헌법재판소 2023. 10. 26. 선고 2022헌마178 결정 [징계 또는 징계부가금 의결서 통지 행위 취소]

1. 사건개요

가. 청구인은 1992. 6. 8. 강원 ○○군 ○○읍 지방행정서기보로 임용되었고, 2021. 1. 1.부터 강원 ○○군 ○○면 행정복지센터에서 행정5급 지방행정사무관으로 근무하였다.

나. ○○군수는 청구인이 아래와 같은 비위사실(이하 ‘이 사건 비위사실’이라 한다)과 관련하여 지방공무원법 제55조(품위 유지의 의무)를 위반하였기 때문에 같은 법 제69조 제1항의 징계사유가 있음을 이유로 ‘지방공무원 징계 및 소청 규정’ 제2조 제1항에 따라 2021. 10.경 강원도인사위원회에 청구인에 관한 경징계의결을 요구하였다. 「청구인은 2017. 1. 1.부터 2020. 6. 20.까지 ○○군 ○○실 ○○담당으로 재직하던 중 2018. 11. 6. 발생한 성희롱 사건(이하 ‘회식 중 성희롱 사건’이라 한다)과 관련하여, 피해자 고충처리 과정에서 알게 된 개인정보를 다른 구성원에게 노출되지 않도록 하여야 함에도 불구하고, 가해자와 피해자가 명백히 존재하는 사건의 정식 조사가 이루어지기 전에 가해자를 미리 찾아가 알렸다.」

다. 강원도인사위원회는 2021. 11. 19. 청구인에 대하여 아래와 같은 이유로 ‘불문’으로 의결하였고, 청구인에 대한 징계권을 가지고 있는 ○○군수는 위 불문의결에 따라 청구인에 대하여 어떠한 징계처분도 하지 아니하였다. 「공무원 징계의결요구서, ○○군 자체처분계획, 임의 진술서, 성희롱ㆍ성폭력 고충심의 결과, 전문가 의견 등의 증거들을 종합하면, 청구인의 이 사건 비위사실이 인정되고, 청구인의 이와 같은 행위는 지방공무원법 제55조를 위반하여 같은 법 제69조의 징계사유에 해당된다. (중략) 다만, 청구인의 경우 ○○담당으로서 사건의 상황 파악을 위해 했던 조치였던 점, 평소의 모범적인 소행, 뉘우치는 정도, 비위행위가 공직 내외에 미치는 영향, 그 밖에 징계의결요구권자의 의견 등 ‘지방공무원 징계 및 소청 규정’ 제8조 제2항의 규정에 의한 모든 사정을 참작하고, ‘지방공무원 징계규칙’ 제2조에 따라 주문과 같이 의결한다.」

라. 청구인은 2021. 11. 23. 강원도인사위원회로부터 위와 같은 내용이 담긴 ‘징계 또는 징계부가금 의결서’(이하 ‘이 사건 불문의결서’라 한다)를 ○○군청 □□실을 통하여 통지받았다.

마. 청구인은 위 불문의결과 관련하여 강원도지사 또는 강원도인사위원회 위원장이 2021. 11. 19. 이 사건 비위사실이 인정된다는 취지로 이 사건 불문의결서에 의결이유를 기재하고 2021. 11. 23. 이를 청구인에게 통지한 행위로 인하여 청구인의 평등권과 행복추구권 등이 침해되었다고 주장하면서 2022. 2. 12. 그 취 소를 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

가. 청구인은 이 사건 심판청구서와 보정서에서 심판청구의 피청구인을 ‘강원도지사’ 및 ‘강원도인사위원회 위원장’으로 특정하여 기재하였다. 그런데 청구인에 대하여 불문의결을 하면서 의결서에 의결이유를 기재하고 이를 청구인에게 통지한 행위의 주체는, 지방공무원법 제8조 제1항 제4호에 따른 지방공무원의 징계에 관한 의결기관으로서 구 지방공무원법(2021. 10. 8. 법률 제18472호로 개정되기 전의 것) 제72조 제1항 단서 및 구 지방공무원 징계 및 소청 규정(2021. 11. 30. 대통령령 제32175호로 개정되기 전의 것) 제1조의4 제1항 제1호 가.목에 따라 청구인에 대한 불문의결과 그 후속조치의 일환인 위 각 행위를 그 명의로 실제로 직접 행한 ‘강원도인사위원회(현 강원특별자치도인사위원회)’라고 봄이 타당하다. 따라서 직권으로 이 사건 심판청구의 피청구인을 ‘강원특별자치도인사위원회’로 확정한다.

나. 청구인은, 청구인에 대하여 이 사건 비위사실이 인정된다고 의결서에 의결이유를 기재한 행위 및 이를 청구인에게 통지한 행위에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 그러나 피청구인은 청구인에 대한 징계사건을 심의한 후, 청구인을 불문에 붙여 징계하지 않겠다는 취지의 의결주문뿐만 아니라 이 사건 비위사실이 인정된다는 취지의 의결이유까지 일괄하여 의결하였던 것이고, 청구인의 주된 취지는 피청구인이 청구인에 대하여 징계심의를 하면서 그 이유까지 포함하여 의결을 하고 이를 청구인에게 통지한 행위에 대하여 다투는 것으로 봄이 상당하다.

다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 피청구인이 2021. 11. 19. 청구인에 관해 이 사건 비위사실이 인정된다는 취지의 이유를 포함하여 한 불문의결(이하 ‘이 사건 불문의결’이라 한다)과 피청구인이 2021. 11. 23. 청구인에게 위 불문의결 내용을 통지한 행위(이하 ‘이 사건 통지행위’라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 관련조항은 별지 기재와 같다.

3. 청구인의 주장

청구인은 회식 중 성희롱 사건 발생 다음날 ○○군 ○○담당으로서 사실관계 파악을 위해 전날 위 회식에 참석하였던 직원들 중 한 명이었던 해당 성희롱 행위자에게 위 회식 당시 무슨 일이 있었는지 물어보았을 뿐이므로, 이를 두고 청구인이 피해자에게 여성폭력방지기본법에서 규정하고 있는 2차 피해를 가하였다고 할 수 없다. 뿐만 아니라 여성폭력방지기본법에 2차 피해라는 개념이 규정되어 시행된 것은 이 사건 비위사실 발생 이후이고, 청구인의 위와 같은 행위 당시 시행 중이던 징계기준에도 2차 피해와 관련된 내용이 포함되어 있지 아니하였다. 따라서 피청구인은 청구인에 대한 의결이유에 청구인이 피해자에게 2차 피해를 입혔기 때문에 이 사건 비위사실이 인정된다는 취지로 기재하고 이를 청구인에게 통지하면 안 되었음에도 불구하고 이 사건 불문의결 및 통지행위를 함으로써 청구인의 기본권을 침해하였다.

4. 판단

가. 헌법재판소법 제68조 제1항은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자’가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기에서 ‘공권력’이란 입법권ㆍ행정권ㆍ사법권을 행사하는 모든 국가기관ㆍ공공단체 등의 고권적 작용을 말하고(헌재 2001. 3. 21. 99헌마139등), 그 행사 또는 불행사로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시키는 것이어야 한다(헌재 2012. 3. 29. 2010헌마599).

나. 이 사건에서 피청구인은 청구인의 징계에 관하여 심의ㆍ의결을 할 권한을 갖고 있으나 이를 외부에 표시할 권한은 없는 의결기관에 불과하다. 따라서 청구인의 징계에 관하여 피청구인이 심의ㆍ의결한 결과가 대외적 효력을 가지고 청구인에게 불이익하게 적용되려면, 지방공무원법 제72조 제1항 본문에 따라 임용권자인 ○○군수가 위 의결 결과에 따라 청구인에게 실제로 징계처분을 해야만 한다. 그런데 피청구인은 청구인에 관한 징계사건에서 임용권자인 ○○군수의 경징계의결 요구에 대하여, ‘이 사건 비위사실이 인정되지만 청구인을 징계하지는 않겠다’는 취지의 이 사건 불문의결을 하였을 뿐이고, 이에 따라 임용권자인 ○○군수는 청구인에게 실제로 어떠한 징계처분도 하지 아니하였다. 결국 이 사건 불문의결은 청구인에 대한 징계처분을 위한 행정기관 내부의 일련의 절차 중 하나에 불과할 뿐만 아니라, 불문의 경우 지방공무원법상 징계의 종류에 해당하지도 않고(지방공무원법 제70조) 불문(경고)의 경우와 달리 그에 따른 불이익이 관련 법령상 명시되어 있지도 아니하며, 이 사건 통지행위 역시 피청구인의 의결결과에 따라 징계하지 아니한다는 뜻을 청구인에게 알려주는 사실의 고지에 불과하므로(서울행정법원 2021. 12. 14. 선고 2021구합2971 판결; 서울고등법원 2022. 6. 10. 선고 2022누30074 판결; 대법원 2022. 9. 29. 선고 2022두47193 판결 참조), 이 사건 불문의결과 통지행위만으로는 청구인의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시킨다고 볼 수 없다.

다. 청구인은, 만약 회식 중 성희롱 사건의 피해자가 이 사건 비위사실을 이유로 청구인을 상대로 손해배상을 구하는 민사소송을 제기할 경우, 이 사건 불문의결서의 이유란에 이 사건 비위사실이 인정된다는 내용이 포함되어 있기 때문에 청구인의 손해배상책임이 보다 쉽게 인정될 가능성이 있다는 취지의 주장을 한다. 그러나 청구인이 우려하는 민사소송에서의 패소라는 불이익은 피청구인의 행위에 의하여 직접 발생하는 것이 아니라, 제3자인 피해자의 소 제기라는 별도의 행위에 의하여 발생할 가능성이 있는 것일 뿐이다. 또한 이 사건 불문의결서의 이유란에 기재된 내용은 어디까지나 공무원의 징계와 관련하여 비위사실이 있는지, 품위유지의무위반이 인정되어 징계사유에 해당하는지에 관한 것일 뿐이고, 불법행위, 손해, 인과관계가 인정되어 민사상 손해배상책임이 있는지는 이와 별개의 문제이다. 따라서 청구인이 주장하는 위와 같은 사유만으로는 이 사건 불문의결 및 통지행위가 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시킨다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 사정도 보이지 아니한다.

라. 결국 이 사건 불문의결 및 통지행위는 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하지 않는다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 유남석 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미

[별지] 관련조항 구 지방공무원법(2021. 10. 8. 법률 제18472호로 개정되기 전의 것) 제72조(징계 등 절차) ① 징계처분등은 인사위원회의 의결을 거쳐 임용권자가 한다. 다만, 5급 이상 공무원 또는 이와 관련된 하위직공무원의 징계처분등과 소속 기관(시ㆍ도와 구ㆍ시ㆍ군, 구ㆍ시ㆍ군)을 달리하는 동일사건에 관련된 사람의 징계처분등은 시ㆍ도의 인사위원회의 의결로 한다. 지방공무원법(2010. 3. 22. 법률 제10147호로 개정된 것) 제8조(인사위원회의 기능 등) ① 인사위원회는 다음 각 호의 사무를 관장한다.

4. 임용권자의 요구에 따른 공무원의 징계 의결 또는 제69조의2에 따른 징계부가금(이하 “징계부가금”이라 한다) 부과 의결(이하 “징계의결등”이라 한다) 지방공무원법(2008. 12. 31. 법률 제9301호로 개정된 것) 제55조(품위 유지의 의무) 공무원은 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니 된다. 제69조(징계사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계의결을 요구하여야 하고, 징계의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.

3. 공무원의 품위를 손상하는 행위를 하였을 때

제70조(징계의 종류) 징계는 파면ㆍ해임ㆍ강등ㆍ정직ㆍ감봉 및 견책으로 구분한다. 지방공무원 징계 및 소청 규정(2013. 12. 11. 대통령령 제24926호로 개정된 것) 제2조(징계의결등의 요구) ① 법 제7조 제1항에 따른 임용권자는 소속 공무원(인사위원회가 설치된 자치구가 아닌 구의 구청장과 소속 기관의 장의 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 소속 공무원으로 한정한다)이 법 제69조 제1항 및 제69조의2 제1항ㆍ제2항에 해당하는 사유가 있다고 인정될 때에는 지체 없이 해당 징계등 사건을 관할하는 위원회에 징계의결ㆍ징계부가금 부과의결(이하 “징계의결등”이라 한다)을 요구하여야 한다.

1. 6급 이하 공무원 등

2. 임기제공무원(일반임기제공무원의 경우에는 개방형 직위에 임용되는 공무원은 제외한다) 구 지방공무원 징계 및 소청 규정(2021. 11. 30. 대통령령 제32175호로 개정되기 전의 것) 제1조의4(징계등의 관할) ① 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도 및 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다) 인사위원회(이하 “위원회”라 한다)에서는 다음 각 호의 징계 또는 법 제69조의2에 따른 징계부가금(이하 “징계부가금”이라 한다) 사건을 심의ㆍ의결한다.

1. 시ㆍ도(소속 기관을 포함한다) 및 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말하며, 소속 기관을 포함한다)의 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 공무원의 징계 또는 징계부가금(이하 “징계등”이라 한다) 사건

가. 5급 이상 공무원(일반임기제공무원의 경우에는 개방형 직위에 임용되는 공무원으로 한정한다)