 의사형성을 가능하게 하는 방송의 역할을 실질적으로 보장하면서도, 선거가 국민의 자유로운 의사와 민주적인 절차에 의하여 공정하게 행하여지도록 하고 선거와 관련된 부정을 방지함으로써 민주정치의 발전을 도모하기 위해 필요한 제도이다. 그러나 위와 같은 심의제도는 방송사업자 등의 표현의 자유를 위축시켜 스스로 표현행위를 자제하게 만드는 부작용을 초래하고, 나아가 건강하고 올바른 여론 형성을 저해함으로써 민주주의의 존립ㆍ발전에 중대한 장애를 가져올 수도 있다. 따라서 ‘선거방송’에 대한 심의를 규정하고 있는 공직선거법 등 관련 규정의 해석과 적용은 헌법 제21조 제1항이 보장하는 언론ㆍ출판의 자유에 미치는 영향을 고려하여 신중하게 이루어져야 한다.

다) 선거방송심의위원회의 ‘선거방송’에 대한 심의에 따라 공직선거법 제8조의2 및 방송법 제100조 제1항에 근거하여 방송사업자 등에 대해 이루어지는 제재조치는 그 내용 자체로 처분 상대방의 권익을 제한하거나 의무를 부과하는 침익적 행정행위에 해당함이 분명하다. 특히 공직선거법 제256조 제2항 제1호에 의하면 방송사업자 등이 위와 같은 제재조치 등을 통보받고 지체 없이 이를 이행하지 않을 경우 2년 이하의 징역 또는 1,500만 원 이하의 벌금에 해당하는 형사처벌의 대상이 된다는 점을 고려하여 보면, 수범자로 하여금 법규범 해석에 대한 예측가능성을 보장함과 동시에 행정기관의 자의적인 법 해석이나 집행을 배제하기 위하여는 ‘선거방송’ 심의의 주체, 대상, 기준 등에 관한 공직선거법 등 관계 규정은 명확하고도 엄격하게 해석되어야 한다.

라) 공직선거법은 선거방송심의위원회의 심의대상이 되는 ‘선거방송’의 정의에 관하여 규정하고 있지 않다. 그런데 공직선거법 제8조의2 제1항, 제5항, 제7항은 일정한 기간 동안 선거방송심의위원회를 설치ㆍ운영하여 ‘선거방송’의 공정 여부를 조사하도록 규정하면서, 선거방송심의위원회의 구성과 운영 등에 관한 사항은 방송통신심의위원회규칙으로 정한다고 규정하고 있고, 위 법률 조항의 위임을 받아 방심위가 특별규정을 제정하였다. 특별규정 제1조는 선거방송심의위원회의 심의 대상인 ‘선거방송’을 ① 공직선거법이 정한 선거방송과 ② 기타 선거에 관련된 내용이 포함된 프로그램의 방송으로 정하였는데, 여기서 ① ‘공직선거법이 정한 선거방송’이란, 공직선거법 제8조에서 구체적으로 정하고 있는 바와 같이 ‘정당의 정강ㆍ정책이나 후보자의 정견 기타사항에 관하여 보도ㆍ논평을 하는 경우’ 및 ‘정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 행하고 이를 방송ㆍ보도하는 경우’를 의미함이 명백한 반면, ② ‘기타 선거에 관련된 내용이 포함된 프로그램의 방송’이 무엇을 의미하는지는 구체적으로 정해져 있지 않다.

마) 만약 ‘선거에 관련된’ 내용이 포함된 프로그램에 선거방송심의위원회가 설치ㆍ운영되는 기간 중 특정 정당이나 정치인 또는 각종 정치 현안에 대해 언급함으로써 여론형성에 영향을 미칠 수 있는 내용의 프로그램이 전부 포함된다고 해석한다면, 공직선거법이 정한 기간 한시적으로 설치ㆍ운영되는 선거방송심의위원회의 심의대상과 상시 설치ㆍ운영되는 방심위의 심의대상 사이의 구분이 모호해지고, 심의 기준 및 적용 규정의 차이에 대한 방송사업자의 법규범 해석의 예측가능성을 박탈할 가능성이 있으며, 선거방송심의위원회가 설치ㆍ운영되는 기간 중이라도 출연자가 정치인 또는 사회 현안에 관하여 개인적인 의견을 개진하는 경우와 같이 선거와 직접적인 관련이 있는 사항을 동기 또는 주제로 하지 않는 프로그램을 방송하고자 하는 언론의 자유에 대한 제한을 최소화하고 자율성을 최대한 보장하고자 하는 우리나라 헌법과 방송법의 취지에 어긋나는 결과가 되어 부당하다.

나. 이 사건 발언이 선거방송심의위원회의 심의대상인 ‘선거방송’에 해당하는지 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 발언은 G가 F 전 대법원장의 판결문이 등록되기 전에 최초로 의혹을 제기한 사람으로서 언론에서 보도된 내용을 토대로 무죄판결에 관한 비판적인 의견을 개진한 것에 불과하므로 ‘정당의 정강ㆍ정책이나 후보자의 정견 기타사항에 관한 논평’에 해당한다고 보기 어려운 점, ② 이 사건 방송 당시 G가 H 소속 제21대 국회의원이기는 하였으나 제22대 국회의원선거에 출마하지 않았으므로 이 사건 발언이 ‘정당의 대표자나 후보자를 참여하게 하여 대담을 한 경우’에 해당한다고 볼 수는 없는 점, ③ 이 사건 발언의 내용, 표현방법, 동기 및 경위, 전체적인 맥락 등에 비추어 볼 때, 이 사건 방송이 제22대 국회의원선거와 직접적으로 관련된 사항을 동기 또는 주제로 하는 프로그램에 해당한다고 볼 수도 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 방송은 이 사건 선방위의 심의대상이 되는 ‘선거방송’에 해당한다고 보기 어렵고, 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다.

다. 소결론

따라서 원고의 나머지 주장에 관하여 나아가 살필 필요 없이 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

이 사건 방송 스크립트 비실명화로 생략 끝.