헌법재판소 2022. 11. 24. 선고 2020헌마636 결정 [공공주택 특별법 제50조의3 제3항 등 위헌확인]

1. 사건개요

한국토지주택공사는 2011. 8. 23. ○○택지개발지구 A10, A11, A26블록 내 임대의무기간이 10년인 공공임대주택 3,040세대에 대하여 입주자모집공고를 하였

다. 청구인은 무주택세대주로서 A11블록 내 전용면적 84.92㎡인 6209동 1702호(이하 ‘이 사건 아파트’라 한다) 일반공급에 당첨되어 2011. 11. 15. 한국토지주택공사와 위 아파트에 관한 임대차계약을 체결하였다. 청구인은 임대차기간 시작일 다음 날인 2014. 1. 13. 위 아파트에 전입하였고, 그 후 약 2년마다 임대차계약을 갱신하여 왔다. 한국토지주택공사가 이 사건 아파트의 임대개시일부터 6년 정도 경과한 2020. 2. 5.경 청구인에게 ‘임대의무기간의 2분의 1이 지나 임차인의 신청에 따라 조기분양전환(임대의무기간 경과 전 분양전환하는 것을 말한다. 이하 같다)이 가능하고, 분양전환가격은 감정평가금액으로 결정된다’는 내용을 알려오자, 청구인은 2020. 2. 24.경 분양전환을 신청하였다. 청구인은 위와 같이 분양전환을 신청한 다음인 2020. 4. 27. 임대의무기간 10년인 공공건설임대주택을 조기분양전환 할 때에도 임대의무기간 경과 후 분양전환할 때와 동일한 분양전환가격 산정기준에 따르도록 한 구 임대주택법 시행규칙 조항 등이 청구인의 재산권과 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

가. 이 사건 아파트 분양전환에 적용되는 법령

종전에 공공임대주택을 규율하던 임대주택법이 2015. 8. 28. ‘민간임대주택에 관한 특별법’으로 전부개정되면서, 공공임대주택 관련 구 임대주택법 규정은 공공주택 특별법으로 이관되었다. ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호) 제6조 제1항은 "이 법 시행 당시 공공주택 특별법에 따른 공공주택사업자에 해당하는 자가 건설하였거나 건설하고 있는 주택은 공공주택 특별법의 규정을 적용한다."라고 정하였고, 이 사건 아파트를 건설한 한국토지주택공사는 공공주택 특별법 제4조 제1항 제2호에 따른 공공주택사업자이므로 이 사건 아파트의 분양전환에는 공공주택 특별법 및 그 하위규범이 적용된다. 다만, 공공주택 특별법 시행규칙 부칙(2015. 12. 29. 국토교통부령 제269호) 제6조 제3항은 "국토교통부령 제113호 임대주택법 시행규칙 일부개정령의 시행일인 2014년 7월 16일 전에 입주자모집공고 승인을 받았거나 입주자모집공고를 한 공공임대주택의 분양전환가격 산정에 대해서는 국토교통부령 제113호 임대주택법 시행규칙 일부개정령 제5조, 별표 1 및 별표 1의2의 개정규정에도 불구하고 종전의 임대주택법 시행규칙(국토교통부령 제113호로 개정되기 전의 것을 말한다)에 따른다."라고 정하고 있다. 이 사건 아파트는 2011. 8. 23. 입주자모집공고가 이루어졌으므로, 그 분양전환가격 산정기준에 관하여 위 공공주택 특별법 시행규칙 부칙조항에 따라 2014. 7. 16. 개정되기 전의 구 임대주택법 시행규칙 해당 부분이 적용된다.

나. 심판대상의 확정

헌법재판소는 심판청구서에 기재된 청구취지에 구애됨이 없이 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하여 심판대상을 확정하여야 한다(헌재 2019. 4. 11. 2017헌마820 참조). 청구인은 공공주택 특별법 제50조의2 제2항에 대하여 심판청구를 하였으나, 위 법률조항은 임대의무기간이 지나기 전 공공임대주택을 매각할 수 있는 경우를 규정할 뿐 조기분양전환 시 분양전환가격 산정기준이 문제되는 이 사건에서 직접적인 심판대상이 되지 않으므로, 이를 심판대상조항에서 제외한다. 청구인은 공공주택 특별법 시행령 제54조 제4항에 대하여도 심판청구를 하였다. 그러나 위 시행령조항은 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있어 청구인의 기본권 제한에 직접 영향을 미치지 않으므로, 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니하여 부적법하다. 따라서 위 시행령조항도 심판대상조항에서 제외한다. 청구인은 구 임대주택법 시행규칙 제9조 제1항, [별표 1] 전부에 대하여 심판청구를 하였으나, 이 사건에서는 임대의무기간 10년의 공공건설임대주택을 조기분양전환하는 경우가 문제되므로 이에 관한 구 임대주택법 시행규칙 제9조 제1항 본문에 의한 [별표 1] 제1호 가목으로 심판대상조항을 한정한다.

다. 소결

따라서 이 사건 심판대상은 구 임대주택법 시행규칙(2013. 12. 5. 국토교통부령 제44호로 개정되고, 2014. 7. 16. 국토교통부령 제113호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁 표시를 생략한다) 제9조 제1항 본문에 의한 [별표 1] 제1호 가목(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

구 임대주택법 시행규칙(2013. 12. 5. 국토교통부령 제44호로 개정되고, 2014. 7. 16. 국토교통부령 제113호로 개정되기 전의 것) 제9조(분양전환가격의 산정 기준) ① 영 제13조 제5항 및 제23조의3 제3항 제2호에 따른 공공건설임대주택의 분양전환가격의 산정 기준은 별표 1과 같다. (단 서 생략) [별표 1] 공공건설임대주택 분양전환가격의 산정기준(제9조 관련)

1. 분양전환가격의 산정

가. 임대의무기간이 10년인 경우 분양전환가격은 감정평가금액을 초과할 수 없다. [관련조항] 민간임대주택에 관한 특별법 부칙(2015. 8. 28. 법률 제13499호) 제6조(공공건설임대주택에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 당시"공공주택 특별법"에 따른 공공주택사업자에 해당하는 자가 건설하였거나 건설하고 있는 주택은"공공주택 특별법"의 규정을 적용한다. 공공주택 특별법(2015. 8. 28. 법률 제13498호로 개정된 것) 제50조의2(공공임대주택의 매각제한) ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 임대의무기간이 지나기 전에도 공공임대주택을 매각할 수 있다.

2. 임대의무기간의 2분의 1이 지나 공공주택사업자가 임차인과 합의한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우로서 임차인 등에게 분양전환하는 경우 공공주택 특별법 시행령(2015. 12. 28. 대통령령 제26762호로 전부개정된 것) 제54조(공공임대주택의 임대의무기간) ② 법 제50조의2 제2항 제2호에 따라 임대의무기간이 지나기 전에도 임차인 등에게 분양전환할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.

2. 임대 개시 후 해당 주택의 임대의무기간의 2분의 1이 지난 분양전환공공임대주택에 대하여 공공주택사업자와 임차인이 해당 임대주택의 분양전환에 합의하여 공공주택사업자가 임차인에게 법 제50조의3에 따라 분양전환하는 경우 ④ 전용면적이 85제곱미터를 초과하는 주택을 제외한 공공건설임대주택을 제2항 제1호 또는 제2호에 따라 분양전환하는 경우 그 분양전환가격의 산정 기준은 국토교통부령으로 정한다. 공공주택 특별법 시행규칙 부칙(2015. 12. 29. 국토교통부령 제269호) 제6조(분양전환가격의 산정기준 등에 관한 경과조치) ③ 국토교통부령 제113호 임대주택법 시행규칙 일부개정령의 시행일인 2014년 7월 16일 전에 입주자모집공고 승인을 받았거나 입주자모집공고를 한 공공임대주택의 분양전환가격 산정에 대해서는 국토교통부령 제113호 임대주택법 시행규칙 일부개정령 제5조, 별표 1 및 별표 1의2의 개정규정에도 불구하고 종전의"임대주택법 시행규칙"(국토교통부령 제113호로 개정되기 전의 것을 말한다)에 따른다. 구 임대주택법 시행규칙(2013. 12. 5. 국토교통부령 제44호로 개정되고, 2014. 7. 16. 국토교통부령 제113호로 개정되기 전의 것) [별표 1] 공공건설임대주택 분양전환가격의 산정기준(제9조 관련)

1. 분양전환가격의 산정

나. 임대의무기간이 5년인 경우 분양전환가격은 건설원가와 감정평가금액을 산술평균한 가액(價額)으로 하되, 임대주택의 건축비 및 택지비를 기준으로 분양전환 당시에 산정한 해당 주택의 가격(이하 "산정가격"이라 한다)에서 임대기간 중의 감가상각비(최초 입주자 모집 당시의 주택가격을 기준으로 산정한다)를 뺀 금액을 초과할 수 없다.

3. 청구인의 주장

가. 심판대상조항은 임대의무기간이 10년인 공공건설임대주택(이하 ‘10년 임대주택’이라 한다)을 임대의무기간 경과 전 분양전환하는 경우 분양전환가격의 상한만을 규정하였을 뿐 아니라 그 상한마저 감정평가금액으로 정하여, 임차인으로 하여금 시가에 분양전환을 받도록 한다. 이는 10년 임대주택에 거주하여 온 임차인의 분양전환권을 사실상 형해화하고 오로지 공공주택사업자의 이익만을 보호하는 것이므로, 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해한다.

나. 10년 임대주택에 거주하는 임차인과 임대의무기간이 5년인 공공건설임대주택(이하 ‘5년 임대주택’이라 한다)에 거주하는 임차인은 국민주거생활 안정을 위하여 임대주택을 도입한 취지, 입주자 선정과 우선 분양전환 자격 등에 관한 제한 등을 고려하면 본질적으로 동일한 비교집단에 해당한다. 무엇보다 이 사건 아파트와 같이 10년 임대주택을 임대의무기간의 2분의 1이 지나 조기분양전환하는 경우 5년 임대주택과 실제 임대차기간에 별다른 차이가 없다. 그럼에도 심판대상조항은 합리적 이유 없이 처음 정해진 임대의무기간에 따라 분양전환가격을 달리 산정하게 함으로써 청구인의 평등권을 침해한다.

다. 공공주택 특별법 제50조의2 제2항 제2호는 공공임대주택을 임대의무기간 경과 전 분양전환할 수 있는 예외적인 경우를 규정하도록 대통령령에 위임할 뿐, 조기분양전환 시 분양전환가격에 대하여 법률로 직접 정하거나 대통령령에 위임하고 있지 않다. 그럼에도 같은 법 시행령 제54조 제4항은 조기분양전환 시 분양전환가격 산정기준을 부령에 위임하였고, 그 위임을 받은 같은 법 시행규칙 부칙에 의하여 이 사건 아파트 분양전환가격 산정에 적용되는 심판대상조항은 10년 임대주택의 조기분양전환 시 분양전환가격 산정기준을 임대의무기간 경과 후 분양전환하는 경우와 동일하게 정하였다. 이는 법률의 위임이 없거나 적어도 모법의 위임범위를 일탈한 것으로서 청구인의 재산권 등을 침해한다.

라. 설령 공공주택 특별법 관련 규정들을 유기적·체계적으로 해석하여 하위규범에서 조기분양전환에 적용되는 분양전환가격 산정기준을 규정할 것이라는 점을 예측할 수 있다고 하더라도, 실제 임대차기간이 단축된 사정 등을 감안하지 않은 채 처음 정해진 임대의무기간에 따라 임대의무기간 경과 전이든 후이든 동일한 분양전환가격 산정기준이 정하여질 것까지 예측하기는 어려우므로, 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 반하여 청구인의 재산권 등을 침해한다.

4. 판단

가. 쟁점의 정리

(1) 심판대상조항은 10년 임대주택을 공공주택사업자와 임차인의 합의로 조기분양전환하는 경우에 적용되는 분양전환가격 산정기준에 대하여 5년 임대주택과 달리 그 상한만을 감정평가금액으로 규정한다. 이로써 10년 임대주택의 조기분양전환에 응하려는 임차인이 5년 임대주택의 임차인과 달리 취급되는데, 이러한 차별 취급으로 10년 임대주택의 조기분양전환에 응하려는 임차인의 평등권이 침해되는지 여부가 문제된다.

(2) 청구인은 심판대상조항이 10년 임대주택의 임차인으로 하여금 사실상 시가에 상응하는 분양전환을 받도록 하여 공공주택사업자의 이익만을 보호하고 임차인의 분양전환권은 전혀 보장하지 않으므로, 임차인인 청구인의 재산권을 침해한다고 주장한다. 그러나 우선 분양전환 자격을 갖춘 임차인의 재산권에 ‘시장가격 또는 감정평가금액보다 저렴하게 책정된 분양전환가격으로 분양전환을 받을 권리’가 포함된다고 할 수 없으므로(헌재 2021. 4. 29. 2020헌마923 참조), 재산권 침해 여부는 이 사건에서 문제되지 않는다.

(3) 청구인은 심판대상조항이 법률에서 위임하지 않은 내용을 규정하므로 법률유보원칙을 위반하여 재산권을 침해한다고 주장한다. 그러나 심판대상조항은 공공주택사업자에 대하여 감정평가금액을 초과하지 않는 범위 내에서 분양전환가격을 정하도록 할 뿐이고 위에서 본 것과 같이 청구인의 재산권을 제한하지도 않으므로, 법률유보원칙이 문제되지 않는다.

(4) 청구인은 심판대상조항이 포괄위임금지원칙을 위반하여 재산권을 침해한다고도 주장한다. 그러나 포괄위임금지원칙은 수권규정에 관한 헌법적 문제로서 상위규범의 위임을 받아 분양전환가격 산정기준을 정한 심판대상조항과는 관련이 없으므로, 더 나아가 판단하지 않는다.

나. 평등권 침해 여부 판단

(1) 심사기준

헌법 제11조 제1항은 "모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교·사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다."라고 규정하여 모든 국민에게 평등권을 보장하고 있다. 이는 국가권력이 본질적으로 같은 것은 같게, 본질적으로 다른 것은 다르게 취급해야 한다는 것을 의미하지만, 이러한 평등은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 뜻하므로, 합리적 근거가 있는 차별까지 금지하는 것은 아니다(헌재 2001. 6. 28. 99헌마516 참조).

(2) 헌법재판소 선례

헌법재판소는 2021. 4. 29. 2019헌마202 결정에서, 10년 임대주택을 임대의무기간 경과 후 분양전환할 때의 분양전환가격 산정기준에 관한 구 임대주택법 시행규칙(2012. 2. 3. 국토해양부령 제441호로 개정되고, 2015. 12. 29. 국토교통부령 제270호 ‘민간임대주택에 관한 특별법 시행규칙’으로 전부개정되기 전의 것) 제14조 중 심판대상조항을 준용하는 부분이 10년 임대주택 임차인의 평등권을 침해하지 않는다고 판단하였다. 그 요지는 다음과 같다. 『구 임대주택법령상 10년 임대주택과 5년 임대주택은 주거안정 보장 측면에서 차이가 있다. 10년 임대주택의 임차인은 임대의무기간 10년 혹은 임대사업자와 합의한 경우 임대의무기간의 2분의 1이 지난 후 분양전환할 때까지 거주할 수 있고, 5년 임대주택의 임차인은 임대의무기간 5년 혹은 임대사업자와 합의한 경우 임대의무기간의 2분의 1이 지난 후 분양전환할 때까지 거주할 수 있다. 10년 임대주택의 임차인은 5년 임대주택의 임차인보다 장기간 주변 시세보다 저렴한 임대보증금과 임대료를 지불하면서 거주하고 그 동안 재산을 형성하여 당해 임대주택을 취득할 기회를 부여 받는다. 위와 같은 차이는 10년 임대주택과 5년 임대주택을 공급하는 임대사업자의 수익성과 연결된다. 임대사업자의 입장에서는 임대의무기간이 길어지면 사업의 불확실성이 증가하게 되므로 10년 임대주택을 공급할 요인이 많지 않다. 10년 임대주택과 5년 임대주택에 동일한 분양전환가격 산정기준을 적용하면 10년 임대주택의 공급이 감소될 우려가 있다. 이에 심판대상조항은 10년 임대주택의 공급을 확대하고자 10년 임대주택에 적용되는 분양전환가격 산정기준을 5년 임대주택에 비하여 완화하였다. 10년 임대주택의 분양전환가격 상한은 감정평가금액이고, 5년 임대주택의 분양전환가격 상한은 산정가격에서 임대기간 중 감가상각비를 뺀 금액으로 한다. 심판대상조항은 10년 임대주택 분양전환가격의 구체적 산정방법을 정하지 않아 감정평가금액 내에서 임대사업자의 자율에 맡긴 반면, 구 임대주택법 시행규칙 제14조가 준용하는 제9조 제1항 [별표 1] 제1호 나목은 5년 임대주택의 분양전환가격을 건설원가와 감정평가금액을 산술평균한 가액으로 결정하도록 하여 임차인과 임대사업자 간 가격변동으로 인한 위험을 균등하게 배분한다. 심판대상조항이 10년 임대주택의 분양전환가격의 상한만을 감정평가금액으로 규정한 것은 장기간 임대사업으로 인한 불확실성을 부담하게 되는 임대사업자에게 일정한 수익을 보장하면서도, 시장·군수·구청장이 선정한 감정평가법인을 통하여 분양전환 당시의 객관적 주택가격을 충실히 반영하기 위함이다(구 임대주택법 제21조 제9항, 같은 법 시행령 제23조 참조). 이상을 종합하면, 심판대상조항이 10년 임대주택의 분양전환가격 산정기준을 5년 임대주택과 달리 규정한 데에는 합리적인 이유가 있으므로, 심판대상조항으로 인하여 10년 임대주택의 임차인의 평등권이 침해된다고 볼 수 없다.』

(3) 선례 변경의 필요 여부

이 사건은 선례와 달리 10년 임대주택을 공공주택사업자와 임차인의 합의로 임대의무기간의 2분의 1이 지나 분양전환하는 경우에 관한 것이기는 하다. 그러나 이 같은 조기분양전환은 공공주택 특별법 제50조의2 제2항 제2호, 같은 법 시행령 제54조 제2항 제2호에 따라 임대의무기간 경과 후 분양전환에 관한 같은 법 제50조의3에 따라야 하므로, 분양전환 시기가 앞당겨지는 외에는 아무런 차이가 없다. 10년 임대주택과 5년 임대주택 사이 분양전환가격 산정기준의 차이는 최초 설정된 임대의무기간에 따라 임차인이 저렴하고 안정적인 주거를 보장받는 기간과 공공주택사업자가 부담하여야 하는 불확실성의 정도가 다르기 때문에 존재한다. 임대차기간 5년이 지났을 때, 10년 임대주택의 임차인은 남은 약 5년의 임대의무기간 동안 저렴한 비용에 임차하여 거주할 수 있음에도 스스로 그러한 기회를 포기하고 분양전환에 응하는 것인 반면, 5년 임대주택의 임차인은 분양전환에 응하지 않으면 임대차계약이 종료되고 더 이상 해당 임대주택에 거주하지 못하는 처지에 놓인다. 따라서 공공주택사업자와 임차인이 10년 임대주택을 조기분양전환하는 데 합의하여 10년 임대주택의 실제 임대차기간이 5년에 근접하게 될 가능성이 있다는 사후적 사정만으로, 10년 임대주택에 5년 임대주택과 다른 분양전환가격 산정기준을 적용하는 것이 불합리하다고 볼 수는 없다. 이처럼 심판대상조항이 10년 임대주택의 조기분양전환에 적용되는 이 사건에서도 선례의 판단은 그대로 타당하고, 이를 변경할 만한 사정도 없다.

(4) 소결

따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선