헌법재판소 2026. 1. 29. 선고 2023헌마529 결정 [지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률 제15조 제3항 등 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인은 이 사건 헌법소원심판청구 당시 한국외국어대학교 4학년에 재학 중이던 학생으로서 법학전문대학원 진학을 준비하던 사람이다.

나. 2021. 3. 23. 법률 제17956호로 개정된 ‘지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률’(이하 ‘지방대육성법’이라 한다) 제15조 제3항은 지방대학의 장은 법학전문대학원 등의 입학자 중 해당 지역의 지방대학을 졸업한 사람의 수가 학생 입학 전체인원의 일정비율 이상이 되도록 하여야 한다고 규정하였다. 이에 2021. 9. 24. 대통령령 제31992호로 개정된 지방대육성법 시행령 제10조 제3항 [별표] 제2호 가목은 각 해당 지역의 지방대학을 졸업한 사람의 최소 입학 비율을 충청권, 호남권, 대구ㆍ경북권, 부산ㆍ울산ㆍ경남권 소재 법학전문대학원의 경우 15%로, 강원권 소재 법학전문대학원의 경우 10%로, 제주권 소재 법학전문대학원의 경우 5%로 정하였다.

다. 청구인은 지방대육성법 제15조 제3항과 같은 법 시행령 제10조 제3항 [별표] 중 ‘법학전문대학원’ 부분이 법률유보원칙과 포괄위임금지원칙에 위배되고, 청구인의 직업선택의 자유 등 권리를 침해한다고 주장하는 한편, 예비적으로 헌법재판소법 제69조 제1항이 청구인의 재판청구권을 침해한다고 주장하면서, 2023. 4. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 주위적으로 지방대육성법 제15조 제3항과 같은 법 시행령 제10조 제3항 [별표] 중 ‘법학전문대학원’ 부분에 대하여 심판청구를 하면서 이 사건 심판청구가 청구기간 도과로 각하될 것에 대비하여 예비적으로 헌법소원의 청구기간을 정한 헌법재판소법 제69조 제1항에 대하여 심판청구를 하였다. 그런데 청구인이 이 사건 심판청구를 한 2023. 4. 8.을 기준으로 보면 청구인이 2024학년도 법학전문대학원 입학전형에 응시할 경우 심판대상조항으로 인하여 청구인이 주장하는 기본권침해사유의 발생이 확실히 예측되던 상황이었다. 이처럼 장래에 확실히 기본권 침해가 예측되는 경우에는 미리 헌법소원심판청구가 가능하고, 이때 별도로 청구기간 도과에 관한 문제는 발생하지 않으므로(헌재 2009. 11. 26. 2007헌마1424 등 참조), 헌법재판소법 제69조 제1항은 별도의 심판대상으로 삼지 않는다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 ① ‘지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률’(2021. 3. 23. 법률 제17956호로 개정된 것) 제15조 제3항 중 ‘법학전문대학원’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ② 구 ‘지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률 시행령’(2021. 9. 24. 대통령령 제31992호로 개정되고, 2024. 6. 4. 대통령령 제34550호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 [별표] 제2호 가목(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 하고, 이 사건 법률조항과 시행령조항을 함께 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률(2021. 3. 23. 법률 제17956호로 개정된 것) 제15조(대학의 입학기회 확대) ③ 지방대학의 장은 지역의 우수인재를 선발하기 위하여 법학전문대학원, 의학전문대학원, 치의학전문대학원 및 한의학전문대학원 입학자 중 해당 지역의 지방대학을 졸업한 사람의 수가 학생 입학 전체인원의 일정비율 이상이 되도록 하여야 한다. 구 지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률 시행령(2021. 9. 24. 대통령령 제31992호로 개정되고, 2024. 6. 4. 대통령령 제34550호로 개정되기 전의 것) 제10조(대학의 입학기회 확대) ③ 법 제15조 제2항부터 제4항까지 및 제6항에 따른 해당 지역의 범위와 학생 최소 입학 비율 등은 별표와 같다. [별표] 해당 지역의 범위 및 학생 최소 입학 비율 등(제10조 관련)

2. 지방 소재 전문대학원(법 제15조 제3항에 따른 해당 지역의 범위 및 학생 입학 비율)

가. 법학전문대학원

해당 지역 범위 학생 최소 입학 비율

1) 충청권

대전광역시, 세종특별자치시, 충청남도, 충청북도 15%

2) 호남권

광주광역시, 전라남도, 전라북도 15%

3) 대구ㆍ경북권

대구광역시, 경상북도 15%

4) 부산ㆍ울산ㆍ경남권

부산광역시, 울산광역시, 경상남도 15%

5) 강원권

강원도 10%

6) 제주권

제주특별자치도 5% [관련조항] 지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률(2014. 1. 28. 법률 제12337호로 제정된 것) 제1조(목적) 이 법은 지방대학 및 지역균형인재의 육성 및 지원에 관한 사항을 규정함으로써 지방대학의 경쟁력 강화 및 지역 간의 균형 있는 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "지방대학"이란"수도권정비계획법"제2조 제1호에 따른 수도권(이하 "수도권"이라 한다)이 아닌 지역에 소재하는"고등교육법"제2조 각 호에 따른 학교(원격대학 및 각종학교는 제외한다)를 말한다.

2. "지역균형인재"(이하 "지역인재"라 한다)란 지방대학의 학생 또는 지방대학을 졸업한 사람을 말한다. 제3조(국가와 지방자치단체 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체(수도권 이외의 지방자치단체를 말한다. 이하 같다)는 지방대학 및 지역인재의 육성을 지원하기 위하여 필요한 종합적인 시책을 수립ㆍ시행하여야 한다. 지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률(2021. 3. 23. 법률 제17956호로 개정된 것) 제15조(대학의 입학기회 확대) ① 지방대학의 장은"고등교육법"제34조에 따른 특별전형으로 해당 지역의 고등학교("초ㆍ중등교육법"제2조에 따른 고등학교를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 지방대학을 졸업한 사람(졸업예정자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)을 선발할 수 있다. ⑥ 해당 지역의 범위, 비율 및 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 범위에서 학칙으로 정한다. 지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률 부칙(2021. 3. 23. 법률 제17956호) 제2조(지방대학의 지역인재 선발에 관한 적용례) 제15조 제2항부터 제4항까지의 개정규정은 2023학년도 대학입학전형부터 적용한다. 다만, 제15조 제2항의 선발대상에 대한 개정규정은 2022학년도에 중학교에 입학하는 사람부터 적용한다. 지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률 시행령 부칙(2021. 9. 24. 대통령령 제31992호) 제2조(학생 최소 입학 비율 등에 관한 적용례) 제10조 제3항 및 별표의 개정규정은 2023학년도 대학입학전형부터 적용한다.

3. 청구인의 주장

가. 이 사건 법률조항은 지방대학의 법학전문대학원 입시전형에서 해당 지방대학이 소재한 지역의 지방대학을 졸업한 자에게 혜택을 부여함으로써 수혜범위에서 제외된 지원자들의 기본권을 중대하게 제한하므로, 그 제한의 본질적인 사항은 법률에서 규정하여야 한다. 그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항은 위 법률이 적용되는 지역의 범위와 학생 최소 입학 비율 등을 전혀 규정하지 않고 있는바, 이는 법률유보원칙과 포괄위임금지원칙에 위배된다.

나. 심판대상조항은 수도권 대학을 졸업한 자의 법학전문대학원 진학 가능성을 낮추므로 청구인의 직업선택의 자유와 평등권을 침해한다.

4. 판단

가. 쟁점의 정리

(1) 청구인은 입시전형에 있어서 특정 집단의 지원자에게 혜택을 부여하는 것은 수혜범위에서 제외된 지원자들의 기본권에 중대한 영향을 미치는 것으로서 가장 본질적이고 핵심적인 사항에 속하므로 그에 관한 사항은 법률로 규정하여야 하는데, 이 사건 법률조항은 지방대학 법학전문대학원의 입학생 중 해당 지역의 지방대학을 졸업한 자의 비율이 어느 정도여야 하는지 전혀 규정하지 않아 법률유보원칙에 위배된다고 주장한다. 따라서 이 사건 법률조항이 법률유보원칙에 위배되는지 여부를 살피기로 한다. 한편, 청구인은 이 사건 법률조항이 포괄위임금지원칙에 위배된다고도 주장하나 그 내용은 법률유보원칙 위배에 관한 주장과 동일하므로 포괄위임금지원칙 위배 주장에 관하여는 별도로 판단하지 않는다.

(2) 헌법 제15조에 의한 직업선택의 자유라 함은 자신이 원하는 직업 내지 직종을 자유롭게 선택하는 직업선택의 자유뿐만 아니라 그가 선택한 직업을 자기가 결정한 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유를 포함한다. 그리고 직업선택의 자유에는 자신이 원하는 직업 내지 직종에 종사하는데 필요한 전문지식을 습득하기 위한 직업교육장을 임의로 선택할 수 있는 ‘직업교육장 선택의 자유’도 포함된다(헌재 2009. 2. 26. 2007헌마1262 참조). 심판대상조항은 변호사가 되기 위하여 필요한 전문지식을 습득할 수 있는 법학전문대학원 입학에 있어 해당 지역의 지방대학을 졸업한 자에게 혜택을 줌으로써 수도권 소재 대학을 졸업한 사람들의 직업선택의 자유를 제한한다. 따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 직업선택의 자유를 침해하는지 여부를 살피기로 한다. 한편, 청구인은 심판대상조항이 청구인의 평등권을 침해한다고도 주장한다. 그런데 심판대상조항은 수도권 소재 대학을 졸업한 자에 대한 차별이나 지방대학을 졸업한 자에 대한 적극적 평등 실현의 목적으로 규정된 것이 아니고, 심판대상조항으로 인하여 청구인이 지방대학 외의 법학전문대학원에 입학하는 것이 제한되지는 않으며, 심판대상조항으로 인한 불이익은 수도권 소재 대학을 졸업한 자가 지방대학을 졸업한 자에 비하여 지방대학 법학전문대학원에 입학할 가능성이 줄어든다는 것이어서, 이에 대한 판단은 청구인과 같은 수도권 소재 대학을 졸업한 자들의 직업선택의 자유가 침해되는지 여부에 대한 판단과 중복된다. 따라서 이 사건에서는 직업선택의 자유의 침해 여부를 중심으로 판단하기로 한다.

나. 법률유보원칙 위배 여부

(1) 헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있고, 법치주의는 법률유보원칙, 즉 행정작용에는 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 원칙을 그 핵심적 내용으로 하고 있다. 나아가 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다. 이 때 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인지는 일률적으로 획정할 수 없고 구체적인 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성 등을 고려하여 개별적으로 정할 수 있다고 할 것이다(헌재 2009. 12. 29. 2008헌바48 등 참조).

(2) 지방대육성법은 제1조에서 지방대학의 경쟁력 강화와 지역 간의 균형 있는 발전에 이바지함을 목적으로 한다고 선언하면서 제3조 제1항에서 "국가와 지방자치단체는 지방대학 및 지역인재의 육성을 지원하기 위하여 필요한 종합적인 시책을 수립ㆍ시행하여야 한다."라고 규정하고 있고, 제15조 제1항에서는 지방대학의 장은 고등교육법 제34조에 따른 특별전형으로 지방대학을 졸업한 사람을 선발할 수 있다고 규정하고 있으며, 제18조 제1항에서는 지방대학에게 지역발전에 필요한 우수인재의 양성을 위하여 발전계획 및 특성화 계획을 수립ㆍ시행하여야 하는 의무를 부과하고 있는바, 지방대육성법은 지역인재육성에 관한 기본적인 사항을 법률에서 규정하고 있다. 또한 이 사건 법률조항에서는 지방대학의 장으로 하여금 법학전문대학원의 입학생을 선발할 때에 해당 지역의 지방대학을 졸업한 사람의 수가 입학 학생 전체인원의 일정비율 이상이 되도록 하여야 한다고 규정하고 있어, 이 사건 법률조항의 규정만으로 이미 지방대학의 장은 법학전문대학원 입학생 중 일정 비율 이상을 해당 지역의 지방대학을 졸업한 사람으로 선발하여야 하는 의무를 부과 받게 된다. 이와 더불어 지역인재전형이 적용되는 지역의 범위 및 전체 입학생 중에서 지역인재전형으로 선발되는 학생의 비율 등은 각 지역의 특성 등 제반 여건을 고려하여 달리 규율할 필요가 있는 전문적, 기술적 사항이라는 점을 고려하면, 그러한 내용이 법률에서 직접 정해야 할 정도로 본질적인 사항이라고 보기는 어렵다. 그렇다면 이 사건 법률조항은 법률유보원칙에 위배되지 않는다.

다. 직업선택의 자유 침해 여부

(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성

국가는 전국적으로 균형있는 경제, 사회, 문화적 관계를 형성하기 위한 사회정책적 목표를 추구해야 한다(헌재 2011. 10. 25. 2010헌바126; 헌재 2025. 7. 17. 2021헌마1572 참조). 심판대상조항의 입법목적은 해당 지역의 지방대학을 졸업한 자에게 지방대학의 법학전문대학원 입학기회를 확대함으로써 지방 출신의 인재를 양성하고 지역 인재의 지역 정착을 유도하여 지역 간의 균형 있는 발전을 도모하기 위한 것으로 그 정당성을 인정할 수 있다. 심판대상조항은 지방대학의 법학전문대학원 입학자 중 해당 지역의 지방대학을 졸업한 자의 수가 충청권, 호남권, 대구ㆍ경북권, 부산ㆍ울산ㆍ경남권의 경우 학생 입학 전체인원의 15% 이상, 강원권의 경우 학생 입학 전체인원의 10% 이상, 제주권의 경우 학생 입학 전체인원의 5% 이상이 되도록 하는바, 이는 입법목적을 달성하기 위해 적합한 수단이다.

(2) 침해의 최소성

국가는 헌법 제31조 제6항에 의하여 학교 교육에 관한 전반적인 형성권과 규율권을 가진다(헌재 2000. 4. 27. 98헌가16등 참조). 앞서 살펴본 바와 같이 국가는 전국적으로 균형있는 경제, 사회, 문화적 관계를 형성하기 위한 사회정책적 목표를 추구해야 할 의무가 있고, 교육과 학교 제도에 있어서는 사회와 교육환경의 변화에 따라 국가가 적절하게 대응하기 위하여 교육정책을 탄력적ㆍ합리적으로 운영할 필요성이 크다는 점에 비추어 보면, 대학 등의 입학 정책과 관련하여서는 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관에게 광범위한 입법형성의 재량이 인정된다고 할 것이다. 이 사건 법률조항은 지방대학의 장으로 하여금 법학전문대학원 입학자 중 해당 지역의 지방대학을 졸업한 사람을 일정 비율 이상 선발하도록 의무화하고, 이 사건 시행령조항에서 그 최소 입학 비율을 구체적으로 정하는바, 이 역시 위와 같은 입법재량의 행사에 해당한다. 우리나라에서는 인구 및 여러 유ㆍ무형의 자원이 수도권에 몰려있다. 이로 인해 수도권 거주 국민과 지방 거주 국민의 삶의 질에 격차가 벌어지고 지방 출신 인재가 유출되어 지역의 경쟁력이 떨어지고 있다. 입법자는 그동안 지역 간의 균형 있는 발전을 도모하기 위하여 국가균형발전특별법 등 다양한 법률을 제정하고 시행하였으나, 이러한 노력에도 불구하고 수도권 집중 현상은 더욱 고착화되고 있다. 수도권 집중 현상이 계속된다면 지방은 소멸할 위기에 놓일 것이고, 종국에는 국가의 존립과 발전에도 위협이 될 것이다. 그런데 수도권 집중 현상의 원인 중 일부는 대학 입시와 관련되어 있다. 상위권 대학을 향한 교육열은 교육 기반 시설이 집중되고 상위권 대학 진학률이 높은 수도권 일부 지역에 거주하려는 선호로 이어진다. 그렇다면 법학전문대학원의 입시 정책을 조정하여 잠재력 있는 인재가 지방대학에 진학할 수 있도록 독려하고, 이들이 다시 지방대학의 법학전문대학원에 진학할 수 있도록 하는 것은 이러한 현상을 완화하기 위한 한 방법이 된다(헌재 2025. 7. 17. 2021헌마1572 참조). 지역 간의 균형 발전에 대한 국가적ㆍ사회적 요청의 강도를 고려하여 볼 때 15%(강원권은 10%, 제주권은 5%)라는 최소 입학 비율이 절대적으로 높다고 보기는 어려울 뿐만 아니라, 이 사건 시행령조항은 2021. 9. 24. 개정을 통하여 충청권, 호남권, 대구ㆍ경북권, 부산ㆍ울산ㆍ경남권 소재 지방대학 법학전문대학원의 입학생 중 해당 지역의 지방대학을 졸업한 자의 비율을 기존의 20%에서 15%로, 제주권 소재 지방대학 법학전문대학원의 입학생 중 해당 지역의 지방대학을 졸업한 자의 비율을 기존의 10%에서 5%로 하향 조정하여 수도권 소재 대학을 졸업한 자가 입시 전형에서 입는 불이익을 낮추었다. 또한 이 사건 시행령조항은 지역의 입학 자원 여건 등을 고려하여 강원권과 제주권의 경우 최소 입학 비율을 각 10%, 5%로 정하고 있다. 위와 같은 사정을 고려해 보면, 위와 같은 비율의 설정이 입법목적 달성에 필요한 정도를 넘는다고 보기는 어렵고, 위와 같은 방법 외에 입법목적을 실효적으로 달성할 수 있는 덜 제한적인 대안을 찾기도 어렵다. 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다.

(3) 법익의 균형성

심판대상조항으로 인하여 수도권 소재 대학을 졸업한 자가 지방대학 법학전문대학원을 입학하는 데 있어서 불이익을 받는다 하더라도, 지방대학의 법학전문대학원에 입학하는 것이 전면적으로 제한되는 것은 아니고, 수도권 소재 대학의 법학전문대학원 입학에는 아무런 제약을 받지 않는다. 심판대상조항으로 인해 달성되는 지방 출신의 인재를 양성하고 지역 간의 균형 있는 발전을 도모한다는 공익이 이러한 불이익보다 작다고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다.

(4) 소결

심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 직업선택의 자유를 침해하지 않는다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.