서울행정법원 2025. 7. 17. 선고 2024구합61216 판결 [입찰참가자격제한처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. B㈜는 2016년부터 피고와 3년 단위로 냉난방기, 히트펌프에 관하여 다수공급자 계약을 체결하고, 피고가 운용하는 국가종합전자조달시스템인 '나라장터'를 통해 개별 수요기관의 요청이 있는 경우 피고와 물품공급계약을 체결하고 수요기관에 공급해왔다.

나. 피고는, 2018년부터 2021년 사이에 B㈜가 '나라장터'를 통해 물품공급계약을 체결하고 충청북도교육청 산하 초·중등학교에 냉난방기, 히트펌프 총 22건(계약금액 합계 172,332,008원, 이에 관한 계약을 통틀어 '이 사건 계약'이라 한다)에 관하여 계약한 것과 다른 규격의 제품을 공급·설치함으로써(이하 '이 사건 위반행위'라 한다) 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(약칭: 국가계약법) 제27조 제1항 제1호, 동 시행규칙 제76조 [별표2] 2. 개별기준의 제3호 나.목(설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자)에 해당한다고 판단하여, 2024. 3. 21. B㈜ 및 그 전·현직 대표이사인 원고, C, D 3인에 대하여 각각 입찰참가자격 3개월(제재기간: 2024. 3. 29. ~ 2024. 6. 28.) 제한처분을 하였다(그중 원고에 대한 부분을 '이 사건 처분'이라 한다).

다. 2018. 3. 23.부터 2022. 2. 14.까지 B㈜의 대표이사로 원고, C, E 3인이 재직하였는데, 이들 3인은 각자 대표권을 행사하였으나 원고는 DS(Device Solution: 반도체, LCD, LED 등 부품 제조) 부문, C는 CE(Consumer Electronics: TV, 모니터, 냉장고, 세탁기, 에어컨 등 전자제품 제조) 부문, E는 IM(IT Mobile: 핸드폰, 통신네트워크시스템, 컴퓨터 등 제조) 부문으로 나누어 각자 부문별로 경영을 총괄하였고, 냉난방기, 히트펌프 공급에 관한 이 사건 계약은 C가 총괄하는 CE 부문에 속해 있었다. 2022. 2. 15.부터 B㈜의 대표이사로 D, F 2인이 재직하고 있다.

라. B㈜ 및 D에 대한 각 입찰참가자격 3개월 제한처분에 대해서는 B㈜와 D가 2024. 3. 22. 서울행정법원 2024구합*****호로 취소소송을 제기하였고, 이와 별도로 원고는 2024. 3. 28. 이 사건 취소소송을 제기하였다.

[인정근거] 갑 제1~3, 25호증, 을 제1~3호증, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 관계 법령과 규정: 별지와 같다.

나. 이 사건의 쟁점 및 당사자들 주장의 요지

1) 이 사건 위반행위가 국가계약법 제27조 제1항 제1호, 동 시행규칙 제76조 [별표2] 2. 개별기준의 제3호 나.목(설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자)에 해당하는지 여부에 관해서는 B㈜가 별도로 제기한 소송에서 심리·판단이 이루어질 것이다. 이 사건의 고유한 쟁점은 피고가 이 사건 계약이 속한 CE 부문을 총괄하지 않은 원고에 대해서까지 입찰참가자격제한처분을 하는 것이 법령상 허용되는지 여부이다.

2) 이에 관하여 피고는, 「국가전자종합조달시스템 입찰참가자격등록규정」(이하 '이 사건 고시'라 한다) 제13조 제4항에 따라 B㈜가 원고를 '대표대표자'로 선정하여 등록신청을 하였으므로, B㈜의 내부적 사무분장과 상관없이 대외적으로 대표대표자로 표시된 원고가 B㈜의 입찰 및 계약 등에 관하여 대표권을 행사한 것이고 국가계약법 제76조 제1항 제1호에서 정한 '해당 계약에 관한 업무를 소관하는 대표자'로 볼 수 있다고 주장한다.

3) 반면 원고는, 2018. 3. 23. B㈜의 대표이사가 전원 교체되어 2018. 4.경 피고에게 변경등록신청을 하면서 당시 B㈜의 대표이사 3인 중 원고가 연장자이고 사장 직급으로 먼저 승진하였기 때문에 원고를 B㈜가 참가하는 모든 입찰·계약에 관한 대표대표자로 신고하였던 것일 뿐, 원고가 CE 부문이나 이 사건 계약에 실제로 관여한다는 의미가 아니라고 주장한다.

다. 이 사건 쟁점에 관한 판단

이 사건 처분은 국가계약법 시행령 제76조 제6항 제1호를 위반한 것이어서 위법하다고 보아야 한다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.

1) 제재처분이란 법령등에 따른 의무를 위반하거나 이행하지 아니하였음을 이유로 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 말한다(행정기본법 제2조 제5호). 제재처분은 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 조치로서 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과하는 것이고 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 인정되는 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있다(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결, 대법원 2020. 5. 14. 선고 2019두63515 판결 참조). 즉, 제재처분은 법률유보원칙상 개별법령에서 책임자로 규정된 자에게만 부과할 수 있다. 개별법령에서 일정한 유형의 당사자에게 의무위반에 대한 책임을 객관적으로 귀속시키는 정당화 근거로서 이론적으로 원인제공자의 책임, 제3자의 행위에 대한 보호·감독자의 책임, 사실상 지배권자의 책임 등이 거론되고 있으나, 행정법적 책임을 어떻게 구성할 것이고 어느 범위에서 인정할 것인지는 행정상대방의 권리·의무에 중요한 영향을 미치므로 기본적으로 법률유보사항이며 관련 기본권의 본질적인 내용을 침해하지 않는 범위 내에서 입법형성의 자유에 맡겨진 문제이고, 책임자의 범주는 기본적으로 입법자가 결정할 사항이다.

2) 국가계약법 시행령 제76조 제6항 제1호는 법인의 대표자가 여러 명 있는 경우에 해당 계약에 관한 업무를 소관한 대표자로 한정하여 입찰참가자격제한처분을 하도록 규정하고 있고, 이는 '헌법상 책임주의'를 구현하기 위함이다.

3) 2018. 3. 23.부터 2022. 2. 14.까지 B㈜의 대표이사로 원고, C, E 3인이 있었고 이 사건 계약은 CE 부문을 총괄한 C의 소관사항이었으므로, 국가계약법 시행령 제76조 제6항 제1호에 의하면 B㈜의 대표이사들 중 C로 한정하여 입찰참가자격제한처분이 이루어져야 마땅하다.

4) 이 사건 고시는 상위법령의 구체적인 위임 없이 피고가 행정사무의 편의를 위해 만든 사무처리준칙으로서 '단순 행정규칙'에 불과하므로, 대외적으로 국민과 법원을 구속하는 효력이 없다. 또한 국가계약법에 따른 입찰과 계약에서 법인의 대표자가 여러 명이 있는 경우에 대표대표자를 선정하여 등록하도록 규정한 이 사건 고시 제13조 제4항은 법원의 재판에서 소송대리인 내지 변호인이 여러 명이 있는 경우에 대표자를 선정하도록 규정한 민사소송규칙 제49조, 형사소송법 제32조의2와 본질이 같은 규정으로서, 송달사무와 절차진행의 편의를 위한 것이지 그것이 실체법관계에 어떤 영향을 미친다고 볼 수 없다.

5) 이 사건 고시 제9조 제1항, 제13조 제1항, 제4항 등에 의하면, 이 사건 고시에 따른 경쟁입찰참가자격의 등록 및 대표대표자 선정·등록은 개별 계약마다 하는 것이 아니라 피고가 입찰·계약에 참가할 수 있는 업체들의 기본적인 자격·지위를 확인하는 차원에서 매 3년마다 하는 것이다. 따라서 업체의 기본적인 자격·지위를 확인하는 과정에서 이루어지는 대표대표자 선정·등록만으로 개별 입찰·계약에서의 부정당행위를 이유로 입찰참가자격제한처분을 할 때에 여러 명의 대표자들 중 해당 입찰·계약을 소관하는 대표자가 누구인지를 판별하는 과정을 생략하는 것은 피고가 자신의 편의를 위해 만든 행정규칙을 핑계로 법령상 조사·판단의무를 방기하고자 하는 것이어서 규범적으로 용납될 수 없다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 처분은 위법하므로 원고의 청구를 인용하고, 소송비용은 패소한 피고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다.

관계 법령과 규정

◈ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한 등) ① 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며, 그 제한사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 부정당업자의 입찰 참가자격을 제한하여야 한다.

1. 계약을 이행할 때에 부실·조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자

◈ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한) ③ 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에 대해서는 즉시 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰참가자격을 제한해야 한다. 다만, 부정당업자의 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인이 법 제27조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여 입찰참가자격 제한 사유가 발생한 경우로서 부정당업자가 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인의 그 행위를 방지하기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않은 경우 또는 부정당업자의 위반행위가 천재지변이나 그 밖에 이에 준하는 부득이한 사유로 인한 경우에는 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하지 않는다.

1. 계약상대자, 입찰자 또는 제30조제2항에 따라 전자조달시스템을 이용해 견적서를 제출하는 자로서 법 제27조제1항제1호부터 제4호까지 및 제7호부터 제9호까지의 규정 중의 어느 하나에 해당하는 자

2. 법 제27조제1항제5호 또는 제6호에 해당하는 자

④ 제3항에 따른 입찰참가자격 제한의 기간에 관한 사항은 법 제27조제1항 각 호에 해당하는 행위별로 부실벌점, 하자비율, 부정행위 유형, 고의·과실 여부, 뇌물 액수 및 국가에 손해를 끼친 정도 등을 고려하여 기획재정부령으로 정한다. ⑥ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 법 제27조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 구분에 따른 자에 대해서도 제3항을 적용한다.

1. 법인 또는 단체: 법인 또는 단체의 대표자(대표자가 여러 명 있는 경우에는 해당 입찰 및 계약에 관한 업무를 소관하는 대표자로 한정한다)

2. 「중소기업협동조합법」에 따른 중소기업협동조합: 입찰참가자격 제한의 원인을 제공한 조합원

◈ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제15조(입찰참가자격의 등록) ① 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 경쟁입찰업무를 효율적으로 집행하기 위하여 미리 경쟁입찰참가자격의 등록을 하게 할 수 있다. 등록된 사항이 변경된 때에도 또한 같다. 제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한기준 등) 영 제76조제4항에 따른 부정당업자의 입찰참가자격 제한의 세부기준은 별표 2와 같다. [별표2] 부정당업자의 입찰참가자격 제한기준(제76조 관련)

2. 개별기준

◈ 국가종합전자조달시스템 입찰참가자격등록규정(조달청 고시) 제1조(목적) 이 규정은 기획재정부장관이 지정정보처리장치로 고시한 국가종합전자조달시스템(이하 "시스템"이라 한다)의 관리·운용자인 조달청장(이하 "운영자"라 한다)이 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」(이하 "시행규칙"이라 한다) 제15조 제1항에 따라 경쟁입찰참가자격의 등록(이하 "등록"이라 한다)에 관한 사항을 정함을 목적으로 한다. 제2조(용어의 정의) ① 이 규정에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다.

8. "대표대표자"란 입찰 및 계약 등에 관한 법률적 행위에 대표권을 행사하기 위하여 법인등기부등본(법인 사업자)과 사업자등록증(개인 사업자)상의 유효한 대표자들이 대리인으로 선정한 자 또는 관리인을 말한다. 제4조(등록의 구분) ① 등록의 분야에 따라 물품입찰참가자격등록, 공사입찰 참가자격등록, 용역입찰참가자격등록 및 외자물품입찰참가자격등록으로 구분한다. ② 등록의 시기 및 사유에 따라 처음 등록하는 신규등록, 1년마다 자신의 등록내용을 스스로 확인·정비하는 자기정보확인등록, 등록사항의 일제정비 또는 유효기간 경과에 따른 갱신등록, 등록내용을 변경 또는 추가·삭제하는 변경등록, 등록취소사유 발생에 따른 말소등록으로 구분한다. 제9조(등록의 시기 및 유효기간) ① 등록담당공무원은 연중 수시로 등록 신청을 접수·처리하며 등록의 유효기간은 다음 각 호와 같다. 다만 각호에 따른 유효기간이 두 가지 이상 적용될 경우에는 그 중 먼저 도래하는 시점을 만료일로 한다.

1. 제조물품에 대한 입찰참가자격의 등록 유효기간은 등록일로부터 3년간으로 한다.

2. 제5조 제1항 제1호에 따른 허가, 인가, 면허, 등록, 신고 등에 유효기간이 있는 경우와 제22조 및 제25조에 따른 제출서류에 유효기간이 있는 경우에는 그 기간을 유효기간으로 한다. ② 해당 업체는 제1항 제1호에서 정한 유효기간이 경과하기 전에 갱신등록을 하여야 하며, 유효기간이 경과하면 등록의 효력은 소멸된다. 갱신등록은 유효기간 만료 20일전까지 신청을 완료하여야 한다. 제13조(국내소재업체의 입찰참가자격 등록신청) ① 등록을 하고자 하는 자는 운영자가 지정한 전자서명인증 사업자가 발급한 인증서를 이용하여 시스템에서 신청을 하여야 하며, 등록신청 증빙서류는 시스템에 첨부하여 신청업체 소재지 관할 지방 조달청 또는 조달청 본청으로 제출하여야 한다. 다만, 부득이한 경우, 우편 또는 직접 방문하여 제출할 수 있다. ③ 등록을 하고자 하는 자는 본사의 사업자등록번호, 대표자의 성명(회생절차개시결정이 있는 업체의 경우는 관리인의 성명을 포함하여야 하며, 대표자 및 관리인이 여러 명인 경우는 모두를 포함), 주소로 등록을 신청하여야 한다. ④ 등록을 하고자 하는 자는 입찰 및 계약 등에 관한 법률적 행위에 대표권을 행사하기 위하여 제2조 제1항 8호에 따라 반드시 "대표대표자" 1인을 선정하여야 한다. 또한, 대표자가 여러 명인 경우에는 각자대표인지 공동대표인지 여부를 구분하여 등록하여야 한다. [끝]