헌법재판소 2024. 2. 6. 선고 2023헌마1335 결정 [행정부작위 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인 주식회사 ○○은 중고연료 도소매 등을 목적으로 설립된 법인이고, 청구인 지○○는 청구인 주식회사 ○○의 대표이사이다.

나. 청구인들은 개별소비세법 제18조 제1항 제9호, 교통ㆍ에너지ㆍ환경세법 제15조 제1항 제3호에 따른 외국항행선박에 사용하기 위해 공급하고 남은 석유가 중고연료에 해당한다고 판단하고, 이를 수입하여 국내에 유통하는 사업을 하려는 목적으로 청구인 주식회사 ○○에 대해 중고연료 도소매업 등으로 사업자등록을 하였다. 그런데 피청구인이 고시한 관세ㆍ통계통합품목분류표에는 중고연료가 별도의 품목으로 분류되어 있지 않았다.

다. 이에 청구인들은 피청구인이 관세법 제50조, 제84조, 제85조 제1항과 관세법 시행령 제98조 제1항, 제99조의 위임에 의하여 중고연료를 품목으로 정한 관세ㆍ통계통합품목분류표를 고시하지 않은 부작위(이하 ‘이 사건 부작위’라 한다)가 청구인들의 직업선택의 자유 등 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2023. 12. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 관련조항

구 관세법(2019. 12. 31. 법률 제16838호로 개정되고, 2023. 12. 31. 법률 제19924호로 개정되기 전의 것) 제50조(세율 적용의 우선순위) ① 기본세율과 잠정세율은 별표 관세율표에 따르되, 잠정세율을 기본세율에 우선하여 적용한다. 제84조(품목분류체계의 수정) 기획재정부장관은 "통일상품명 및 부호체계에 관한 국제협약"에 따른 관세협력이사회의 권고 또는 결정이나 새로운 상품의 개발 등으로 별표 관세율표 또는 제73조 및 제76조에 따라 대통령령으로 정한 품목분류를 변경할 필요가 있는 경우 그 세율이 변경되지 아니하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 새로 품목분류를 하거나 다시 품목분류를 할 수 있다. 제85조(품목분류의 적용기준 등) ① 기획재정부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 품목분류를 적용하는 데에 필요한 기준을 정할 수 있다. 제87조(특정물품에 적용되는 품목분류의 변경 및 적용) ① 관세청장은 제86조에 따라 사전심사 또는 재심사한 품목분류를 변경하여야 할 필요가 있거나 그 밖에 관세청장이 직권으로 한 품목분류를 변경하여야 할 부득이한 사유가 생겼을 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 해당 물품에 적용할 품목분류를 변경할 수 있다. 관세법(2023. 12. 31. 법률 제19924호로 개정된 것) 제86조(특정물품에 적용될 품목분류의 사전심사) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 제241조 제1항에 따른 수출입신고를 하기 전에 대통령령으로 정하는 서류를 갖추어 관세청장에게 해당 물품에 적용될 별표 관세율표 또는 품목분류표상의 품목분류를 미리 심사하여 줄 것을 신청할 수 있다.

1. 물품을 수출입하려는 자

⑨ 관세청장은 사전심사의 신청이 없는 경우에도 수출입신고된 물품에 적용될 품목분류를 결정할 수 있다. 이 경우 제85조 제2항 제4호에 따라 관세품목분류위원회의 심의를 거쳐 품목분류가 결정된 물품에 대해서는 제4항을 준용하여 해당 물품의 품목분류에 관한 사항을 고시 또는 공표하여야 한다. 석유 및 석유대체연료 사업법(2017. 4. 18. 법률 제14774호로 개정된 것) 제39조(행위의 금지) ① 석유정제업자ㆍ석유수출입업자ㆍ국제석유거래업자ㆍ석유판매업자ㆍ석유비축대행업자 또는 석유대체연료 제조업자등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 이 경우 제1호 및 제4호에 따른 영업시설의 종류 및 설치ㆍ개조 행위에 대한 구체적인 내용은 대통령령으로 정한다.

9. "개별소비세법" 제18조 제1항 제9호 및 "교통ㆍ에너지ㆍ환경세법" 제15조제1항 제3호에 따른 외국항행선박 또는 원양어업선박에 사용하여야 하는 석유류를 외국항행선박 또는 원양어업선박의 연료 외의 용도로 반출하거나 반출된 사실을 알면서 취득하는 행위 관세법 시행령(2020. 2. 11. 대통령령 제30399호로 개정된 것) 제98조(품목분류표 등) ① 기획재정부장관은 "통일상품명 및 부호체계에 관한 국제협약"(이하 이 조, 제98조의2 및 제99조에서 "협약"이라 한다) 제3조 제3항에 따라 수출입물품의 신속한 통관, 통계파악 등을 위하여 협약 및 법 별표 관세율표를 기초로 하여 품목을 세분한 관세ㆍ통계통합품목분류표(이하 이 조에서 "품목분류표"라 한다)를 고시할 수 있다. ② 기획재정부장관은 관세협력이사회로부터 협약의 품목분류에 관한 권고 또는 결정이 있거나 새로운 상품이 개발되는 등 법 별표 관세율표와 "세계무역기구협정 등에 의한 양허관세규정"ㆍ"특정국가와의 관세협상에 따른 국제협력관세의 적용에 관한 규정" 및 "최빈개발도상국에 대한 특혜관세 공여규정"(이하 이 항에서 "양허관세규정등"이라 한다)에 의한 품목분류 및 품목분류표를 변경할 필요가 있는 때에는 그 세율을 변경함이 없이 법 별표 관세율표와 양허관세규정등에 의한 품목분류 및 품목분류표를 변경고시할 수 있다. ③ 기획재정부장관은 관세협력이사회로부터 협약의 품목분류에 관한 권고 또는 결정이 있어서 품목분류를 변경하는 때에는 협약 제16조 제4항의 규정에 의한 기한내에 법 별표 관세율표상의 품목분류 및 품목분류표에 이를 반영하여야 한다. 제99조(품목분류의 적용기준) ① 법 제85조 제1항에 따른 품목분류의 적용기준은 기획재정부령으로 정한다. ② 기획재정부장관은 관세협력이사회가 협약에 따라 권고한 통일상품명 및 부호체계의 품목분류에 관한 사항을 관세청장으로 하여금 고시하게 할 수 있다. 이 경우 관세청장은 고시할 때 기획재정부장관의 승인을 받아야 한다. 관세ㆍ통계통합품목분류표(2021. 12. 9. 기획재정부고시 제2021-31호) 제1조(목적) 이 고시는 "통일상품명 및 부호체계에 관한 국제협약"(이하 "국제통일상품분류체계협약"이라 한다)을 기초로 하여 우리나라에 수출입되는 물품에 대한 품목분류를 정함을 목적으로 한다. 제2조(품목번호 및 품목 등) ① 관세ㆍ통계통합품목분류표의 품목번호 및 품명은 별표와 같다. ② 품명 중 국문은 영문에 우선하여 적용한다. 다만, 국제통일상품분류체계협약에서 정한 사항에 대하여는 그러하지 아니한다. 제3조(품목분류) 별표의 품목분류는 국제통일상품분류체계협약에 기초를 둔 관세법 별표 관세율표의 품목분류에 관한 제규정에 의한다. 품목분류 적용기준에 관한 고시(2023. 1. 20. 관세청고시 제2023-6호) 제1조(목적) 이 고시는 "관세법 시행령" 제99조 제2항에 따라 수출입물품의 품목분류 적용기준을 정함으로써 "관세법" 별표 관세율표의 품목분류를 적정히 함을 목적으로 한다. 제2조(적용대상) 이 고시는 모든 수출입물품의 품목분류에 적용한다. 제3조(품목분류의 적용기준) "관세법" 별표 관세율표의 품목분류 적용기준으로서 "통일상품명 및 부호체계에 관한 국제협약" 제7조와 제8조에 따라 HS위원회가 작성하고 관세협력이사회가 승인한 "HS해설서(Harmonized Commodity Description and Coding System Explanatory Notes)"를 별표 1과 같이 하고, "HS품목분류의견서(Harmonized Commodity Description and Coding System Compendium of Classification Opinions)"를 별표 2와 같이 한다.

3. 판단

가. 관세ㆍ통계통합품목분류표의 의의

품목분류는 전 세계에서 거래되는 수출입품목에 세계관세기구(World Customs Organization)가 정한 ‘통일상품명 및 부호체계에 관한 국제협약’(International Convention on the Harmonized Commidity Description and Coding System, 이하 ‘HS협약’이라 한다)에 따라 하나의 품목번호를 부여하는 것을 의미한다. HS협약은 국제무역을 촉진하기 위해 국제무역에 관한 통계수집과 비교분석을 용이하게 하고 하나의 분류체계를 통일시켜 분류체계 이동으로 발생되는 비용 절감과 무역서류 표준화 등을 목적으로 한다. HS협약 부속서인 ‘통일상품명 및 부호체계 품목분류표’(이하 ‘HS품목분류표’라 한다)는 전 세계에서 유통되는 방대한 상품과 새롭게 출시되는 신상품을 하나의 품목번호로 분류하기 위해 세계관세기구의 통일체계위원회에서 만든 국제공통의 품목분류표이다. 우리나라는 HS협약의 체약당사국으로서 자국의 관세 및 통계품목분류표를 HS협약과 일치시켜야 하나 이를 더욱 세부적으로 분류하여 사용할 수 있다(HS협약 제3조 참조). 이에 따라 우리나라는 관세법 제4절 품목분류, 관세법 시행령 제4절 품목분류에서 HS협약을 기초로 한 관세ㆍ통계통합품목분류표를 고시하여 운영하고 있다. 또한 관세법 제50조 제1항 별표 관세율표도 HS품목분류표를 수용하여 규정되어 있고, 관세ㆍ통계통합품목분류표는 HS협약과 위 관세율표를 기초로 품목을 세분하고 있으므로(관세법 시행령 제98조 제1항) 관세ㆍ통계통합품목분류표와 관세율표는 동일한 체계를 갖추고 있다. 따라서 관세ㆍ통계통합품목분류표는 수출입물품에 대한 통관과 관세율 적용에 있어 가장 핵심적인 역할을 한다.

나. 이 사건 부작위에 관한 검토

(1) 행정권력의 부작위에 대한 헌법소원은 공권력의 주체에게 헌법에서 유래하는 작위의무가 특별히 구체적으로 규정되어 이에 의거하여 기본권의 주체가 행정행위 내지 공권력의 행사를 청구할 수 있음에도 공권력의 주체가 그 의무를 해태하는 경우에만 허용된다. 헌법에서 유래하는 작위의무는, 첫째, 헌법상 명문으로 공권력 주체의 작위의무가 규정되어 있는 경우, 둘째, 헌법의 해석상 공권력 주체의 작위의무가 도출되는 경우, 셋째, 공권력 주체의 작위의무가 법령에 구체적으로 규정되어 있는 경우 등을 포괄한다(헌재 2011. 8. 30. 2006헌마788 참조).

(2) 먼저, 헌법상 피청구인이 중고연료를 품목으로 정한 관세ㆍ통계통합품목분류표를 고시하여야 할 작위의무에 대한 명시적인 규정은 없다.

(3) 다음으로, 헌법의 해석상 피청구인이 중고연료를 품목으로 정한 관세ㆍ통계통합품목분류표를 고시하여야 할 작위의무가 도출될 수 있는지 살펴본다. 헌법은 제15조에서 직업의 자유를 보장하고 있고 여기에는 기업의 설립과 경영의 자유를 의미하는 기업의 자유가 포함된다(헌재 2019. 12. 27. 2017헌마1366등 참조). 또한 헌법은 제59조에서 "조세의 종목과 세율은 법률로 정한다." 라고 규정하고 있다. 조세법률주의는 조세평등주의와 함께 조세법의 기본원칙으로서, 법률의 근거 없이는 국가는 조세를 부과ㆍ징수할 수 없고 국민은 조세의 납부를 요구당하지 않는다는 원칙이다(헌재 2021. 10. 28. 2019헌바148 참조). 따라서 국가는 기업이 수출입과 통관 등을 통한 사업을 운영하기 위해 관세의 종목과 세율에 대한 법률의 근거를 마련해야 할 의무가 있다. 다만, 국민의 조세부담을 정할 때에는 재정ㆍ경제ㆍ사회정책 등 국정전반에 걸친 종합적인 정책판단을 필요로 할 뿐만 아니라, 과세요건을 정할 때에도 극히 전문기술적인 판단을 필요로 한다. 조세법규를 어떠한 내용으로 규정할 것인지에 관하여는 입법자가 국가재정, 사회경제, 국민소득, 국민생활 등의 실태에 관하여 정확한 자료를 기초로 하여 정책적, 기술적인 판단에 의하여 정하여야 하는 문제이므로, 이는 입법자의 입법형성적 재량에 기초한 정책적, 기술적 판단에 맡겨져 있다(헌재 2001. 12. 20. 2000헌바54 참조). 따라서 입법자가 관세의 종목과 세율에 대한 법률을 정할 때에는 넓은 입법재량이 인정되는 이상, 헌법상 기업의 자유와 조세법률주의 등의 규정으로부터 행정기관인 피청구인이 중고연료를 품목으로 정한 관세ㆍ통계통합품목분류표를 고시하여야 할 구체적인 작위의무도 도출된다고 볼 수 없다.

(4) 끝으로, 피청구인이 중고연료를 품목으로 정한 관세ㆍ통계통합품목분류표를 고시하여야 할 작위의무가 법령에 구체적으로 규정되어 있는지 살펴본다. 구 관세법(2019. 12. 31. 법률 제16838호로 개정되고, 2023. 12. 31. 법률 제19924호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 관세법’이라 한다) 제84조, 관세법 시행령 제98조 제1항에 따르면, 피청구인은 HS협약 제3조 제3항에 따라 수출입물품의 신속한 통관, 통계파악 등을 위하여 관세법 별표 관세율표를 기초로 하여 품목을 세분한 관세ㆍ통계통합품목분류표를 고시하도록 정하고 있다. 또한 구 관세법 제84조, 관세법 시행령 제98조 제2항, 제3항에 따르면 기획재정부장관은 관세협력이사회로부터 협약의 품목분류에 관한 권고 또는 결정이 있거나 새로운 상품이 개발되는 등 관세ㆍ통계통합품목분류표를 변경할 필요가 있는 때에는 이를 변경고시할 수 있고, 특히 관세협력이사회로부터 협약의 품목분류에 관한 권고 또는 결정이 있어서 품목분류를 변경하는 때에는 관세ㆍ통계통합품목분류표에 이를 반영할 의무가 있다. 그런데 이 사건 심판기록에 따르면, 청구인이 주장하는 중고연료에 대해 관세협력이사회로부터 협약의 품목분류에 관한 권고 또는 결정이 있거나 중고연료를 개발된 새로운 상품으로 볼 수 있다는 사정을 찾을 수 없다. 한편, 구 관세법 제87조 제1항, 관세법 시행령 제107조 제1항에 따르면, 관계법령의 개정에 따라 당해 물품의 품목분류가 변경된 경우, 관세법 제84조에 따라 품목분류가 변경된 경우, 신청인의 허위자료 제출 등으로 품목분류에 중대한 착오가 생긴 경우, HS협약에 따른 관세협력이사회의 권고 또는 결정 및 법원의 확정판결이 있는 경우, 동일 또는 유사한 물품에 대하여 서로 다른 품목분류가 있는 경우에는 관세청장이 직권으로 품목분류를 변경할 수 있다. 그런데 이 사건 심판기록에 따르면, 청구인이 산업통상자원부와 지식경제부로부터 청구인이 주장하는 중고연료가 ‘석유 및 석유대체연료 사업법’에 따른 석유제품으로 볼 수 없다는 회신을 받았다고 하더라도 이를 위와 같이 관세청장이 품목분류를 변경할 수 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없고, 그 밖의 품목분류를 변경해야 할 만한 사정도 찾을 수 없다. 나아가 물품을 수출입하려는 사람은 수출입신고를 하기 전에 관세청장에게 해당 물품에 적용될 관세ㆍ통계통합품목분류표상의 품목분류를 미리 심사하여 줄 것을 신청할 수 있고, 관세청장은 이를 심사하여 신청인에게 통지하여야 한다(관세법 제86조 제1항 제1호, 제2항 참조). 또한 관세청장은 위와 같은 사전심사의 신청이 없는 경우에도 수출입신고된 물품에 적용될 품목분류를 결정할 수도 있다(관세법 제86조 제9항 참조). 따라서 관세ㆍ통계통합품목분류표상 중고연료라는 품목이 별도로 존재하지 않는다고 하더라도, 청구인으로서는 청구인이 주장하는 중고연료에 대하여 위와 같은 절차를 통해 품목분류를 심사받을 수 있으므로, 피청구인이 중고연료를 품목으로 정한 관세ㆍ통계통합품목분류표를 고시하여야 할 작위의무가 인정되어야만 청구인이 주장하는 기본권 침해가 제거된다고 볼 수도 없다. 따라서 피청구인이 중고연료를 품목으로 정한 관세ㆍ통계통합품목분류표를 고시하여야 할 작위의무가 법령에 구체적으로 규정되어 있다고 볼 수 없다.

(5) 그러므로 이 사건 부작위에 대한 헌법소원은 허용되지 않는다.

4. 결론

따라서 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,이종석,문형배,정정미