헌법재판소 2022. 12. 22. 선고 2021헌마902 결정 [주택공급에 관한 규칙 제47조 등 위헌확인]

1. 사건개요

청구인들은 행정중심복합도시인 세종특별자치시(이하 ‘세종시’라고 한다)로 이전하거나 세종시에 신설된 이전기관의 종사자들로서, 행정중심복합도시 예정지역 이전기관 종사자 주택특별공급대상자가 되었다. 정부는 행정중심복합도시를 건설하며 행정중심복합도시 예정지역에 건설된 주택의 일정비율을 위 예정지역으로 이전하는 국가기관 등 종사자들에게 분양하도록 하는 주택특별공급제도(이하 ‘이 사건 주택특별공급제도’라고 한다)를 마련하여 시행하여 왔다. 그런데 2019년경부터 세종시에 정주(定住)하지 않는 사람이 주택특별공급을 받는 등 이 사건 주택특별공급제도가 이전기관 종사자들의 주거안정 도모라는 본래의 취지에 부합하지 않게 운영된 문제점이 드러났다. 이에 정부는 이 사건 주택특별공급제도가 과도한 특혜이며 그 취지도 상당 부분 달성되었다는 판단 하에 이를 전면 폐지하기로 결정하였고, 이에 따라 2021. 7. 5. 이 사건 주택특별공급제도의 근거 규정인 ‘주택공급에 관한 규칙’ 제47조 제1항이 삭제되고 ‘행정중심복합도시 예정지역 공급주택의 이전기관 종사자 특별공급 비율 고시’가 폐지되었다. 청구인들은 이 사건 주택특별공급제도에 따른 주택특별공급(이하 ‘이 사건 주택특별공급’이라고 한다)을 신청을 할 자격이 있는 사람들로서 2021. 7. 26. ‘주택공급에 관한 규칙 일부개정령’ 중 ‘주택공급에 관한 규칙 제47조 제1항을 삭제하고, 같은 조 제10항 제1호를 삭제한다’ 부분 및 부칙 제1조, 부칙 제2조, ‘주택공급에 관한 규칙’ 제47조 및 부칙 제1조, 제2조, ‘행정중심복합도시 예정지역 공급주택의 이전기관 종사자 특별공급 비율 폐지고시’에 관하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

가. 청구인들은 ‘주택공급에 관한 규칙’(2021. 7. 5. 국토교통부령 제867호로 개정된 것) 제47조를 심판대상으로 하고 있는데, 이는 구 ‘주택공급에 관한 규칙’(2021. 5. 24. 국토교통부령 제849호로 개정되고, 2021. 7. 5. 국토교통부령 제867호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1항을 삭제한 것을 다투는 취지이다. 그런데 청구인들은 ‘주택공급에 관한 규칙 일부개정령’(2021. 7. 5. 국토교통부령 제867호) 중 ‘제47조 제1항을 삭제하고’ 부분도 심판대상으로 하고 있으므로 위 ‘주택공급에 관한 규칙’ 제47조는 심판대상에서 제외한다.

나. 청구인들은 경과규정에서 기존 특별공급대상자를 보호하고 있지 않은 점을 다투기 위하여 ‘주택공급에 관한 규칙’ 부칙(2021. 7. 5. 국토교통부령 제867호) 제1조, 제2조를 심판대상으로 삼고 있으나, 같은 내용의 ‘주택공급에 관한 규칙 일부개정령’ 중 부칙 제1조, 부칙 제2조를 심판대상으로 하는 이상 이를 심판대상에서 제외한다.

다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 ‘주택공급에 관한 규칙 일부개정령’(2021. 7. 5. 국토교통부령 제867호) 중 ‘제47조 제1항을 삭제하고’ 부분, ‘같은 조 제10항 제1호를 삭제하고’ 부분, 부칙 제1조, 제2조, ‘행정중심복합도시 예정지역 공급주택의 이전기관 종사자 특별공급 비율 폐지고시’(2021. 7. 5. 행정중심복합도시건설청고시 제2021-15호)(이하 위 조항들을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.

주택공급에 관한 규칙 일부개정령(2021. 7. 5. 국토교통부령 제867호) 주택공급에 관한 규칙 일부를 다음과 같이 개정한다. 제47조 제1항을 삭제하고, 같은 조 제7항 제2호 중 "제1항 제3호 각 목"을 "다음 각 목"으로 하며, 같은 호에 각 목을 다음과 같이 신설하고, 같은 조 제10항 각 호 외의 부분 중 "제1항"을 "제2항"으로 하며, 같은 항 제1호를 삭제하고, 같은 조 제11항 각 호 외의 부분 중 "제1항"을 "제2항"으로 한다. 부칙 제1조(시행일) 이 규칙은 공포한 날부터 시행한다. 제2조(행정중심복합도시 예정지역에서 건설하여 특별공급한 주택의 재공급에 관한 경과조치) 이 규칙 시행 전에 종전의 제47조 제1항에 따라 특별공급한 주택의 입주자로 선정된 지위나 주택을 사업주체가 법 제64조 제3항 및 제65조 제3항에 따라 취득하여 이 규칙 제47조의3에 따라 재공급하는 경우에는 같은 조 제3항에도 불구하고 같은 조 제2항에 따른다. 행정중심복합도시 예정지역 공급주택의 이전기관 종사자 특별공급 비율 폐지고시(2021. 7. 5. 행정중심복합도시건설청고시 제2021-15호) 행정중심복합도시 예정지역 공급주택의 이전기관 종사자 특별공급 비율(행정중심복합도시건설청고시 제2021-11호, 2021. 5. 24., 일부개정)을 폐지한다. 부칙

1. 이 고시는 공포한 날부터 시행한다.

[관련조항] 주택법(2016. 12. 2. 법률 제14344호로 개정된 것) 제54조(주택의 공급) ① 사업주체(「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 주택을 동일 건축물로 하여 제15조 제1항에 따른 호수 이상으로 건설·공급하는 건축주와 제49조에 따라 사용검사를 받은 주택을 사업주체로부터 일괄하여 양수받은 자를 포함한다. 이하 이 장에서 같다)는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 주택을 건설·공급하여야 한다. 이 경우 국가유공자, 보훈보상대상자, 장애인, 철거주택의 소유자, 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 대상자에게는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 입주자 모집조건 등을 달리 정하여 별도로 공급할 수 있다. (각 호 생략) 구 주택공급에 관한 규칙(2021. 5. 24. 국토교통부령 제849호로 개정되고, 2021. 7. 5. 국토교통부령 제867호로 개정되기 전의 것) 제47조(이전기관 종사자 등 특별공급) ① 사업주체는 행정중심복합도시 예정지역에서 건설하는 주택을 수도권에서 행정중심복합도시 예정지역으로 이전하는 기관 등(법령의 제정·개정, 국무회의 의결 또는 이에 준하는 절차를 통한 결정에 따라 이전하게 된 기관 등을 제외하고는 건축물을 건축하거나 취득하여 본부·본청·본사무소·본교·본원을 수도권에서 행정중심복합도시 예정지역으로 이전하는 기관 등으로 한정한다)의 종사자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에게 1세대 1주택의 기준으로 한 차례만 특별공급할 수 있다. 다만, 2주택 이상을 소유한 세대에 속하는 사람은 제외한다.

1. 국가기관, 지방자치단체 및 공공기관의 종사자

2.「국가과학기술 경쟁력 강화를 위한 이공계지원 특별법」제2조 제2호에 따른 대학의 교원 또는 종사자

3. 기업, 연구기관, 의료기관의 종사자 중 도시활성화 및 투자 촉진 등을 위해 행정중심복합도시 예정지역 주택의 특별공급이 필요하다고 행정중심복합도시건설청장이 인정하는 사람

3. 청구인들의 주장 요지

심판대상조항이 아무런 경과규정을 두지 아니하고 이 사건 주택특별공급제도를 폐지함으로써 청구인들은 위 제도에 따른 주택특별공급을 신청할 수 있는 지위를 상실하게 되었으므로 소급입법금지원칙 또는 신뢰보호원칙에 위반되고, 재산권을 침해한다. 심판대상조항은 위 제도에 따라 이미 주택특별공급을 받은 자와 주택특별공급을 받지 못한 채 위 제도에 따른 주택특별공급을 신청할 수 있는 지위를 상실한 청구인들을 합리적인 이유 없이 차별하고, 도청이전신도시에 대한 이전기관 종사자 주택특별공급제도는 계속 유지하면서 이 사건 주택특별공급제도만을 폐지함으로써 평등권을 침해한다.

4. 판단

가. 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 공권력 행사로 인한 기본권침해를 이유로 헌법소원을 청구하려면 공권력 행사 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우여야 한다. 따라서 어떤 공권력 행사가 헌법소원을 청구하고자 하는 자의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 않는 경우라면 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없으므로, 그 공권력 행사를 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 2019. 2. 28. 2018헌마37등).

나. 심판대상조항으로 인하여 청구인들의 재산권, 평등권 등 기본권이 침해되는지 살펴본다.

(1) 재산권 침해가능성 여부

우리 헌법이 보장하고 있는 재산권은 경제적 가치가 있는 모든 공법상·사법상의 권리를 뜻한다. 이러한 재산권의 범위에는 동산·부동산에 대한 모든 종류의 물권은 물론, 재산가치가 있는 모든 사법상의 채권과 특별법상의 권리 및 재산가치 있는 공법상의 권리 등이 포함되나, 단순한 기대이익·반사적 이익 또는 경제적인 기회 등은 재산권에 속하지 아니한다(헌재 2012. 10. 25. 2011헌마307 참조). 청구인들이 이 사건 주택특별공급을 신청할 수 있는 지위에 있었다고 하더라도 이는 그 자체로 어떠한 확정적인 권리를 취득한 것이 아니라, 행정중심복합도시 예정지역에서 주택을 분양할 때 주택특별공급을 신청하여 당첨될 수 있을 것이라는 단순한 기대이익을 가진 것에 불과하다. 따라서 심판대상조항이 청구인들의 재산권을 침해할 가능성은 인정되지 아니한다.

(2) 평등권 침해가능성 여부

(가) 청구인들은 이 사건 주택특별공급을 신청할 자격이 인정된 사람들이었는데 심판대상조항이 이 사건 주택특별공급제도를 폐지하며 더 이상 이 사건 주택특별공급을 신청할 수 없게 되었다. 이 사건 주택특별공급제도 폐지 당시 이 사건 주택특별공급을 신청할 수 있었던 청구인들과, 이 사건 주택특별공급제도 폐지 이전에 이 사건 주택특별공급을 신청하여 주택을 분양받은 사람들이, 차별 취급의 존부가 문제되는 비교집단에 해당하는지를 살펴본다. 주택특별공급제도에는 이 사건 주택특별공급제도뿐만 아니라, 혁신도시, 도청이전신도시 등으로 이전하는 기관 종사자에 대한 주택특별공급제도도 존재하였는데, 과거에는 동일인이 이 사건 주택특별공급과 다른 종류의 주택특별공급에 중복 당첨되는 것이 금지되어 있지 않았고 이전기관 종사자 주택특별공급을 받기 위한 요건으로 실거주 의무를 부여하고 있지도 않았다. 이에 따라 공무원들이 세종시에서 특별공급 받은 주택을 실제로 거주하지 아니하고 매도하여 거액의 시세차익을 얻거나, 동일인이 주택특별공급에 중복으로 당첨되는 등의 사례가 다수 발생하여, 이전기관 종사자 주택특별공급제도 전반에 대한 비판이 대두되었다. 이러한 배경에서 개정된 심판대상조항은 이 사건 주택특별공급제도가 이전기관 종사자들의 주거안정 도모라는 본래의 취지에 반하게 운영된 것을 시정하여 주택공급제도에 대한 국민의 신뢰를 회복하되, 기존에 이 사건 주택특별공급제도에 따라 주택을 특별공급받아 소유권을 취득한 자의 기득권은 보호하기 위하여 위 제도를 장래를 향하여 폐지하는 것이다. 따라서 이 사건 주택특별공급제도가 폐지되기 전에 주택특별공급을 신청하여 주택을 분양받은 사람들은 이미 해당 주택에 대한 재산권을 취득한 자로서 더 이상 이 사건 주택특별공급을 신청할 수 없는 자들이므로, 장래를 향하여 주택공급제도에 대한 신뢰를 회복하기 위한 취지의 심판대상조항과 관련하여 그 폐지 당시에 단지 이 사건 주택특별공급을 신청을 할 수 있는 지위를 가진 것에 불과하였던 청구인들과 차별 취급의 존부가 문제되는 비교집단이 된다고 보기 어렵다.

(나) 도청이전신도시 이전기관 종사자 주택특별공급제도는 존속함에도 심판대상조항은 이 사건 주택특별공급제도만을 폐지하였다. 이 사건 주택특별공급을 신청할 수 있었던 청구인들과 도청이전신도시 이전기관 종사자 주택특별공급을 신청할 수 있는 사람이 차별 취급의 존부가 문제되는 비교집단에 해당하는지를 살펴본다. 이 사건 주택특별공급제도와 도청이전신도시 이전기관 종사자 주택특별공급제도는 모두 행정중심복합도시 또는 도청이전신도시에 이전하는 기관의 종사자들의 주거안정을 도모하기 위하여 도입된 정책적, 시혜적인 제도인 점은 동일하다. 그러나 이전기관 종사자 주택특별공급제도는 도시의 자족기능 확보를 위하여 필요한 기관의 유치를 촉진하는 목적도 지닌 것이므로, 해당 도시의 개발 정도, 정주 여건 등 개별적인 상황에 따라 이전기관 종사자 주택특별공급제도의 필요성이나 그 대상자의 범위는 달리 정해진다. 이에 따라 폐지되기 전의 이 사건 주택특별공급제도의 특별공급대상 기관과 각 도청이전신도시의 특별공급대상 기관의 범위는 달리 정해져 있었다. 또한 행정중심복합도시와 도청이전신도시는 그 건설 목표와 계획 규모 등에 차이가 있으며, 실제로 세종시는 출범 이후 약 39만 명이 거주하는 도시로 성장한 반면, 도청이전신도시는 거주하는 인구가 당초 목표로 한 인구의 절반에도 못 미치는 경우도 존재한다. 정부는 세종시에 관한 이 사건 주택특별공급제도가 과도한 특혜이며 그 취지도 상당 부분 달성되었다는 판단 하에 이를 폐지한 것인바, 위와 같이 이전기관 종사자 주택특별공급제도의 필요성은 각 도시별로 달리 판단되어야 하는 점을 고려하면, 이 사건 주택특별공급을 신청할 수 있었던 청구인들과 도청이전신도시 이전기관 종사자 주택특별공급을 신청할 수 있는 사람은 차별 취급의 존부가 문제되는 비교집단이라고 보기 어렵다.

(다) 따라서 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해할 가능성 또한 인정되지 아니한다.

다. 결국 심판대상조항에 대한 이 사건 심판청구는 기본권 침해가능성이 인정되지 않으므로 부적법하다.

5. 결론

이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선

[별지] 청구인 명단

1. ～ 10. 민○○ 외 9인

청구인들의 대리인 법무법인 시선담당변호사 박재우