헌법재판소 2023. 3. 23. 선고 2020헌마1159 결정 [교육공무원 호봉획정시 경력환산율표의 적용 등에 관한 예규 [별표 3] 1. 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인들은 학사학위를 취득하고 다시 교육대학교에 입학한 자들로서, 청구인 1 내지 43은 2020학년도 내지 2023학년도 초등교사 임용후보자 선정경쟁시험(이하 ‘임용시험’이라 한다)에 합격하여 2020. 5. 15. 이후 국공립초등학교의 교원으로 발령을 받은 자들이고, 청구인 44 내지 58은 국공립초등학교의 기간제교원으로 근무하고 있는 자들이며, 청구인 59 내지 105는 임용시험에 합격한 후 아직 발령을 받지 못한 임용대기자들이다. 청구인 106, 107은 사립초등학교의 교원으로 근무 중인 자들이고, 청구인 108 내지 185는 교육대학교 재학 중이거나 졸업 후 임용시험을 준비하고 있는 자들이다.

나. 종래에는 교육공무원의 초임호봉 획정 시 공무원보수규정 제8조 [별표 15] 및 [별표 22]에 따라 같은 수준의 2개 이상의 학교를 졸업한 경우 1개 학교 외의 수학연수는 80퍼센트의 비율로 경력으로 산입할 수 있었다. 그러나 2020. 5. 15. 교육부예규 제54호로 개정된 ‘교육공무원 호봉 획정 시 경력환산율표의 적용 등에 관한 예규’에 호봉 획정 시 같은 수준의 2개 이상 학교를 졸업한 경우 교원자격 취득을 위한 학력 외의 학력은 사범계학교(대학에 설치하는 교육계 학과 포함) 졸업자 또는 임용된 교원자격증 표시과목과 동일한 분야의 학위를 취득한 자에 한하여 80퍼센트의 비율로 경력으로 산입할 수 있도록 하는 규정이 신설됨에 따라, 청구인들의 교육대학교 외 대학교에서의 수학연수가 호봉 획정 시 경력으로 산입되지 않게 되었다.

다. 이에 청구인들은 ‘교육공무원 호봉 획정 시 경력환산율표의 적용 등에 관한 예규’ [별표 3] "1. [비고 2] 동등정도의 학교 졸업" 중 "동등정도의 학교 졸업 인정은 교원자격 취득을 위한 학력 외 사범계학교 (대학에 설치하는 교육계 학과 포함) 졸업자 또는 임용된 교원자격증 표시과목과 동일한 분야의 학위를 취득한 자에 한하여 인정" 부분이 청구인들의 평등권, 재산권 등을 침해한다고 주장하며, 2020. 8. 31. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 ‘교육공무원 호봉 획정 시 경력환산율표의 적용 등에 관한 예규’(2020. 5. 15. 교육부예규 제54호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 예규’라 한다) [별표 3] "1. [비고 2] 동등정도의 학교 졸업" 중 "동등정도의 학교 졸업 인정은 교원자격 취득을 위한 학력 외 사범계학교(대학에 설치하는 교육계 학과 포함) 졸업자 또는 임용된 교원자격증 표시과목과 동일한 분야의 학위를 취득한 자에 한하여 인정" 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지 2]와 같다.

교육공무원 호봉 획정 시 경력환산율표의 적용 등에 관한 예규(2020. 5. 15. 교육부예규 제54호로 개정된 것) [별표 3] 교육공무원 등의 경력환산율표 비고 2 및 비고 3 관련 해설

1. [비고 2] 동등정도의 학교 졸업

3. 청구인들의 주장

심판대상조항은 ‘사범계학교(대학에 설치하는 교육계 학과 포함, 이하 같다) 졸업자 또는 임용된 교원자격증 표시과목과 동일한 분야의 학위를 취득한 자’에 한하여 해당 학력을 경력으로 산입할 수 있도록 규정하여, ‘사범계학교를 졸업하고 교원이 된 자 또는 임용된 교원자격증 표시과목과 동일한 분야의 학위를 취득하고 교원이 된 자’와 ‘사범계학교 외의 학교를 졸업하고 교원이 된 자 또는 임용된 교원자격증 표시과목과 동일한 분야가 아닌 분야의 학위를 취득하고 교원이 된 자’를 합리적 이유 없이 차별한다. 교원자격증에 표시과목이 존재하는 중등교원과 달리 초등교원은 교원자격증에 표시과목이 존재하지 아니하여 ‘표시과목과 동일한 분야의 학위를 취득’하는 것이 불가능하다. 따라서 심판대상조항에 의하면 초등교원의 교원자격 취득을 위한 학력 외의 학력은 호봉 획정 시 경력으로 산입될 수 없게 되므로, 이는 중등교원과 초등교원을 합리적 이유 없이 차별 취급하는 것으로서 청구인들의 평등권을 침해한다. 또한 석사ㆍ박사학위 취득을 위해 대학원에 다니거나 다른 경력을 가진 경우 분야에 관계없이 호봉 획정 시 경력으로 산입되는 반면, 학사학위의 경우에만 사범계학교 또는 교원자격증 표시과목과 동일한 분야의 학위일 것을 요하는 것은, 대학원 경력 또는 다른 경력을 가진 자들과 2개 이상의 학사학위를 가진 자들을 합리적 이유 없이 차별하는 것으로서 청구인들의 평등권을 침해한다. 심판대상조항은 합리적 이유 없이 이 사건 예규 시행일인 2020. 5. 15. 전에 교육공무원으로 임용된 자와 2020. 5. 15. 후에 임용된 자를 달리 취급하여 청구인들의 평등권을 침해하고, 2020. 5. 15. 당시 이미 임용시험에 합격하고 임용대기 상태에 있던 자들에 대한 경과조치를 두지 않는 등 신뢰보호원칙 및 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한다. 심판대상조항은 공무원보수규정 [별표 22] 비고 5의 위임범위를 일탈하여 법률유보원칙에 위반된다.

4. 적법요건 판단

청구인 106, 107은 사립초등학교의 교원으로 재직 중인 자들인바, 사립학교 법인과 교원의 관계는 기본적으로 사법상의 계약관계로서 사적자치의 원칙이 적용되는 영역이므로 그 보수는 개별적인 고용계약 및 학교법인의 정관 등에 의하여 정해지며, 교원에 대한 보수를 어떠한 기준으로 정할 것인지는 각 학교법인이 자율적으로 결정할 사항이다(헌재 2006. 5. 25. 2004헌바72 참조). 따라서 교육공무원의 보수에 관하여 규정하는 심판대상조항은 사립학교 교원인 청구인들의 법적 지위에 어떠한 영향을 미친다고 보기 어렵고, 설령 학교법인과의 계약 내지 학교법인의 정관 등을 통해 청구인들에게 심판대상조항이 준용된다고 하더라도 이는 위 계약 내지 정관에서 비롯하는 것일 뿐 심판대상조항으로 인한 것이라 할 수 없다. 또한 청구인 108 내지 185는 교육대학교 재학생이거나 졸업 후 임용시험을 준비하고 있는 자에 불과하여 교육공무원의 지위를 확정적으로 부여받았다고 볼 수 없고, 교육대학교에 재학 중이라거나 교육대학교를 졸업하였다는 사실만으로는 장차 교육공무원으로 임용되어 심판대상조항에 의한 기본권 제한을 받을 것이 확실히 예측된다고 볼 수도 없다. 따라서 위 청구인들의 심판청구는 기본권 침해의 자기관련성 내지 현재성을 갖추지 못하여 부적법하다. 그러므로 이하에서는 청구인 106 내지 185를 제외한 나머지 청구인들(이하 5.항에서는 ‘청구인들’이라 한다)의 심판청구에 관하여 본안에 나아가 판단한다.

5. 본안 판단

가. 심판대상조항의 입법연혁 및 내용

(1) ‘교육공무원보수규정’은 1954. 12. 8. 대통령령 제964호로 제정되었을 때부터 [별표 2] 교육공무원경력연수환산율표 비고 2에 ‘동등정도의 2개 이상의 학교를 졸업한 자에 대하여는 1학교 이외의 학교수학연수는 80퍼센트의 환산율로써 산입한다’고 규정하였다. 1950년대 초등교원 양성기관은 중등교육기관인 ‘사범학교’였는데, 광복 이후 초등교원의 부족이 극심해지자 정부는 ‘임시초등교원양성소’를 설치하고 고등학교 졸업자들로 하여금 같은 고등학교 수준인 임시초등교원양성소에 입학하도록 하기 위하여, 유인책으로 같은 수준의 학교를 2개 이상 졸업한 경우 1개 학교 외의 수학연수를 호봉 획정 시 경력으로 산입해주는 제도를 도입하게 되었다. 이후 사범학교는 2년제의 교육대학으로 개편되었다가 현재의 4년제 교육대학교 체제가 되었다. 위 경력 산입 조항은 ‘교육공무원보수규정’이 1982. 12. 20. 대통령령 제10956호로 전부개정된 공무원보수규정으로 통합된 이후에도 실질적 내용의 변화 없이 현재의 공무원보수규정 [별표 22] 비고 2에까지 그대로 유지되고 있다.

(2) 공무원보수규정 [별표 22] 비고 2에 의하여 교원이 같은 수준의 2개 이상의 학교를 졸업한 경우 호봉 획정 시 1개의 학교는 학령(법정 수학연한을 통산한 연수)으로, 다른 1개 학교는 그 수학연수의 80퍼센트가 경력으로 산입된다. 다만 2020. 5. 15. 신설된 심판대상조항에 따라 위 개정일 이후 새로 임용된 교원은, 2개 이상의 학위를 취득한 경우 교원자격 취득을 위한 학력 외의 학력은 사범계학교 또는 임용된 교원자격증 표시과목과 동일한 분야의 학위인 경우에 한하여 경력으로 산입된다. 이 사건 예규가 독학사 또는 학점은행제에 의한 학위도 호봉 획정 시 경력으로 산입할 수 있도록 개정되면서 그에 따른 예산 부담 증가를 비롯하여 교원양성체계의 변화로 인한 복수학위의 경력 산입 필요성 감소, 학령인구 감소 등으로 인한 교원 임용 적체의 심화, 타 공무원 보수제도와의 형평성 등을 고려하여, 심판대상조항은 경력으로 산입할 수 있는 학력의 요건을 추가로 규정하게 된 것이었다.

나. 평등권 침해 여부

(1) 심판대상조항은 ‘같은 수준’의 2개 이상의 학교를 졸업하고 교원이 된 자들의 호봉 획정에 있어, 교원자격 취득을 위한 학력 외의 학력은 사범계학교 졸업자 또는 임용된 교원자격증 표시과목과 동일한 분야의 학위를 취득한 자(이하 ‘사범계학교 졸업자 등’이라 한다)에 한하여 경력으로 산입할 수 있도록 규정하고 있는바, ‘사범계학교 졸업자 등’과 ‘사범계학교 외의 학교를 졸업하고 교원이 된 자 또는 임용된 교원자격증 표시과목과 동일한 분야가 아닌 분야의 학위를 취득하고 교원이 된 자’를 달리 취급하고 있으므로, 이러한 차별 취급이 합리적 이유가 있는지 여부가 문제된다. 청구인들은 심판대상조항으로 인하여 대학원 경력이나 다른 경력을 가진 자와의 사이에 차별이 발생한다고 주장하나, 석ㆍ박사 학위나 그 외 다른 경력의 경 우 학사학위와 동등수준의 경력이라고 보기 어려우므로, ‘2개 이상의 학사학위를 가진 교원’과 ‘학사학위 외에 다른 경력을 가진 교원’은 심판대상조항과 관련하여 차별 취급을 논할 만한 비교집단이 된다고 보기 어렵다. 청구인들은 심판대상조항이 중등교원과 초등교원을 차별한다고도 주장하나, 중등교원도 초등교원과 마찬가지로 심판대상조항의 적용을 받아 경력 산입 여부가 달라진다는 점은 동일하므로 심판대상조항에 의한 차별이 발생한다고 보기 어렵다. 또한 청구인들은 심판대상조항이 2019학년도 내지 2020학년도 임용시험에 합격하였으나 ‘이 사건 예규가 시행된 2020. 5. 15. 이후에 임용된 자들’과 ‘2020. 5. 15. 전에 임용된 자들’을 차별한다고도 주장하나, 이는 이 사건 예규의 개정에 따른 사실상의 결과일 뿐 심판대상조항에 의한 차별취급의 결과라고 볼 수 없다.

(2) 공무원 호봉 획정에 관한 내용은 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 영역에 해당하지 않고 관련 기본권에 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에 해당한다고도 볼 수 없으므로, 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부는 차별에 합리적인 이유가 있는지 여부를 심사하여 판단한다. 사범계학교 졸업자 등은 그와 같은 학위 취득 과정에서 향후 교원으로서 종사하게 될 업무에 대한 지식, 기술, 경험과 전문성 등을 획득하였다고 볼 수 있다. 그러므로 이러한 직무연관성에 따라 사범계학교 졸업자 등에 대하여는 그 수학연수를 호봉 획정 시 경력으로 산입할 수 있도록 하고, 사범계학교를 졸업하지 않았거나 임용된 교원자격증 표시과목과 다른 분야의 학위를 취득하고 교원이 된 자들에 대하여는 그 수학연수를 경력으로 인정하지 않는다 하더라도, 이를 두고 합리성을 결여한 자의적인 차별이라고 할 수는 없다. 공무원보수규정 [별표 22] 비고 2에서 같은 수준의 2개 이상의 학교를 졸업한 경우 1개 학교 외의 수학연수를 호봉 획정 시 경력으로 산입할 수 있도록 한 규정은, 과거 불안정한 교원 수급을 해소하고 우수한 인재를 교직에 유치하기 위하여 경력과 직무 사이에 요구되는 직무연관성 또는 동가치성 원칙에 대해 예외를 인정한 것이었다. 그러나 현재는 학령인구의 감소, 교원 공급의 증가, 교원양성체계의 변화, 독학사 또는 학점은행제에 의한 학위의 경력 산입에 따른 예산 부담 등으로 인하여 위와 같은 예외를 인정할 필요성이 크지 않게 되었다. 이에 심판대상조항은 다시 원칙에 따라 경력으로 인정되는 학력의 범위를 직무연관성이 있는 분야로 제한하게 된 것이다. 여기에 교육공무원 호봉 획정에 있어서 경력 인정제도의 취지가 다양한 분야의 지식, 기술, 경험과 전문성을 가진 우수한 인재를 교직에 유치하고 동시에 서로 다른 경력을 가진 교원의 대우를 합리화하기 위한 것임을 함께 고려할 때(헌재 2013. 11. 28. 2011헌마437 참조), 심판대상조항이 사범계학교 졸업자 등에 한하여 경력을 인정하도록 하였더라도 이것이 그 외의 자들과 불합리한 차별을 하고 있다고 보기는 어렵다. 따라서 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.

다. 기타 주장에 대한 판단

(1) 청구인들은 심판대상조항에 의하여 청구인들이 심판대상조항 신설 전에 받을 수 있었던 호봉보다 더 낮은 호봉을 받게 되었으므로 재산권이 침해되었다고 주장한다. 그러나 헌법상 보장된 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리로서, 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 등은 재산권 보장의 대상이 아니므로(헌재 2008. 7. 31. 2005헌마667등 참조), 청구인들이 특정한 수준의 보수를 받을 수 있을 것이라는 기대는 헌법상 보장되는 재산권에 포함되지 아니한다.

(2) 청구인들은 심판대상조항이 법률유보원칙에 위반된다고도 주장한다. 교육공무원법 제34조 제2항의 위임에 따른 공무원보수규정 제8조 제2항 [별표 15], [별표 22] 비고 5는 "교육공무원 등의 경력환산율표의 해석 및 적용에 관한 구체적인 사항은 교육부장관이 인사혁신처장과 협의하여 정하는 바에 따른다."라고 정하고 있다. 이때 ‘교육공무원 등의 경력환산율표의 해석 및 적용에 관한 구체적인 사항’이라 함은 교육공무원 등의 경력환산율표의 의미ㆍ내용 그리고 적용범위가 어떠한 것인지를 구체적으로 정하는 것으로서, 여기에는 호봉에 합산되는 경력에 해당하기 위한 적극적 요건뿐만 아니라 일정한 경우 합산되지 않도록 하는 소극적 요건도 포함된다고 볼 수 있으므로, 심판대상조항이 상위법령의 위임범위를 벗어난 것이라 볼 수 없다.

6. 결론

그렇다면 청구인 106 내지 185의 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 나머지 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

[별지 1] 청구인 명단

청구인들의 대리인 법무법인 현재담당변호사 전상귀, 전수민

[별지 2] 관련조항 국가공무원법(2012. 12. 11. 법률 제11530호로 개정된 것) 제46조(보수 결정의 원칙) ① 공무원의 보수는 직무의 곤란성과 책임의 정도에 맞도록 계급별ㆍ직위별 또는 직무등급별로 정한다. (이하 생략) 제47조(보수에 관한 규정) ① 공무원의 보수에 관한 다음 각 호의 사항은 대통령령으로 정한다.

1. 봉급ㆍ호봉 및 승급에 관한 사항

2. 수당에 관한 사항

3. 보수 지급 방법, 보수의 계산, 그 밖에 보수 지급에 관한 사항

공무원보수규정(2021. 1. 5. 대통령령 제31374호로 개정된 것) 제5조(공무원의 봉급) 공무원의 봉급월액은 별표 1 공무원별 봉급표 구분표에 따른 별표 3, 별표 3의2, 별표 4부터 별표 6까지, 별표 8 및 별표 10부터 별표 14까지의 해당 봉급표에 명시된 금액으로 한다. 제8조(초임호봉의 획정) ① 공무원을 신규채용할 때에는 초임호봉을 획정한다. ② 공무원의 초임호봉은 별표 15 공무원의 초임호봉표에 따라 획정한다. (이하 생략) [별표 11] 유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 교원 등의 봉급표(제5조 및 별표 1 관련) 비고: 유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교의 기간제교원에게는 제8조에 따라 산정된 호봉의 봉급을 지급하되, 교육부장관이 정하는 사유를 제외하고는 고정급으로 하고,「공무원연금법」,「사립학교교직원 연금법」또는「군인연금법」을 적용받는 사람이 기간제교원으로 채용되는 경우의 봉급은 연금 또는 명예퇴직수당을 지급받은 사실 등을 고려하여 교육부장관이 정하는 금액으로 한다. 다만,「교육공무원임용령」제13조 제2항에 따라 시간제로 근무하는 기간제교원으로 임용된 사람에게 지급하는 월봉급액은 해당 교원이 정상근무 시 받을 봉급월액을 기준으로 하여 근무시간에 비례하여 지급한다. [별표 15] 공무원의 초임호봉표(제8조 관련)

[별표 22] 교육공무원 등의 경력환산율표 비고

1. 위 표 중 제1호, 제2호, 제3호 가목ㆍ나목에 해당하지 않는 사람이라도 과거 경력이 채용될 직종과 상통하는 분야의 경력인 경우에는 교육부장관이 인사혁신처장과 협의하여 100퍼센트까지의 비율을 적용할 수 있다.

2. 같은 수준의 2개 이상의 학교를 졸업한 경우에는 1개 학교 외의 수학연수는 80퍼센트의 비율을 적용한다.

3. 학력과 경력이 중복되는 경우에는 그 중 하나만 산입한다.

4. 위 표 제1호 및 제3호의 경력(제1호에 따른 경력 중 공무원으로 근무한 경력 및 제3호 가목의 경력은 제외한다) 중 통상적인 근무시간보다 짧게 근무한 경력(1주 동안 15시간미만 근로한 경력은 제외한다)에 대해서는 통상적인 근무시간에 비례하여 환산한다. 이 경우 통상적인 근무시간 및 환산 방법 등에 관한 구체적인 사항은 인사혁신처장이 정하는 바에 따른다.

5. 교육공무원 등의 경력환산율표의 해석 및 적용에 관한 구체적인 사항은 교육부장관이 인사혁신처장과 협의하여 정하는 바에 따른다. 교육공무원 호봉 획정 시 경력환산율표의 적용 등에 관한 예규 부칙(2020. 5. 15. 교육부예규 제54호)

1. 이 예규는 발령한 날부터 시행한다.

2. 이 예규 개정일 이전에 적법하고 적절한 방법으로 인정받은 경력에 대해서는 이 예규의 개정된 내용에도 불구하고, 종래의 호봉을 인정할 수 있다.