헌법재판소 2025. 1. 23. 선고 2021헌마1194 결정 [가축전염병 예방법 제20조 제1항 등 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인 임○○은 2021. 6. 21.경, 청구인 임□□은 2021. 8. 6.경, 청구인 문○○는 2021. 8. 11.경, 청구인 이○○은 2021. 9. 17.경 각 가축사육업(닭ㆍ오리) 허가를 받아 육용오리를 사육하면서 가축사육업을 영위하고 있는 사람들이고, 청구인 사단법인 ○○협회는 오리사육업을 영위하는 사람들로 구성된 사단법인이다.

나. 청구인들은, ① 가축의 소유자 및 관리자(이하 ‘소유자 등’이라 한다)에게 방역기준을 준수하도록 하고 위반 시 보상금을 감액하며 과태료를 부과하도록 한 ‘가축전염병 예방법’ 제17조의6 제1항, 제48조 제3항 제1호 및 제60조 제1항 제5호의9, ② 가축전염병이 퍼지는 것을 막기 위하여 가축의 소유자 등에게 이동제한명령을 할 수 있도록 하고 위반 시 벌칙을 부과하도록 한 같은 법 제19조 및 제57조, ③ 가축전염병이 퍼질 것으로 우려되는 지역에 있는 가축의 소유자에게 살처분(이하 ‘예방적 살처분’이라 한다)을 명할 수 있도록 한 같은 법 제20조 제1항, ④ 육계 또는 육용오리농가로 하여금 일제(一齊) 입식(入殖) 및 출하를 준수하도록 하고 입식제한기간을 14일 미만으로 축소하지 않도록 한 ‘가축전염병 예방법 시행규칙’ 제20조의9 [별표2의4] 제4호 차목, ⑤ 가축의 종류별 방역기준의 세부사항을 농림축산식품부장관이 정하도록 한 같은 법 시행규칙 제20조의9 [별표2의4] 제5호, ⑥ 이동제한명령의 서식 등에 관하여 규정한 같은 법 시행규칙 제22조가 자신들의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2021. 9. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

가. 청구인들은 ‘가축전염병 예방법’ 제48조 제3항 제1호, 제60조 제1항 제5호의9 전체에 대하여 심판청구를 하였으나, 가축의 신규 입식 및 거래 시에 방역 관련 준수사항을 위반한 자에 대한 보상금 감액이나 과태료 부과에 관하여만 위헌 주장을 하고 있으므로, 그와 관련된 부분으로 심판대상을 한정하기로 한다. 청구인들은 ‘가축전염병 예방법’ 제19조 및 제20조 제1항 전체에 대하여 심판청구를 하였으나, 가축전염병에 걸렸거나 걸렸다고 의심할 만한 ‘가축’ 또는 가축전염병이 퍼질 것이 우려되는 지역에서 사육되는 ‘가축’에 대하여 이동제한명령을 할 수 있도록 한 부분과 ‘고병원성 조류인플루엔자’ 발생 시 예방적 살처분을 명할 수 있도록 한 부분에 관하여만 위헌 주장을 하고 있으므로, 그와 관련된 부분으로 심판대상을 한정하기로 한다. ‘가축전염병 예방법’ 제17조의6 제1항 및 제57조, ‘가축전염병 예방법 시행규칙’ 제20조의9 [별표 2의4] 제5호 및 제22조에 관하여는 고유의 위헌주장이 없으므로, 심판대상에서 제외하기로 한다.

나. 따라서 이 사건 심판대상은 ① 구 ‘가축전염병 예방법’(2015. 6. 22. 법률 제13353호로 개정되고, 2021. 4. 13. 법률 제18017호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항 제1호(이하 ‘이동제한조항’이라 한다), ② ‘가축전염병 예방법’(2020. 2. 4. 법률 제16934호로 개정된 것) 제20조 제1항 단서 중 ‘고병원성 조류인플루엔자’에 관한 부분(이하 ‘살처분조항’이라 한다) 및 ③ 제48조 제3항 제1호 중 ‘제17조의6 제1항 제4호’에 관한 부분(이하 ‘감액조항’이라 한다), ④ 구 ‘가축전염병 예방법’ (2020. 2. 4. 법률 제16934호로 개정되고, 2023. 9. 14. 법률 제19706호로 개정되기 전의 것) 제60조 제1항 제5호의9 중 ‘제17조의6 제1항 제4호’에 관한 부분(이하 ‘과태료조항’이라 한다), ⑤ 구 ‘가축전염병 예방법 시행규칙’(2019. 7. 1. 농림축산식품부령 제375호로 개정되고, 2023. 4. 18. 농림축산식품부령 제581호로 개정되어 2023. 7. 19. 시행되기 전의 것) 제20조의9 [별표 2의4] 제4호 차목(이하 ‘입식제한조항’이라 하고, 위 조항들을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

구 가축전염병 예방법(2015. 6. 22. 법률 제13353호로 개정되고, 2021. 4. 13. 법률 제18017호로 개정되기 전의 것) 제19조(격리와 가축사육시설의 폐쇄명령 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 가축전염병이 퍼지는 것을 막기 위하여 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 조치를 명할 수 있다. 다만, 제4호에 따라 이동이 제한된 사람과 차량 등의 소유자는 부득이하게 이동이 필요한 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도 가축방역기관장에게 신청을 하여 승인을 받아야 하며, 이동 승인신청을 받은 시ㆍ도 가축방역기관장은 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 이동을 승인할 수 있다.

1. 제1종 가축전염병에 걸렸거나 걸렸다고 믿을 만한 역학조사ㆍ정밀검사 결과나 임상증상이 있는 가축의 소유자등이나 제1종 가축전염병이 발생한 가축사육시설과 가까워 가축전염병이 퍼질 우려가 있는 지역에서 사육되는 가축의 소유자등에 대하여 해당 가축 또는 해당 가축의 사육장소에 함께 있어서 가축전염병의 병원체에 오염될 우려가 있는 물품으로서 농림축산식품부령으로 정하는 물품(이하 “오염우려물품”이라 한다)을 격리ㆍ억류하거나 해당 가축사육시설 밖으로의 이동을 제한하는 조치 가축전염병 예방법(2020. 2. 4. 법률 제16934호로 개정된 것) 제20조(살처분 명령) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 농림축산식품부령으로 정하는 제1종 가축전염병이 퍼지는 것을 막기 위하여 필요하다고 인정하면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 가축전염병에 걸렸거나 걸렸다고 믿을 만한 역학조사ㆍ정밀검사 결과나 임상증상이 있는 가축의 소유자에게 그 가축의 살처분을 명하여야 한다. 다만, 우역, 우폐역, 구제역, 돼지열병, 아프리카돼지열병 또는 고병원성 조류인플루엔자에 걸렸거나 걸렸다고 믿을 만한 역학조사ㆍ정밀검사 결과나 임상증상이 있는 가축 또는 가축전염병 특정매개체의 경우(가축전염병 특정매개체는 역학조사 결과 가축전염병 특정매개체와 가축이 직접 접촉하였거나 접촉하였다고 의심되는 경우 등 농림축산식품부령으로 정하는 경우에 한정한다)에는 그 가축 또는 가축전염병 특정매개체가 있거나 있었던 장소를 중심으로 그 가축전염병이 퍼지거나 퍼질 것으로 우려되는 지역에 있는 가축의 소유자에게 지체 없이 살처분을 명할 수 있다. 제48조(보상금 등) ③ 국가나 지방자치단체는 제1항에 따라 보상금을 지급할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항의 보상금의 전부 또는 일부를 감액할 수 있다.

1. 제5조 제3항ㆍ제6항, 제6조의2, 제11조 제1항 각 호 외의 부분 본문 및 같은 조 제2항, 제13조 제6항, 제17조 제1항ㆍ제2항, 제17조의3 제1항ㆍ제2항ㆍ제5항 또는 제17조의6 제1항을 위반한 자 구 가축전염병 예방법(2020. 2. 4. 법률 제16934호로 개정되고, 2023. 9. 14. 법률 제19706호로 개정되기 전의 것) 제60조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 1천만 원 이하의 과태료를 부과한다. 5의9. 제17조의6 제1항을 위반하여 방역기준을 준수하지 아니한 자 구 가축전염병 예방법 시행규칙(2019. 7. 1. 농림축산식품부령 제375호로 개정되고, 2023. 4. 18. 농림축산식품부령 제581호로 개정되어 2023. 7. 19. 시행되기 전의 것) 제20조의9(가축소유자 등의 방역기준) 법 제17조의6 제1항에 따른 가축소유자 등의 방역기준은 별표 2의4와 같다. [별표 2의4] 가축소유자 등의 방역기준(제20조의9 관련)

4. 가축의 입식, 거래 및 관리 시 방역관련 준수사항

차. 육계 또는 육용오리농가에서 농림축산식품부 장관이 정하는 바에 따라 일제(一齊) 입식(入殖) 및 출하를 준수해야 하며, 입식제한기간을 14일 미만으로 축소하지 않아야 한다. [관련조항] 구 가축전염병 예방법(2017. 10. 31. 법률 제14977호로 개정되고, 2021. 4. 13. 법률 제18017호로 개정되기 전의 것) 제17조(소독설비 및 실시 등) ① 가축전염병이 발생하거나 퍼지는 것을 막기 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 소독설비 및 방역시설을 갖추어야 한다. 1.가축사육시설(50제곱미터 이하는 제외한다)을 갖추고 있는 가축의 소유자 등. 가축전염병 예방법(2015. 6. 22. 법률 제13353호로 개정된 것) 제17조의6(방역기준의 준수) ① 제17조 제1항 제1호에 따른 가축의 소유자 등은 가축전염병이 발생하거나 퍼지는 것을 예방하기 위하여 다음 각 호의 사항에 대해 농림축산식품부령으로 정하는 방역기준을 준수하여야 한다.

4. 가축의 신규 입식 및 거래 시에 방역 관련 준수사항

3. 청구인들의 주장

가. 이동제한조항 및 그 위임에 따른 ‘조류인플루엔자 긴급행동지침’은 ‘예찰지역 내 주요 방역조치’로서 가금류 가운데 오리에 대하여서만 반입 및 반출을 원칙적으로 금지하고, 이동제한기간의 상한이나 하한을 두지 않고 있으므로 과잉금지원칙에 위반하여 청구인들의 이전의 자유, 직업의 자유, 재산권, 평등권을 침해한다. 이동제한조항은 이동제한명령의 기간에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 아니하므로, 포괄위임금지원칙 및 명확성원칙에도 위반된다.

나. 살처분조항은 예방적 살처분 대상의 범위를 농림축산식품부령으로 정하도록 위임하면서, 살처분 범위를 정하는 원칙이나 이를 조정할 수 있는 예외적인 요건 등을 법률에서 정함이 없이 농림축산식품부령에 전면적으로 위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙에 위반된다.

다. 감액조항 및 과태료조항은 가축의 신규 입식 및 거래 시에 방역 관련 준수사항을 위반한 자에게 국가나 지방자치단체가 지급하는 보상금의 전부 또는 일부를 감액할 수 있도록 하고, 동시에 1천만 원 이하의 과태료를 부과하도록 규정하고 있다. 이는 하나의 행위에 중복된 제재를 규정한 것으로 이중처벌금지원칙에 반한다. 설령 행정목적을 달성하려는 행정제재로서 헌법 제13조 제1항이 적용되지 않는다 하더라도 보상금 감액과 과태료 처분을 중복하여 부과하는 것은 과잉제재로서 과잉금지원칙에 위반된다.

라. 농장 내 축사 간 교차오염을 방지하도록 하고 축사별 또는 동별로 순차적으로 입식 및 출하할 수 있도록 하는 방식으로도 얼마든지 가축전염병 예방이라는 입법목적을 달성할 수 있음에도, 입식제한조항은 육계 및 육용오리농가로 하여금 일제 입식 및 출하를 준수하도록 하고 입식제한기간을 14일 미만으로 축소하지 않도록 하고 있어서 과잉금지원칙에 위반하여 재산권, 직업의 자유, 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권, 거주이전의 자유를 침해한다. 축종에 따라 전염병의 종류가 다를 뿐 전염병의 발생 및 전파 위험은 모든 가축에게 동일하게 존재한다. 그럼에도 입식제한조항은 합리적 이유 없이 육계 및 육용오리농가에 대해서만 입식 및 출하를 제한하고 있어서 평등권을 침해한다. 입식제한조항은 일제 입식 및 출하와 입식제한기간의 준수를 강제함으로써 상위 법령의 위임범위를 훨씬 초과하므로, 법률유보원칙에도 위반된다.

4. 적법요건에 관한 판단

가. 청구인 사단법인 ○○협회의 심판청구

단체는 원칙적으로 단체 자신의 기본권을 직접 침해당한 경우에만 그의 이름으로 헌법소원심판을 청구할 수 있을 뿐이고 그 구성원을 위하여 또는 구성원을 대신하여 헌법소원심판을 청구할 수 없다(헌재 2014. 7. 24. 2009헌마256등 참조). 청구인 사단법인 ○○협회는 오리사육업을 영위하는 사람들로 구성된 사단법인으로 입식제한조항의 적용을 받거나 이동제한명령, 살처분 명령 등을 받는 직접적인 대상이 아니므로, 사단법인 ○○협회의 청구 부분은 기본권 침해의 자기관련성을 갖추지 못하였다.

나. 청구인 임○○, 임□□, 문○○, 이○○의 이동제한조항, 감액조항 및 살처분조항에 대한 심판청구 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 일반적으로 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법령조항에 의하여 직접 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈 등 기본권을 침해받아야 한다. 따라서 법령조항이 구체적인 집행행위를 예정하고 있는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌마949 참조). 법령에 근거한 구체적인 집행행위가 재량행위인 경우에는 법령은 집행기관에 기본권 침해의 가능성만을 부여할 뿐 집행기관의 의사에 따른 집행행위, 즉 재량권의 행사에 의하여 비로소 기본권 침해가 현실화되므로 법령에 의한 기본권 침해의 직접성이 인정될 여지가 없다(헌재 2009. 3. 26. 2007헌마988등 참조). 이동제한조항, 감액조항 및 살처분조항은 이동제한명령이나 보상금 감액 결정, 예방적 살처분 명령이라는 행정기관의 재량적 집행행위를 매개하여서만 비로소 청구인 임○○, 임□□, 문○○, 이○○(이하 ‘청구인 임○○ 등’이라 한다)의 기본권에 영향을 미치므로, 이 부분 심판청구는 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추지 못하였다.

다. 소결

그렇다면 청구인 사단법인 ○○협회의 심판청구 및 청구인 임○○ 등의 이동제한조항, 감액조항 및 살처분조항에 대한 심판청구는 모두 부적법하다. 그러므로 이하에서는 청구인 임○○ 등의 심판청구 중 입식제한조항 및 과태료조항에 관하여 판단하기로 한다.

5. 본안에 관한 판단

가. 쟁점의 정리

(1) 입식제한조항

(가) 청구인 임○○ 등은 입식제한조항으로 인하여 일제 입식 및 출하와 입식제한기간의 준수가 강제되므로 직업수행의 자유를 제한받는다. 한편, 입식제한조항은 ‘가축전염병 예방법’ 제17조의6 제1항 제4호의 위임에 따라 가축의 신규 입식 시 방역 관련 준수사항을 정하고 있는바, 그 내용이 모법의 위임범위 내에 있는지 문제된다. 그러므로 입식제한조항이 법률유보원칙과 과잉금지원칙에 반하여 청구인 임○○ 등의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부를 살펴보기로 한다.

(나) 청구인 임○○ 등은 구제역에 취약한 가축에 대하여도 일제 입식 및 출하와 같은 제한조치가 필요함에도, 입식제한조항이 육계 및 육용오리농가에 대하여서만 그와 같은 제한을 두고 있어서 평등권을 침해한다는 취지로 주장한다. 그러나 가축방역은 질병의 종류나 대상 가축의 종류에 따라 그 내용이나 방식이 상이하므로, 조류인플루엔자에 취약한 가금류와 구제역에 취약한 가축은 서로 비교집단이 될 수 없다. 육계 및 육용오리농가에 대하여만 입식 및 출하를 제한한 것이 평등권을 침해한다는 주장은 그와 같은 제한이 과도하다는 주장과 다르지 아니하므로, 직업수행의 자유 침해 여부를 판단하는 이상 평등권을 침해한다는 주장에 대해서는 별도로 판단하지 않기로 한다.

(다) 청구인 임○○ 등은 입식제한조항으로 말미암아 축사나 동을 충분히 가동할 수 없어 그 사용 및 수익을 제한받고 있으므로 재산권이 제한된다고 주장한다. 그러나 헌법 제23조에서 보장하는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산 가치 있는 구체적 권리이므로, 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 또는 기업 활동의 사실적ㆍ법적 여건 등은 재산권 보장의 대상에 포함되지 아니한다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36 참조). 입식제한조항으로 인하여 청구인 임○○ 등이 소유하고 있는 축사나 동을 충분히 가동하지 못하여 영업이익이 감소되었다 하더라도, 이들이 소유하는 가축사육시설이나 장비 등에 대한 구체적인 사용ㆍ수익 및 처분권한을 제한받는 것은 아니므로, 입식제한조항이 청구인 임○○ 등의 재산권을 제한한다고 볼 수 없다(헌재 2023. 6. 29. 2020헌마1669 참조).

(라) 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해한다는 주장은 입식제한조항으로 인하여 발생하는 영업손실이 과도하다는 주장을 보충하기 위한 것이므로, 직업수행의 자유 침해 여부를 판단하는 이상 이러한 주장에 대해서는 별도로 판단하지 않기로 한다.

(2) 과태료조항

입식제한조항 위반 시 과태료를 부과하는 것이 과잉금지원칙에 반하여 청구인 임○○ 등의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부가 문제된다.

나. 입식제한조항이 직업수행의 자유를 침해하는지 여부

(1) 법률유보원칙 위반 여부

(가) 국민의 기본권은 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 ‘법률로써’ 제한할 수 있다. 이는 ‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이므로, 그 형식이 반드시 법률일 필요는 없다고 하더라도 법률상의 근거는 있어야 한다. 따라서 모법의 위임범위를 벗어난 하위법령은 법률상의 근거가 없는 것으로 법률유보원칙에 위반된다(헌재 2018. 5. 31. 2015헌마853 참조).

(나) ‘가축전염병 예방법’ 제17조의6 제1항 제4호는 ‘가축전염병이 발생하거나 퍼지는 것을 예방하기 위하여 가축의 신규 입식 및 거래 시 방역 관련 준수사항’을 농림축산식품부령에 위임하고 있다. 이에 따라 입식제한조항은 입식 및 출하 기준과 입식제한기간을 정하고 있다. 일제 입식 및 출하는 동일 연령의 가축을 한꺼번에 입식하고 한꺼번에 출하하는 농장 관리 방식이다. 입식제한기간은 가축을 출하한 후 일정 기간 신규 가축을 입식하지 않고 휴지기를 두는 것을 말한다. 이와 같은 방역기준은 서로 다른 연령의 가금이 섞여 있을 때 발생할 수 있는 질병의 전파를 차단하고, 동일 연령대의 가금에 대하여 동일한 백신 프로그램을 적용함으로써 효율적으로 백신 관리를 할 수 있게 하며, 가축을 동시 출하시킨 뒤 주기적인 청소와 소독을 실시함으로써 농장의 위생상태를 최적화하여 농장의 생산성을 향상시키고 질병으로 인한 손실을 예방하는 데에 기여한다. 그렇다면 입식제한조항에서 규정한 내용은 ‘가축전염병 예방법’ 제17조의6 제1항 제4호에서 부령에 위임한 ‘가축전염병이 발생하거나 퍼지는 것을 예방하기 위한 가축의 신규 입식 및 거래 시 방역 관련 준수사항’에 해당하므로, 모법의 위임범위 내에 있다.

(다) 청구인 임○○ 등은 입식제한조항이 가금류 가운데 육계 또는 육용오리농가에 대하여만 종전에 없던 일제 입식 및 출하와 입식제한기간 준수의무를 부과하는 것이 모법의 위임범위를 일탈한 것이라고 주장한다. 그러나 ‘가축전염병 예방법’ 제17조의6 제1항 제4호는 신규 가축의 입식 및 거래 시에 준수하여야 할 방역기준을 농림축산식품부령으로 정하도록 위임하고 있을 뿐, 모든 축종이나 품종에 대하여 동일하게 입식 및 출하 기준을 정하여야 한다거나, 입식 및 출하의 방식 또는 시기를 제한할 수 없다는 등의 내용을 규정하고 있지 아니하다. 이는 하위법령에서 가축전염병의 종류나 특징, 가축의 축종 및 품종별 사육방식이나 사육시설의 규모 등을 고려하여 신규 입식 및 거래 시의 방역기준을 개별적이고 구체적으로 정하도록 한 것으로 볼 수 있다. 따라서 입식제한조항이 육계 또는 육용오리농가에 대하여만 일제 입식 및 출하, 입식제한기간 준수의무를 두었다고 하여 모법의 위임범위를 일탈하였다고 볼 수 없다.

(라) 이상에서 검토한 내용을 종합하면, 입식제한조항은 법률유보원칙에 위반되지 아니한다.

(2) 과잉금지원칙 위반 여부

(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

입식제한조항은 가축전염병의 발생을 예방하고 일반 국민의 생명과 건강, 재산과 관련한 공공의 이익을 보장하기 위한 것으로 입법목적이 정당하다. 입식제한조항이 가축의 소유자 등에 대하여 일제 입식 및 출하 의무를 준수하도록 하고 14일 이상의 입식제한기간을 두도록 한 것은, 농장 내 오염원의 유입을 최소화하고 입식 전 청소, 세척 및 소독을 통해 오염원을 제거함으로써 가축전염병의 예방에 기여하기 위한 것으로 수단의 적합성이 인정된다.

(나) 침해의 최소성

1) 가축전염병은 함께 사육하고 있는 가축, 농장에 출입하는 사람, 그리고 농장을 출입하는 야생동물 등을 통하여 인근 농장의 가축과 야생동물, 나아가 인근 주민과 일반 국민에게 전파될 수 있다. 특히 전염성이 매우 높은 가축전염병은 발생하게 되면 빠르게 확산되어 대규모 피해를 야기하므로 이를 사전에 예방하는 것이 중요하고, 일단 발병한 후에는 발생 초기에 신속하고 정확한 역학조사를 통해 발생 원인이나 유입 경로 등을 파악하여 그 확산을 방지하는 것이 매우 중요하다.

2) 각 축산 농가에 부여되는 가축전염병 예방조치 의무는 사육하는 가축의 종류, 전염병의 특성, 전파가능성의 정도, 전파속도 등에 따라 다르다. 또한 동일한 가금류라 하더라도 축종이나 품종이 다르고 유전자가 달라서, 조류인플루엔자의 취약정도나 증상이 다르며, 가축의 사육목적에 따라 사육방법 및 유통시스템도 다르므로, 동일한 가축전염병이라 하더라도 축종이나 품종에 따라 적용되는 방역기준은 다를 수 있다. 가금류 가운데 육계 및 육용오리는 고병원성 조류인플루엔자에 특히 감수성이 높은 품종이다. 고병원성 조류인플루엔자는 주로 가금류에 발생하는 가축전염병으로, 사료섭취 감소, 급격한 산란율 저하 및 폐사를 일으키고, 사람에도 감염되는 인수공통전염병이다. 고병원성 조류인플루엔자는 야생조류 등을 통해서도 전파되어 전염속도가 매우 빠르고 사회적ㆍ경제적으로 파급력이 커서 제1종 가축전염병으로 분류되어 있다. 국가가축방역통합시스템의 ‘법정가축전염병 발생통계’에 따르면, 2023. 1. 1.부터 2023. 12. 31.까지 국내 고병원성 조류인플루엔자 발생 농장 46개 가운데 닭 농장은 25개이고 오리 농장은 18개로, 닭과 오리가 고병원성 조류인플루엔자의 주요 전염원임을 알 수 있다. 특히 육용오리는 고병원성 조류인플루엔자에 감염되더라도 그 임상증상이 상대적으로 미미하여 농장주들에 의하여 쉽게 발견되지 못하는 특징을 보이고, 임상증상이 없이도 분변으로 약 30일 간 바이러스를 배출하기 때문에 이미 증상이 드러난 가축에 대한 치료나 살처분만으로는 무증상 가축들을 통한 전파를 막을 수 없게 된다.

3) 고병원성 조류인플루엔자의 발생이나 확산에 선제적으로 대응하기 위해서는 주요 전염원인 육계 및 육용오리농가에 대하여 강화된 방역기준이 적용되어야 한다. 더욱이 육계 및 육용오리농가는 대부분 계열화사업으로 운영되고 있어 고병원성 조류인플루엔자 감염 시 다른 계약사육농가로의 전파가능성이 높아 피해가 가중될 수 있다. 실제 2014년부터 2017년까지 고병원성 조류인플루엔자의 발생으로 수천만 마리의 가금을 살처분하는 등 사회적ㆍ경제적으로 큰 피해가 발생하여 ‘조류인플루엔자 방역 종합대책’이 마련되었고, 그 후속조치로 일제 입식 및 출하의 제도화가 추진되었다. 이에 따라 2018. 5. 1. 농림축산식품부령 제319호로 ‘가축전염병 예방법 시행규칙’이 개정되면서 육계 및 육용오리농가에 대한 일제 입식 및 출하기준, 입식제한기간에 관한 내용이 도입되었다. 잦은 입식 및 출하는 농가로의 바이러스 유입 위험성을 증가시킬 수 있으므로, 일제 입식 및 출하를 통하여 서로 다른 연령의 가금이 섞여 있을 때 발생할 수 있는 질병의 전파를 차단할 수 있고, 동일 연령대의 가금에 대하여 동일한 백신 프로그램을 적용함으로써 효율적으로 백신 관리를 할 수 있으며, 가축을 동시 출하시킨 뒤 주기적인 청소와 소독을 실시함으로써 농장의 위생상태를 최적화하여 농장의 생산성을 향상시키고 질병으로 인한 손실을 예방할 수 있다. 또한 입식제한기간을 14일 미만으로 축소할 수 없도록 한 것은, 규율대상인 가축의 축종(닭ㆍ오리)과 특성, 가축전염병의 발생빈도, 유입시기, 바이러스 잠복기 등을 종합적으로 고려한 것이다. 고병원성 조류인플루엔자 바이러스의 잠복기는 감염경로, 사양관리, 환경 등에 따라 차이가 있을 수 있으나, 세계동물보건기구의 육상동물위생규약(Terrestrial Animal Health Code)은 가금류가 무리 생활을 하는 경우 잠복기를 14일로 정하고 있다(Article 10. 4. 1. 참조). 육계 및 육용오리농가는 출하 후 14일 이상 입식을 하지 않음으로써 고병원성 조류인플루엔자의 발생 가능성을 줄이고, 전염병 발생 시 신속한 대응을 할 수 있는 환경을 조성할 수 있게 된다.

4) 한편, ‘가축전염병 예방법 시행규칙’ 제20조의9 [별표2의4] 제5호의 위임에 따른 ‘조류인플루엔자 긴급행동지침’(농림축산식품부, 2022. 3. 25.)은 육계 또는 육용오리농가로 하여금 출하 후 입식제한기간을 준수하되, 매년 11월부터 다음 해 2월까지 및 고병원성 조류인플루엔자 발생 시기에 한하여서만 입식제한기간을 14일 미만으로 축소하지 못하도록 규정하고 있다(제2장 조류인플루엔자 특별방역대책기간 조치사항 12. 일제 입식ㆍ출하기간 조정 I. 기본원칙). 이는 매년 10월부터 다음 해 2월까지가 해외에서 도래하는 겨울 철새로 인하여 국내 고병원성 조류인플루엔자의 유입가능성이 높아지는 시기로, 농림축산식품부장관이 위 기간을 조류인플루엔자 특별방역대책기간으로 정하고 있음을 고려한 것이다. 결국 육계 및 육용오리농가는 일 년 내내 입식제한기간을 적용받는 것이 아니라, 고병원성 조류인플루엔자 발생가능성이 높은 특정 시기에만 입식제한기간을 적용받게 된다.

5) 이상의 사정을 종합하면, 입식제한조항은 침해의 최소성에 반한다고 볼 수 없다.

(다) 법익의 균형성

일제 입식 및 출하를 준수하기 위하여 해당 농가는 적정 규모의 공간과 관리 시스템을 갖추어야 하는 부담을 진다. 또한 14일 이상의 입식제한기간을 두는 것은 사육 회전수를 감소시켜 해당 농가에 경영 손실과 경제적 피해를 야기할 수 있다. 그러나 강화된 방역수칙을 통하여 전파력이 강한 전염병에 선제적이고 적극적으로 대응함으로써 국민의 안전과 건강을 확보하여야 할 공익은 입식제한조항으로 인하여 침해되는 사익보다 훨씬 크다고 할 것이므로, 입식제한조항은 법익의 균형성을 충족한다.

(라) 소결

따라서 입식제한조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인 임○○ 등의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다.

다. 과태료조항이 직업수행의 자유를 침해하는지 여부

(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

50제곱미터를 초과하는 가축사육시설을 갖추고 있는 가축의 소유자 등은 가축전염병이 발생하거나 퍼지는 것을 예방하기 위하여 가축의 신규 입식 및 거래 시에 방역과 관련하여 농림축산식품부령으로 정하는 방역기준을 준수하여야 한다(가축전염병 예방법 제17조 제1항 제1호, 제17조의6 제1항 제4호). 과태료조항은 이와 같은 방역기준 준수의무의 이행을 확보함으로써 가축의 건강은 물론 일반 국민의 생명, 건강, 재산을 보호하기 위한 것으로 입법목적이 정당하고, 방역기준을 위반한 자에게 1천만 원 이하의 과태료를 부과하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 수단이 될 수 있다.

(2) 침해의 최소성

(가) 어떤 행정법규 위반행위에 대하여 이를 단지 간접적으로 행정상의 질서에 장애를 줄 위험성이 있음에 불과한 경우로 보아 행정질서벌인 과태료를 부과할 것인지 아니면 직접적으로 행정목적과 사회공익을 침해하는 행위로 보아 행정형벌을 과할 것인지 여부는 기본적으로 입법자가 제반사정을 고려하여 결정할 입법재량에 속하는 문제이다. 또한, 입법자가 그 재량으로 행정질서벌인 과태료를 부과하기로 입법상의 결단을 한 경우에 그 과태료의 액수를 정하는 것 역시 입법재량에 속한다고 볼 것이다. 다만, 의무위반의 책임을 추궁하는 데 필요한 정도를 현저히 넘어서고 다른 행정법규 위반자와 비교하여도 불합리하게 형평이 맞지 않을 정도로 과태료의 액수가 지나치게 무거운 때에는 재량의 한계를 일탈한 것이 된다(헌재 2015. 7. 30. 2013헌바56등 참조).

(나) 과태료조항은 일정 규모 이상의 가축사육시설을 갖춘 가축의 소유자 등이 가축의 신규 입식 및 거래 시 방역기준을 위반한 경우에 그에 대한 제재방법으로 행정형벌보다 그 정도가 약한 행정질서벌인 과태료를 선택하고 있으므로 이러한 선택 자체는 침해의 최소성에 위배된다고 할 수 없다. 방역기준의 위반으로 인하여 가축전염병이 발생하거나 확산하는 경우 사육하고 있는 가축이나 농장에 출입하는 사람은 물론 인근 농장의 가축과 야생동물, 인근 주민과 일반 국민의 생명과 재산에 막대한 피해를 초래할 수 있다. 따라서 방역기준을 위반한 사람에 대하여는 일정한 제재를 가함으로써 의무이행을 확보하고 국민의 생명과 재산에 대한 피해를 예방할 필요성이 인정된다. 또한 과태료조항은 과태료 액수를 1천만 원 이하로 정하고 있으므로 위반행위의 경중과 피해 정도 등을 종합적으로 고려하여 책임에 상응하는 과태료 액수를 정할 수 있다. 이러한 점들을 고려하면, 가축의 신규 입식 및 거래 시 방역기준을 위반한 사람에 대하여 1천만 원 이하의 과태료를 부과하는 것이 의무위반의 책임을 추궁하는 데 필요한 정도를 현저히 넘어서거나 불합리하게 과중하다고 볼 수 없다.

(다) 청구인 임○○ 등은, 가축의 신규 입식 및 거래 시 방역기준을 위반한 자에 대하여 보상금의 전부 또는 일부를 감액할 수 있도록 하고 있음에도(감액조항 참조), 동일한 위반행위에 대하여 과태료까지 부과하는 것이 이중처벌금지원칙에 반하거나 과잉제재에 해당한다고 주장한다. 그런데 보상금 감액 처분을 하는 것과 행정법상 질서벌인 과태료를 부과하는 것은 헌법 제13조 제1항에서 금지하는 거듭된 국가의 형벌권 행사와는 관련이 없으므로, 이중처벌금지원칙 위반 주장은 이유 없다. 또한 감액조항은 ‘가축전염병 예방법’ 제48조 제1항에 따라 보상금을 받는 사람에 대하여만 적용되고, 필요적 감액이 아니라 국가나 지방자치단체가 보상금의 감액 여부를 선택할 수 있다는 점에서 그 적용범위가 제한적이다. 따라서 감액조항만으로는 방역기준의 의무이행확보수단으로서 충분하다고 보기 어려우므로 감액조항 외에 과태료조항을 둔 것이 과잉제재라고 보기도 어렵다.

(라) 이상의 내용을 종합하면, 과태료조항은 침해의 최소성에 반하지 아니한다.

(3) 법익의 균형성

과태료조항에 따른 과태료의 부과는 가축 소유자 등이 준수하여야 할 방역기준을 충실히 이행하지 아니한 데에서 기인한 것인 반면, ‘가축전염병 예방법’이 정한 방역기준을 준수함으로써 달성될 공익은 매우 크므로, 과태료조항은 법익의 균형성을 충족한다.

(4) 소결

따라서 과태료조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인 임○○ 등의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다.

6. 결론

그렇다면 청구인 임○○ 등의 입식제한조항 및 과태료조항에 대한 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하고, 청구인 임○○ 등의 나머지 심판청구 및 청구인 사단법인 ○○협회의 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선