헌법재판소 2025. 7. 17. 선고 2021헌마1572 결정 [지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률 시행령 제10조 제3항 [별표] 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인은 인천에서 고등학교를 졸업하고 한의과대학 진학을 준비 중이던 사람이다.

나. 2021. 3. 23. 법률 제17956호로 개정된 ‘지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률’(이하 ‘지방대육성법’이라 한다) 제15조 제2항 및 같은 법 부칙 제2조는, 지방대학의 장은 한의과대학 등의 입학자 중 대통령령으로 정하는 바에 따라 2023학년도부터 2027학년도까지는 해당 지역의 고등학교를 졸업한 사람, 2028학년도부터는 지방대육성법 제15조 제2항 각호의 요건을 모두 충족한 사람(이하 통틀어 ‘해당지역출신자’라고 한다)의 수가 학생 입학 전체인원의 일정비율 이상이 되도록 하여야 한다고 규정하였다. 이에 2021. 9. 24. 대통령령 제31992호로 개정된 지방대육성법 시행령 제10조 제3항 [별표]는 충청권, 호남권, 대구·경북권, 부산·울산·경남권 소재 지방대학 한의과대학의 경우 해당지역출신자의 최소 입학 비율을 40%로, 강원권과 제주권 소재 지방대학 한의과대학의 경우 해당지역출신자의 최소 입학 비율을 20%로 정하였다.

다. 청구인은 지방대육성법 시행령 제10조 제3항 [별표]가 청구인의 균등하게 교육받을 권리를 침해한다는 등의 주장을 하면서, 2021. 12. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 지방대육성법 시행령 제10조 제3항 [별표] 전부에 대해 심판청구를 하였으나, 청구인은 한의과대학에 진학하고자 하므로, 이에 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 구 ‘지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률 시행령’(2021. 9. 24. 대통령령 제31992호로 개정되고, 2024. 6. 4. 대통령령 제34550호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 [별표] 제1호 가목 중 ‘한의과대학’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

구 지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률 시행령(2021. 9. 24. 대통령령 제31992호로 개정되고, 2024. 6. 4. 대통령령 제34550호로 개정되기 전의 것) 제10조(대학의 입학기회 확대) ③ 법 제15조 제2항부터 제4항까지 및 제6항에 따른 해당 지역의 범위와 학생 최소 입학 비율 등은 별표와 같다. [별표] 해당 지역의 범위 및 학생 최소 입학 비율 등(제10조 관련)

1. 지방대학(법 제15조 제2항에 따른 해당 지역의 범위 및 학생 입학 비율)

가. 의과대학, 한의과대학, 치과대학 및 약학대학(한약학과는 제외한다)

┌────────┬────────────┬─────┐ │해당 지역 │범위 │학생 최소 │ │ │ │입학 비율 │ ├────────┼────────────┼─────┤ │1) 충청권 │대전광역시, 세종특별 │40% │ │ │자치시, 충청남도, 충청 │ │ │ │북도 │ │ ├────────┼────────────┼─────┤ │2) 호남권 │광주광역시, 전라남도, │40% │ │ │전라북도 │ │ ├────────┼────────────┼─────┤ │3) 대구·경북권 │대구광역시, 경상북도 │40% │ ├────────┼────────────┼─────┤ │4) 부산·울산· │부산광역시, 울산광역시, │40% │ │경남권 │경상남도 │ │ ├────────┼────────────┼─────┤ │5) 강원권 │강원도 │20% │ ├────────┼────────────┼─────┤ │6) 제주권 │제주특별자치도 │20% │ └────────┴────────────┴─────┘

[관련조항] 지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률(2014. 1. 28. 법률 제12337호로 제정된 것) 제1조(목적) 이 법은 지방대학 및 지역균형인재의 육성 및 지원에 관한 사항을 규정함으로써 지방대학의 경쟁력 강화 및 지역 간의 균형 있는 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “지방대학”이란「수도권정비계획법」제2조 제1호에 따른 수도권(이하 “수도권”이라 한다)이 아닌 지역에 소재하는 「고등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교(원격대학 및 각종학교는 제외한다)를 말한다. 제3조(국가와 지방자치단체 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체(수도권 이외의 지방자치단체를 말한다. 이하 같다)는 지방대학 및 지역인재의 육성을 지원하기 위하여 필요한 종합적인 시책을 수립·시행하여야 한다. 지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률(2021. 3. 23. 법률 제17956호로 개정된 것) 제15조(대학의 입학기회 확대) ② 지방대학의 장은 지역의 우수인재를 선발하기 위하여 의과대학, 한의과대학, 치과대학, 약학대학 및 간호대학 등의 입학자 중 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 요건을 모두 충족한 사람의 수가 학생 입학 전체인원의 일정비율 이상이 되도록 하여야 한다. 이 경우 지방대학의 장은 해당 지역의 시·군·구 간 균형있는 선발을 하기 위하여 노력하여야 한다.

1. 수도권이 아닌 지역에 소재한 중학교를 졸업할 것

2. 해당 지방대학이 소재한 지역의 고등학교를 졸업할 것(졸업예정자를 포함한다)

3. 제1호 및 제2호에 따른 학교의 재학기간 내에 해당 학교가 소재한 지역에 거주할 것 ⑥ 해당 지역의 범위, 비율 및 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 범위에서 학칙으로 정한다. 지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률 부칙(2021. 3. 23. 법률 제17956호) 제2조(지방대학의 지역인재 선발에 관한 적용례) 제15조 제2항부터 제4항까지의 개정규정은 2023학년도 대학입학전형부터 적용한다. 다만, 제15조 제2항의 선발대상에 대한 개정규정은 2022학년도에 중학교에 입학하는 사람부터 적용한다. 지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률 시행령(2021. 9. 24. 대통령령 제31992호로 개정된 것) 제10조(대학의 입학기회 확대) ① 법 제15조 제2항 제1호 및 제2호를 적용할 때 졸업요건은 수도권이 아닌 지역에 소재한 중학교 및 해당 지방대학이 소재한 지역의 고등학교에서 입학부터 졸업까지의 모든 교육과정을 이수하고 졸업(고등학교의 경우에는 졸업예정인 경우를 포함한다)할 경우에 그 요건을 충족한 것으로 본다. 지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률 시행령 부칙(2021. 9. 24. 대통령령 제31992호) 제2조(학생 최소 입학 비율 등에 관한 적용례) 제10조 제3항 및 별표의 개정규정은 2023학년도 대학입학전형부터 적용한다.

3. 청구인의 주장

심판대상조항은 수도권 고등학교를 졸업한 청구인을 합리적인 이유 없이 차별함으로써 균등하게 교육받을 권리를 침해한다. 또한, 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위배되어 청구인의 균등하게 교육받을 권리를 침해한다. 심판대상조항은 대학의 자율권 등을 침해하고, 검정고시로 고등학교 졸업학력을 취득한 사람의 직업의 자유 등을 침해한다.

4. 판단

가. 심판대상조항 및 관련조항의 연혁

(1) 2014. 1. 28. 법률 제12337호로 제정된 지방대육성법 제15조는, 지방대학의 장은 지역의 우수인재를 선발하기 위하여 의과대학, 한의과대학, 치과대학 및 약학대학 등의 입학자 중 해당 지역의 고등학교를 졸업한 사람(졸업예정자를 포함한다)의 수가 학생 모집 전체인원의 일정비율 이상이 되도록 노력하여야 한다고 규정하고(제2항), 해당 지역의 범위, 비율 및 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 범위에서 학칙으로 정한다고 규정했다(제4항). 이에 2014. 7. 28. 대통령령 제25504호로 제정된 지방대육성법 시행령 제10조 [별표] 제1호는 충청권, 호남권, 대구·경북권, 부산·울산·경남권 소재 지방대학 한의과대학의 경우 해당 지역의 고등학교를 졸업한 사람의 모집 비율을 30%로, 강원권과 제주권 소재 지방대학 한의과대학의 경우 해당 지역의 고등학교를 졸업한 사람의 모집 비율을 15%로 하였다.

(2) 2018. 12. 18. 법률 제15959호로 개정된 지방대육성법 제15조 제2항은 지역의 우수인재를 일정비율 이상 선발하도록 노력하여야 하는 대학의 범위에 간호대학을 추가하였다.

(3) 청구인에게 적용되는 2021. 3. 23. 법률 제17956호로 개정된 지방대육성법 제15조 제2항은 “지방대학의 장은 지역의 우수인재를 선발하기 위하여 의과대학, 한의과대학, 치과대학, 약학대학 및 간호대학 등의 입학자 중 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 요건을 모두 충족한 사람의 수가 학생 입학 전체인원의 일정비율 이상이 되도록 하여야 한다.”라고 규정함으로써 지역의 우수인재 선발을 의무화하였다. 개정된 지방대육성법은 제15조 제6항에서 “해당 지역의 범위, 비율 및 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 범위에서 학칙으로 정한다.”라고 규정하였다. 개정된 지방대육성법 제15조 제2항 및 제6항에 따라, 심판대상조항은 충청권, 호남권, 대구·경북권, 부산·울산·경남권의 학생 최소 입학 비율을 30%에서 40%로, 강원권과 제주권의 학생 최소 입학 비율을 15%에서 20%로 상향하여 규정하였다. 지방대육성법 시행령 부칙(2021. 9. 24. 대통령령 제31992호) 제2조는 위 제10조 제3항 및 별표의 개정규정은 2023학년도 대학입학전형부터 적용한다고 규정하였다.

나. 쟁점의 정리

헌법 제15조에 의한 직업선택의 자유라 함은 자신이 원하는 직업 내지 직종을 자유롭게 선택하는 직업선택의 자유뿐만 아니라 그가 선택한 직업을 자기가 결정한 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유를 포함한다. 그리고 직업선택의 자유에는 자신이 원하는 직업 내지 직종에 종사하는데 필요한 전문지식을 습득하기 위한 직업교육장을 임의로 선택할 수 있는 ‘직업교육장 선택의 자유’도 포함된다(헌재 2009. 2. 26. 2007헌마1262 참조). 헌법 제31조 제1항은 “모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.”라고 규정하고 있는바, 헌법 제31조 제1항의 교육을 받을 권리에는 국민 누구나가 교육에 대한 접근 기회 즉 취학의 기회가 균등하게 보장되어야 하는 것이 포함된다(헌재 2020. 3. 26. 2019헌마212 참조). 심판대상조항은 한의사가 되기 위하여 필요한 전문지식을 습득할 수 있는 지방대학의 한의과대학 입학에 있어 해당지역출신자에게 혜택을 줌으로써 해당지역출신자에 해당하지 않는 사람들의 직업선택의 자유와 균등하게 교육을 받을 권리를 제한한다. 이와 같이 입법자가 일정한 집단에게 혜택을 줌으로써 여기에 포함되지 않는 집단이 제한받는 직업선택의 문제와 불평등 처우의 문제는 서로 밀접하게 결합되어 있으므로, 직업선택의 자유에 대한 제한 문제와 차별 취급의 정당성은 함께 심사하는 것이 타당하다(헌재 2014. 8. 28. 2013헌마553 참조). 따라서 심판대상조항이 신뢰보호원칙, 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 직업선택의 자유와 균등하게 교육을 받을 권리를 침해하는지 여부를 살피기로 한다. 한편, 청구인은 심판대상조항이 대학의 자율권 등을 침해하고, 검정고시로 고등학교 졸업학력을 취득한 사람의 직업의 자유 등을 침해한다고 주장한다. 그러나 이는 청구인 자신의 기본권이 침해되었다는 주장에 해당하지 않으므로, 별도로 판단하지 않는다(헌재 2021. 7. 15. 2019헌마406; 헌재 2023. 2. 23. 2018헌마246 참조).

다. 신뢰보호원칙 위배 여부

(1) 의의

신뢰보호원칙이란 법률을 제정하거나 개정할 때 기존 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익이 당사자의 신뢰파괴를 정당화할 수 없는 경우 그러한 입법은 허용될 수 없다는 원칙으로서, 헌법상 법치국가원리에 기초하고 있다. 신뢰보호원칙의 위배 여부를 판단함에 있어서는, 한편으로는 침해받은 신뢰이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새로운 입법을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여야 한다(헌재 2021. 7. 15. 2019헌마406 참조).

(2) 판단

학교 교육에 관한 한 국가는 광범위한 형성권을 가지고 있으며, 그에 따라 국가는 교육의 다양성과 형평성, 교육의 공공성과 대학의 자율성 등 여러 요소들을 종합하여 다양한 대학 입학 정책을 운영하여 왔다. 특히 교육과 학교 제도에 있어서는 사회와 교육환경의 변화에 따라 국가가 적절하게 대응하기 위하여 교육정책을 탄력적·합리적으로 운영할 필요성이 크다(헌재 2019. 4. 11. 2018헌마221 참조). 2021. 9. 24. 대통령령 제31992호로 개정되기 전의 지방대육성법 시행령 제10조 제3항 [별표] 제1호에 따르면, 지방대학의 장은 한의과대학 입학에 있어 해당 지역의 고등학교를 졸업한 사람의 전체 입학자 중 입학 비율이 충청권, 호남권, 대구·경북권, 부산·울산·경남권의 경우 30% 이상, 강원권과 제주권의 경우 15% 이상이 되도록 노력하여야 하였다. 그런데 이러한 입학 비율 설정은 지역 출신의 인재를 양성함으로써 지역 간의 균형 있는 발전을 도모하기 위한 것이므로, 그 구체적인 비율은 수도권과 지방 사이의 격차, 사회 구조 및 관련 정책 등에 따라 달라질 수 있다. 또한, 그동안 대학 입학에 관한 국가 정책이 여러 차례 개편되어 왔다는 점, 교육 정책의 탄력적·합리적 운용 필요성에 따른 법령의 신축적 변화 가능성 등을 고려하면, 입학 비율에 대한 청구인의 신뢰는 잠정적인 것이라고 할 것이다. 따라서 이러한 신뢰의 보호가치가 크다고 보기는 어렵다. 또한, 지방대육성법 시행령 부칙(2021. 9. 24. 대통령령 제31992호) 제2조는, 지방대육성법 시행령 제10조 제3항 및 별표의 개정규정은 2023학년도 대학입학전형부터 적용한다고 규정하였는바, 심판대상조항의 시행에 있어 청구인의 신뢰보호를 위한 최소한의 유예기간은 설정되었다고 볼 수 있다. 심판대상조항은 지역 출신의 인재를 양성함으로써 지역 간의 균형 있는 발전을 도모하기 위한 것이다. 지역의 우수한 인력 유출과 수도권과 지역 간 불균형의 심화 및 이에 따른 각종 사회적 폐단이 국가적인 문제로 대두되고 있는 현 상황에서 이러한 공익은 중대하다. 따라서 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 위배되지 않는다.

라. 과잉금지원칙 위배 여부

(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성

국가는 전국적으로 균형있는 경제, 사회, 문화적 관계를 형성하기 위한 사회정책적 목표를 추구해야 한다(헌재 2011. 10. 25. 2010헌바126 참조). 심판대상조항의 입법목적은 해당지역출신자에게 지방대학의 한의과대학 입학기회를 확대함으로써 지방 출신의 인재를 양성하고 지역 간의 균형 있는 발전을 도모하기 위한 것으로 그 정당성을 인정할 수 있다. 심판대상조항은 지방대육성법 제15조 제2항과 결합하여 지방대학의 한의과대학 입학자 중 해당지역출신자의 수가 충청권, 호남권, 대구·경북권, 부산·울산·경남권의 경우 학생 입학 전체인원의 40% 이상, 강원권과 제주권의 경우 학생 입학 전체인원의 20% 이상이 되도록 하는바, 이는 입법목적을 달성하기 위해 적합한 수단이다.

(2) 침해의 최소성

국가는 헌법 제31조 제6항에 의하여 학교 교육에 관한 전반적인 형성권과 규율권을 가진다(헌재 2000. 4. 27. 98헌가16등 참조). 앞서 살펴본 바와 같이 국가는 전국적으로 균형있는 경제, 사회, 문화적 관계를 형성하기 위한 사회정책적 목표를 추구해야 할 의무가 있고, 교육과 학교 제도에 있어서는 사회와 교육환경의 변화에 따라 국가가 적절하게 대응하기 위하여 교육정책을 탄력적·합리적으로 운영할 필요성이 크다는 점에 비추어 보면, 대학 입학 정책과 관련하여서는 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관에게 광범위한 입법형성의 재량이 인정된다고 할 것이다. 심판대상조항은 지방대육성법 제15조 제2항 및 제6항의 위임에 따라 지방대학 한의과대학의 해당지역출신자 최소 입학 비율을 구체적으로 정하는바, 이 역시 그러한 입법재량의 행사에 해당한다. 우리나라에서는 인구 및 여러 유·무형의 자원이 수도권에 몰려있다. 이로 인해 수도권 거주 국민과 지방 거주 국민의 삶의 질에 격차가 벌어지고 지방 출신 인재가 유출되어 지역의 경쟁력이 떨어지고 있다. 입법자는 그 동안 지역 간의 균형 있는 발전을 도모하기 위하여 국가균형발전특별법 등 다양한 법률을 제정하고 시행하였으나, 이러한 노력에도 불구하고 수도권 집중 현상은 더욱 고착화되고 있다. 수도권 집중 현상이 계속된다면 지방은 소멸할 위기에 놓일 것이고, 종국에는 국가의 존립과 발전에도 위협이 될 것이다. 그런데 수도권 집중 현상의 원인 중 일부는 대학 입시와 관련되어 있다. 상위권 대학을 향한 교육열은 교육 기반 시설이 집중되고 상위권 대학 진학률이 높은 수도권 일부 지역에 거주하려는 선호로 이어진다. 그렇다면 대학 입시 정책을 조정하여 잠재력 있는 지방인재를 발굴하는 것은 이러한 현상을 완화하기 위한 한 방법이 된다. 이에 심판대상조항은 충청권, 호남권, 대구·경북권, 부산·울산·경남권 소재 지방대학 한의과대학의 해당지역출신자의 최소 입학 비율을 30%에서 40%로, 강원권과 제주권 소재 지방대학 한의과대학의 해당지역출신자의 최소 입학 비율을 15%에서 20%로 상향한 것이다. 지역 간의 균형 발전에 대한 국가적·사회적 요청의 강도를 고려하여 볼 때 40%라는 최소 입학 비율이 절대적으로 높다고 보기는 어렵다는 점, 심판대상조항은 지역의 입학 자원 여건 등을 고려하여 강원권과 제주권의 경우 최소 입학 비율을 20%로 정하고 있다는 점 등을 고려해 보면, 위와 같은 비율의 설정이 입법목적 달성에 필요한 정도를 넘는다고 보기는 어렵다. 또한, 위와 같은 방법 외에 입법목적을 효율적으로 달성할 수 있는 덜 제한적인 대안을 찾기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다.

(3) 법익의 균형성

심판대상조항으로 인하여 해당지역출신자가 아닌 사람이 지방대학 한의과대학 입시에 있어서 불이익을 받는다 하더라도, 지방대학 한의과대학 입학이 전면적으로 제한되는 것은 아니고, 수도권 소재 대학 한의과대학 입학에는 불이익을 받지 않는다. 심판대상조항으로 인해 달성되는 해당지역출신자에게 지방대학의 한의과대학 입학기회를 확대함으로써 지방 출신의 인재를 양성하고 지역 간의 균형 있는 발전을 도모한다는 공익이 이러한 불이익보다 작다고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다.

(4) 소결

심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되지 않는다.

마. 소결

심판대상조항은 신뢰보호원칙과 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 직업선택의 자유와 균등하게 교육을 받을 권리를 침해하지 아니한다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁