서울행정법원 2025. 6. 19. 선고 2024구합77655 판결 [보조금 지급 거부처분 등 취소]

1. 피고 양주시장이 2024. 2. 8. 원고에게 한 보조금 지급 거부처분 및 피고 아동권리보장원이 2023. 12. 5. 원고에게 한 2023년 지역아동센터 심화평가 재평가 결과통보 처분을 각 취소한다.

2. 소송비용은 피고들이 부담한다.

**청구취지** 주문과 같다.

**이유**

1. 처분의 경위

가. 원고는 양주시에서 B센터(이하 ‘이 사건 센터’라 한다)를 운영하는 사람으로서, 이 사건 센터가 2022년도 지역아동센터 심화평가를 통과하지 못하자 컨설팅을 거친 뒤 2023년도에 심화평가 재평가를 받게 되었다.

나. 보건복지부장관으로부터 지역아동센터 평가 업무를 위탁받은 피고 아동권리보장원(이하 ‘피고 보장원’이라 한다)은 2023. 11. 6. 이 사건 센터에 대하여 심화평가 재평가를 실시하였고, 2023. 12. 5.¹⁾ 원고에게 지역아동센터 평가시스템(www.icarevalue.or.kr)을 통하여 총점 100점 만점에 52점에 그쳐 재평가에 통과하지 못하였다고 통보하였다(이하 ‘이 사건 평가결과 통보’라 한다).

다. 원고는 2024. 2. 6. 피고 양주시장(이하 ‘피고 시장’이라 한다)에게 2024년도 이 사건 센터 국비 운영비 지원을 신청하였으나, 피고 시장은 2024. 2. 8. 원고에게 ‘2023년도 심화평가 재평가를 통과하지 못하여 2년간 국비 보조금 지원이 중지되었고, 국비 보조금 지원 여부는 피고 시장이 결정할 수 없다’고 회신하였다(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4 내지 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 기재와 같다.

3. 피고 시장의 본안 전 항변에 관한 판단

가. 본안 전 항변의 요지

피고 시장에게 국비 보조금 교부 결정 권한이 없고, 이 사건 회신은 국비 보조금 지원이 중단되었다는 단순한 사실의 통지에 불과하여 항고소송의 대상인 처분에 해당하지 않는다.

나. 이 사건 회신의 처분성 인정 여부

국가는 지역아동센터를 포함한 아동복지시설의 운영비를 보조할 수 있고(아동복지법 제59조 제1호, 같은 법 시행령 제54조 제1항), 보건복지부장관은 보조금 교부결정 권한을 지방자치단체장에게 위임할 수 있다(보조금 관리에 관한 법률 시행령 제17조 제2호, 보건복지부소관 국고보조금 관리규정 제39조 제1항 제2호). 한편, 갑 제17호증, 을가 제4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 보건복지부장관은 위 위임규정에 따라 ‘지역아동센터 지원사업 안내’를 통하여 지역아동센터 국고보조금 교부결정 권한을 시·군·구청에 위임한 사실을 인정할 수 있다(지역아동센터 지원사업 안내 108쪽). 그렇다면, 이 사건 회신은 보건복지부장관으로부터 지역아동센터 국고보조금 교부결정 권한을 위임받은 피고 시장이 원고의 지역아동센터 국고보조금 교부 신청을 거부한 것으로서 처분에 해당한다고 봄이 타당하다. 그와 다른 전제에서 하는 피고 시장의 본안 전 항변은 이유 없다.

4. 이 사건 평가결과 통보의 위법 여부

가. 인정사실

1) 사회복지사업법령에서는 지역아동센터를 포함한 사회복지시설에 시설운영계획의 수립·평가에 관한 사항 등을 심의하기 위하여 시장·군수·구청장이 임명 또는 위촉한 위원들로 구성된 운영위원회를 필수적으로 두도록 규정하고 있고(법 제36조 제1항, 제2항), 운영위원회의 운영에 관하여 필요한 사항을 보건복지부장관이 정하도록 하고 있다(시행규칙 제24조 제5항). 그에 따른 보건복지부의 ‘사회복지시설 관리안내’에서는 분기별 1회 이상 정기 운영위원회를 개최하도록 하고, 운영위원회의 서면심의를 원칙적으로 허용하지 않고 있다.

2) 이에 따라 이 사건 센터는 2023년도 연간계획서(운영개선계획서 포함)를 작성한 후 2022. 12. 30. 대면심의로 진행된 2022년도 4분기 운영위원회에 이를 보고하였다. 이후 이 사건 센터는 2023년도 연간계획서를 일부 수정하여 2023. 3. 30. 서면심의로 진행된 2023년도 1분기 운영위원회에 보고하였고, 다시 2023년도 연간계획서를 일부 수정하여 2023. 8. 28. 대면심의로 진행된 2023년도 2분기 운영위원회에 보고하였다.

3) 한편 국고보조금 지원을 받는 지역아동센터는 3년마다 피고 보장원의 심화평가를 받는데, 심화평가를 통과하지 못한 지역아동센터는 의무적으로 1년 동안 컨설팅을 받고 운영개선계획서를 제출한 후 심화평가 재평가를 받게 된다. 심화평가 재평가를 통과하지 못한 지역아동센터에 대하여는 재평가 결과 통보일이 속한 달의 다음 달부터 2년 동안 보조금 지원이 중단된다.

4) 보건복지부는 매년 지역아동센터 심화평가 및 재평가에 관한 사항을 안내하고 있다. 보건복지부의 ‘2023년 지역아동센터 평가사업 안내’(이하 ‘이 사건 안내’라 한다)에 따르면, 지역아동센터에 대한 심화평가 재평가는 평가영역이 5개로 구분되고, 각 평가영역별로 하위 평가지표가 정해져 있으며 각 평가지표별로 하위 평가항목이 정해져 있다. 피고 보장원은 각 평가항목별로 배점하고, 전체 평가항목 총점에 따라 평가지표 점수를 다시 환산하며, 전체 평가지표에 배정된 총점은 100점으로, 총 60점에 미달하면 미통과(Non-pass) 시설로 분류된다.

5) 피고 보장원은 이 사건 센터에 관하여 2023년도 심화평가 재평가를 실시한 후 평가지표별 점수 합계 52점을 부여하였고, 2023. 12. 5. 원고에게 이 사건 평가결과 통보를 하면서 아래와 같이 평가위원 종합의견과 평가지표별 점수 내역만을 고지하였다. ■ 평가위원 종합의견

■ 지표별 점수

[인정 근거] 갑 제2, 4, 9 내지 11호증, 을나 제2, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

나. 절차적 하자 여부

1) 이 사건 평가는 전년도 심화평가를 통과하지 못하여 다시 이루어지는 재평가로서, 이 사건 안내를 통하여 사전에 평가 절차와 기준이 모두 공지되었고, 원고로서도 재평가 실시 후 피고 보장원의 평가결과 통보가 있으리라는 점을 충분히 예상할 수 있었던 점 등에 비추어 보면, 이 사건 평가결과 통보는 그 성질상 의견청취가 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당한다. 따라서 이 사건 평가결과 통보에 앞서 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하지 아니하여 위법하다는 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

2) 그러나 위 인정사실 및 앞서 든 증거에다가 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 평가결과 통보만으로는 원고가 어떠한 근거와 이유로 평가결과가 산정된 것인지를 도저히 알 수 없었으므로, 처분의 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정한 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 절차적 하자가 있다고 판단된다. ① 이 사건 평가결과 통보에는 이 사건 센터의 평가지표별 점수와 평가위원의 종합의견만이 기재되어 있을 뿐, 평가지표 점수의 환산근거인 하위 평가항목별 점수가 전혀 고지되지 않았다. ② 특히 4-2) 평가지표에는 6개 평가항목에 총 8점이 배정되어 있고, 5-1) 평가지표에는 필수조건과 11개 평가항목에 총 22점이 배정되어 있는데, 이 사건 결과통보에는 원고가 4-2) 평가지표(총점 10점)와 5-1) 평가지표(총점 20점) 모두 0점을 받았다고만 기재되어 있을 뿐 하부 평가항목별 점수나 그 사유가 기재되어 있지 않아 원고로서는 어떠한 이유에서 해당 평가지표 전체가 0점 처리된 것인지 위 통보서만으로는 도저히 알 수 없었다. ③ 특히 피고 보장원은 이 사건 센터의 2023년도 1분기 운영위원회가 서면심의로 이루어져 필수조건이 충족되지 못하였기 때문에 평가항목 총점과 무관하게 5-1) 평가지표의 점수가 0점 처리되었다고 주장하는데, 평가위원의 종합의견에도 이를 지적하는 내용이 없고, 그 외에 이 사건 평가결과 통보 어디에도 그와 같은 내용을 찾아볼 수 없을 따름이다. ④ 피고 보장원은 2023. 11. 6. 현장평가 당시 원고에게 운영위원회가 서면심의로 진행된 부분을 감점사유로 지적하였다고 주장하나, 이를 인정할 만한 증거도 없다.

다. 실체적 하자 여부

1) 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기초한 공익 판단의 여지를 감안하여 법원이 독자적인 결론을 내리지 않고 해당 행위에 재량권 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단기준이 된다(대법원 2018. 10. 4. 선고 2014두37702 판결 등 참조).

2) 그런데 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거에다가 갑 제9호증, 을나 제5호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정을 종합하면, 이 사건 평가결과 통보와 그 전제가 되는 피고 보장원의 평가는 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보인다.

가) 이 사건 센터는 4-2) ‘사업계획성의 체계성’ 평가지표의 하부 평가항목 총점이 3점에 그쳐 위 평가지표 점수가 0점 처리되었다. 피고 보장원은 이 사건 센터 2023년도 1분기 운영위원회가 서면으로 진행되었다는 사유로 평가항목 중 ‘연간사업계획서는 지자체에서 승인받은 운영위원회의 심의를 받음’ 항목 점수 1점을 부여하지 않았다.

나) 한편 이 사건 센터의 5-1) ‘시설 운영개선 수준’ 평가지표 하부 평가항목 총점은 18점이고, 그에 따른 5-1) 평가지표 환산점수는 16점이다. 그런데 피고 보장원은, 2023년도 1분기 운영위원회가 서면심의로 이루어져 이를 인정할 수 없으므로, ‘운영개선계획서를 반영한 연간사업계획서가 운영위원회에서 심의되어야 한다’는 필수조건을 충족하지 못하였다고 하여 5-1) 평가지표 점수를 그 환산점수에도 불구하고 전체 0점 처리하였다.

다) 이 사건 안내에 따르면, 5-1) 평가지표 ‘시설 운영개선 수준’의 평가목적은 중앙평가위원회의 심의를 통과한 운영개선계획서 실행을 통해 시설의 개선상황을 점검하는 것이다. 이는 심화평가를 통과하지 못한 지역아동센터가 운영개선계획서에 따라 시설을 개선하였는지 여부를 점검하기 위함이다.

라) 그런데 형식적인 운영위원회 심의가 없다는 사유만으로 5-1) 평가지표 전체를 0점 처리하여 총점 20점 중 단 1점도 받지 못하도록 하는 것은 실제 운영개선계획서 이행정도와 지역아동센터 시설 개선 정도를 점검하고자 하는 5-1) 평가지표의 평가목적과 심화평가 재평가 제도의 목적에 전혀 부합하지 않는 것으로서 객관적 합리성을 결여하였다고 보인다.

마) 더구나 이 사건 센터는 2022년도 심화평가를 통과하지 못하여 컨설팅을 받는 과정에서 컨설팅위원들로부터 5-1) 평가지표 하위 평가항목에 관하여 만점을 부여받았고, 2023년도 1분기 운영위원회가 서면심의로 이루어진 데 대한 사전 지적이나 감점 안내도 전혀 받지 못하였다.

바) 4-2) 평가지표 ‘사업계획서의 체계성’에서는 연간사업계획서가 운영위원회의 심의를 받았는지 여부를 하부 평가항목으로 설정하여 적절한 운영위원회의 심의가 없는 경우 해당 평가항목 점수를 받지 못하는데, 그와 동일한 사유로 5-1) 평가지표 점수 전체가 0점 처리된다면 동일한 사유로 부정적인 평가를 중복하여 받게 된다는 문제가 있을 뿐 아니라, 그 감점의 정도도 지나치게 커서 부당하다.

사) 나아가 심화평가 재평가 기간인 2023. 1. 1.부터 2023. 9. 30.까지 운영위원회는 두 차례 이루어졌고, 그중 2023. 8. 28. 2023년도 2분기 운영위원회에서는 대면심의가 이루어졌는바, 운영위원회의 대면심의가 전혀 이루어지지 않았다고 평가할 수도 없다. 그럼에도 운영위원회 두 차례 중 한 차례만 서면심의로 진행되었다는 사유만으로 평가기간 중 운영개선계획서에 대한 운영위원회의 적법한 심의 자체가 아예 없었던 것으로 보아 5-1) 평가지표 총점 20점 전체를 아예 부여하지 않는 것은, 평가요소별로 미흡한 정도와 경위 등의 구체적 타당성을 제대로 반영하지 못하는 것이다.

아) 결국 2023년도 1분기 운영위원회가 서면심의로 진행된 것이 다소 부적절한 운영방식에 해당한다고 보더라도, ① 2023년도 2분기 운영위원회가 대면심의로 이루어져 일부 그 하자가 치유되었음에도 이를 전혀 감안하지 아니한 채 해당 사유만으로 평가지표 점수 100점 중 무려 18점²⁾이나 감점하여 그 잘못에 비하여 지나치게 큰 불이익을 가한 점, ② 이 사건 센터가 평가지표 5-1) ‘시설 운영개선 수준’의 하부 평가항목에서 컨설팅위원 및 현장평가위원들로부터 총점 22점 중 18점을 받았는바, 실제로 2023년도 심화평가 재평가 당시 시설 운영을 상당 부분 개선한 것으로 평가할 수 있음에도 이 부분이 전체 0점으로 처리된 것 역시 부당한 점, ③ 이로써 심화평가 재평가를 통과하지 못하는 결과가 초래됨으로써 이 사건 센터가 운영비, 인건비 등 지역아동센터 보조금을 2년 간 지원받지 못하게 되고, 결과적으로 센터 운영에 막대한 지장이 초래될 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 이 사건 평가결과 통보는 객관적으로 타당성을 결여한 평가기준에 따라 구체적인 평가요소별 미흡 정도에 비하여 과도한 감점을 부여한 것으로서 부당하고, 그로 인한 공익상의 필요보다 원고가 입게 되는 불이익이 훨씬 커서 비례의 원칙을 위반하였다고 보인다.

라. 소결

이 사건 평가결과 통보는 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 절차적 하자가 있고, 재량권을 일탈·남용한 실체적 하자도 있으므로, 결국 어느모로 보나 위법하여 취소되어야 한다.

5. 이 사건 회신의 위법 여부

이 사건 평가결과 통보가 위법하다는 점은 위에서 판단한 것과 같다. 따라서 이 사건 평가결과를 이유로 원고의 지역아동센터 국비 보조금 교부 신청을 거부한 피고 시장의 이 사건 회신 역시 그 사유가 인정되지 아니하여 위법하므로 취소되어야 한다.

6. 결론

원고의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

관계 법령 ■ 아동복지법 제52조(아동복지시설의 종류) ① 아동복지시설의 종류는 다음과 같다.

8. 지역아동센터: 지역사회 아동의 보호ㆍ교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회의 연계 등 아동의 건전육성을 위하여 종합적인 아동복지서비스를 제공하는 시설 제59조(비용 보조) 국가 또는 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다.

1. 아동복지시설의 설치 및 운영과 프로그램의 운용에 필요한 비용 또는 수탁보호 중인 아동의 양육 및 보호관리에 필요한 비용 ■ 아동복지법 시행령 제54조(비용 보조) ① 국가 또는 지방자치단체는 법 제59조에 따라 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 비용(이용료를 받는 아동전용시설의 경우에는 그 시설의 설치비용으로 한정한다)의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 보조할 수 있다. 이 경우 보조 비율은 「보조금 관리에 관한 법률 시행령」에서 정하는 바에 따른다. ② 국가 또는 지방자치단체는 제1항에 따라 아동복지시설 운영에 필요한 비용을 보조하는 경우 「사회복지사업법」 제43조의2에 따른 시설의 평가 결과 등 해당 아동복지시설의 운영 실적을 고려하여 보조할 수 있다. ■ 사회복지사업법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “사회복지사업”이란 다음 각 목의 법률에 따른 보호ㆍ선도(善導) 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담, 직업지원, 무료 숙박, 지역사회복지, 의료복지, 재가복지(在家福祉), 사회복지관 운영, 정신질환자 및 한센병력자의 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말한다.

나. 「아동복지법」

4. “사회복지시설”이란 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 말한다. 제36조(운영위원회) ① 시설의 장은 시설의 운영에 관한 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 시설에 운영위원회를 두어야 한다. 다만, 보건복지부령으로 정하는 경우에는 복수의 시설에 공동으로 운영위원회를 둘 수 있다.

1. 시설운영계획의 수립ㆍ평가에 관한 사항

② 운영위원회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 임명하거나 위촉한다. 제43조의2(시설의 평가) ① 보건복지부장관과 시ㆍ도지사는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시설을 정기적으로 평가하고, 그 결과를 공표하거나 시설의 감독ㆍ지원 등에 반영할 수 있으며 시설 거주자를 다른 시설로 보내는 등의 조치를 할 수 있다. 제52조(권한의 위임 또는 위탁) ② 보건복지부장관은 이 법에 따른 업무의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 제6조의2제5항에 따른 전담기구, 사회복지 관련 기관 또는 단체에 위탁할 수 있다. ■ 사회복지사업법 시행령 제25조(권한의 위탁) ④법 제52조제2항에 따라 보건복지부장관은 다음 각호의 업무를 정부가 설립ㆍ운영비용의 일부를 출연한 비영리법인으로서 사회복지 지도ㆍ훈련 또는 시설평가에 관한 전문적인 능력을 갖춘 전문기관에 위탁할 수 있다.

2. 법 제43조의2제1항에 따른 사회복지시설에 대한 평가업무

■ 사회복지사업법 시행규칙 제24조(운영위원회의 설치 및 운영 등) ⑤ 이 규칙에서 정한 사항외에 운영위원회의 운영에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관이 정한다. ■ 보조금 관리에 관한 법률 시행령 제17조(사무의 위임) 중앙관서의 장은 다음 각 호에 해당하는 사무 중 해당 중앙관서의 장이 정하여 고시하는 사무를 소속 관서의 장 또는 지방자치단체의 장에게 위임한다.

2. 법 제17조제1항에 따른 보조금의 교부 결정

■ 보건복지부소관 국고보조금 관리규정 제39조(사무의 위임 등) ① 보조금의 교부 및 관리 등을 효율적으로 수행하기 위하여 보조사업부서는 소관 보조금 사업에 대하여 「보조금법」 제38조 및 같은 법 시행령 제17조에 따라 다음 각 호의 사무를 소속기관의 장 또는 지방자치단체의 장에게 위임할 수 있다.

2. 「보조금법」 제17조제1항에 따른 보조금의 교부결정

■ 행정절차법 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다.

1. 처분의 제목

2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소

3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거

4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법

5. 의견제출기관의 명칭과 주소

6. 의견제출기한

7. 그 밖에 필요한 사항

④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다.

3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 제22조(의견청취) ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 아니할 수 있다. 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. ■ 행정절차법 시행령 제14조의2(처분의 이유제시) 행정청은 법 제23조의 규정에 의하여 처분의 이유를 제시하는 경우에는 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다.. 끝.