헌법재판소 2020. 11. 26. 선고 2018헌바442 결정 [구 국민건강보험법 제70조 제4항 위헌소원]

1. 사건개요

가. 2018헌바442

(1) 청구인 제○○, 김○○은 2011. 7. 25.경부터 ‘○○’이라는 상호로 주상복합건물을 분양하는 사업을 영위하면서, 2015. 8.경까지 국민건강보험법 제6조에서 정한 직장가입자로서 건강보험료(장기요양보험료 포함)를 납부하여 왔다.

(2) 국민건강보험공단은 2017. 6.경 위 청구인들에 대한 사업장 지도점검을 실시한 결과, 위 청구인들이 보수월액을 산정함에 있어 이월결손금을 공제할 수 없음에도 불구하고, 사업장의 2015년도 소득금액에서 2012년 내지 2014년 이월결손금을 공제한 뒤 보수월액을 산정하여 건강보험료를 납부하였다고 보아, 2017. 6. 22. 위 청구인들에게 청구인들의 2015. 1.부터 8.까지의 보수월액을 이월결손금 공제 없이 계산하여 산정한 건강보험료 80,818,560원에서 기납부액 13,978,560원을 공제한 66,840,000원을 추가로 납부할 것을 명하는 처분을 하였다.

(3) 이에 위 청구인들은 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(창원지방법원 2017구합53673), 2018. 6. 20. 기각되자 항소하였다. 위 청구인들은 항소심 계속 중인 2018. 7. 26. 국민건강보험법 제70조 제4항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였고, 2018. 10. 31. 항소[부산고등법원(창원) 2018누11015] 및 위헌법률심판제청신청[부산고등법원(창원) 2018아1027]이 모두 기각되자, 2018. 11. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 2019헌바422

(1) 청구인 임○○, 신○○, 신□□은 2015. 12. 21.경 [별지] 기재 부동산(이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)에 관하여 [별지] 기재와 같이 각 공유지분을 취득하고 이 사건 부동산을 사업장(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)으로 하여 다른 7인의 공유지분권자와 함께 공동임대소득사업자로 등록하였다.

(2) 국민건강보험공단은 2018. 1. 5. 위 청구인들이 이 사건 부동산의 공유지분을 취득한 공동사업자로서 건강보험 직장가입자 요건을 취득하였음에도 이를 누락한 사실을 확인하고, 2018. 1. 12. 위 청구인들에 대하여 이 사건 부동산의 공유지분취득일인 2015. 12. 21.자로 소급하여 이 사건 사업장 소속 직장가입자로 자격정정 처리를 하고, 위 청구인들의 2016. 1. 1.부터 2017. 12. 31.까지 2년의 기간에 대한 각 연간 보험료를 산출하면서 국민건강보험법 제70조 제4항, 같은 법 시행령 제38조 제3항에 근거하여 이 사건 사업장에 고용된 1인 근로자 원○○의 보수월액 1,000,000원을 위 청구인들의 보수월액으로 인정하여 보험료를 산정하였다. 국민건강보험공단은 2018. 1. 22. 위 청구인들에게 위와 같이 산정한 각 연간 정산 건강보험료 734,400원, 요양보험료 48,000원, 합계 보험료 782,400원을 부과하는 처분을 하였다.

(3) 위 청구인들은 2019. 1. 10. 위 각 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하고(서울행정법원 2019구합163) 그 소송 계속 중인 2019. 7. 19. 국민건강보험법 제70조 제4항, 같은 법 시행령 제38조 제3항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(서울행정법원 2019아898), 2019. 10. 8. 위 청구인들의 청구가 기각되고, 위헌법률심판제청신청도 일부 각하 및 일부 기각되자, 2019. 11. 11. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인들은 국민건강보험법 제70조 제4항 전부를 심판대상으로 구하고 있으나, 청구인들의 당해사건에 적용되는 부분은 위 법률조항 중 ‘보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 산정’에 관한 부분이므로, 심판대상을 이에 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정된 것) 제70조 제4항 중 ‘보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 산정’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정된 것) 제70조(보수월액) ④ 제1항에 따른 보수월액의 산정 및 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 산정 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

[관련조항] 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정된 것) 제69조(보험료) ④ 직장가입자의 월별 보험료액은 다음 각 호에 따라 산정한 금액 으로 한다.

1. 보수월액보험료: 제70조에 따라 산정한 보수월액에 제73조 제1항 또는 제2항에 따른 보험료율을 곱하여 얻은 금액 국민건강보험법(2017. 4. 18. 법률 제14776호로 개정된 것) 제70조(보수월액) ① 제69조 제4항 제1호에 따른 직장가입자의 보수월액은 직장가입자가 지급받는 보수를 기준으로 하여 산정한다. 국민건강보험법 시행령(2013. 9. 26. 대통령령 제24776호로 개정된 것) 제38조(보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액 결정) ① 법 제70조 제4항에 따른 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액은 다음 각 호의 방법으로 산정한다. 이 경우 사용자는 매년 5월 31일까지 [「소득세법」 제70조의2에 따라 세무서장에게 성실신고확인서를 제출한 사용자(이하 이 항에서 “성실신고사용자”라 한다)인 경우에는 6월 30일까지] 수입을 증명할 수 있는 자료를 제출하거나 수입금액을 공단에 통보하여야 하며, 산정된 보수월액은 매년 6월부터 다음 해 5월까지(성실신고사용자의 경우에는 매년 7월부터 다음 해 6월까지) 적용한다.

1. 해당 연도 중 해당 사업장에서 발생한 보건복지부령으로 정하는 수입으로서 객관적인 자료를 통하여 확인된 금액

2. 수입을 확인할 수 있는 객관적인 자료가 없는 경우에는 사용자의 신고금액 ② 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액을 결정하거나 변경하는 절차 등에 관하여는 제34조 제1항, 제35조 제2항 및 제36조를 준용한다. ③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 제1항 제1호 및 제2호에 따른 확인금액 또는 신고금액이 해당 사업장에서 가장 높은 보수월액을 적용받는 근로자의 보수월액보다 낮은 경우에는 그 근로자의 보수월액을 해당 사용자의 보수월액으로 한다. 국민건강보험법 시행규칙(2012. 8. 31. 보건복지부령 제157호로 전부개정된 것) 제43조(보수가 지급되지 아니하는 사용자의 소득) 영 제38조 제1항 제1호에서 “보건복지부령으로 정하는 수입”이란 「소득세법」 제19조에 따른 사업소득을 말한다.

3. 청구인들의 주장

가. 2018헌바442

심판대상조항은 이월결손금 공제를 법률로 정하지 않아 과세기간마다 소득금액의 변동이 심한 납세의무자와 소득금액의 변동이 적은 납세의무자 사이에 불공평을 초래하고 보험료 부담능력에 따른 보험료부과원칙에도 어긋난다. 또한, 심판대상조항은 재산권이나 국민건강보험료 납부의무와 같은 국민의 헌법상 기본권 및 기본의무와 관련된 중요한 내용 내지 본질적인 내용에 관한 사항인 보수월액 산정방법을 하위법령인 대통령령에 백지위임하고 있다. 따라서 심판대상조항은 포괄위임금지원칙 및 평등원칙에 위배되고, 재산권의 본질적 내용을 침해한다.

나. 2019헌바422

심판대상조항은 ‘보수가 지급되지 않는 사용자의 보수월액’ 산정에 관하여 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있고, 그 위임에 따라 제정된 국민건강보험법 시행령 제38조 제3항과 결합하여 사업장 내 최고소득 근로자의 보수월액을 소액의 임대소득만 있는 청구인들의 보수월액으로 간주한다. 이는 포괄위임금지원칙에 위배될 뿐만 아니라 청구인들의 평등권과 재산권을 침해하고, 조세법률주의와 실질부과원칙에도 위배된다.

4. 판단

가. 제한되는 기본권

(1) 심판대상조항은 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 산정 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령에 위임하고 있으므로, 포괄위임금지원칙 위배 여부가 문제된다.

(2) 한편, 청구인 제○○, 김○○은 심판대상조항이 이월결손금을 공제하지 않아 재산권 등을 침해한다고 주장하고, 청구인 임○○, 신○○, 신□□은 심판대상조항 및 심판대상조항의 위임을 받은 국민건강보험법 시행령 제38조 제3항이 가장 높은 보수월액을 받는 근로자의 보수월액을 사용자의 보수월액으로 간주하여 재산권 등을 침해한다고 주장한다. 그런데 심판대상조항은 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 산정 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령에 위임하도록 규정하고 있는 것에 불과하고, 이월결손금 공제 여부나 가장 높은 보수월액을 받는 근로자의 보수월액을 사용자의 보수월액으로 간주하는 내용은 모두 심판대상조항의 위임을 받아 제정된 대통령령에 규정되어 있다. 법률이 구체적인 사항을 대통령령에 위임하고 있고, 그 대통령령에 규정되거나 제외된 부분의 위헌성이 문제되는 경우, 그 대통령령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고, 그로 인하여 정당하고 적법하게 입법권을 위임한 수권법률조항까지도 위헌으로 되는 것은 아니다(헌재 2011. 2. 24. 2009헌바289; 헌재 2019. 2. 28. 2017헌바245 참조). 따라서 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없는 대통령령에 규정된 내용에 관한 청구인들의 위와 같은 주장은 더 나아가 살피지 않기로 한다.

나. 포괄위임금지원칙 위배 여부

(1) 헌법재판소의 선례

헌법재판소는 2007. 4. 26. 2005헌바51 결정에서 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액의 산정 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 한 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되기 전의 것) 제63조 제4항 중 ‘보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액의 산정’에 관한 부분에 관하여 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다는 결정을 내린 바 있다. 또한, 헌법재판소는 2014. 5. 29. 2011헌바384 결정에서 이 사건 심판대상조항과 동일한 내용을 규정하고 있던 구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제63조 제4항 중 ‘보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 산정’에 관한 부분에 관하여도 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다는 결정을 내린 바 있다. 그 이유 요지는 다음과 같다. 『사용자는 지역가입자와 마찬가지로 소득파악이 쉽지 않을 뿐 아니라 사업장을 운영하면서 얻은 수입의 유형과 수입시기 등이 서로 달라 그 수입을 기준으로 보수월액을 산정하는 방법을 법률에서 구체적으로 규정하는 것이 곤란하다는 입법기술상의 한계가 있으며, 사업장에서 얻은 수입 중 어떤 수입을 부과대상으로 삼고, 어떤 기준으로 부과할 것인지 여부는 경제현실의 변화에 따라 적절하게 변경할 필요가 있으므로, 사용자의 보수월액의 산정방법에 관하여는 위임입법의 필요성이 인정된다. 이 사건 보수월액조항이 규정하고 있는 대상은 보수를 지급받지 아니하는 사용자의 건강보험료 산정의 기초가 되는 보수월액에 관한 사항으로서, 이는 사용자가 영 위하는 사업의 종류·규모, 소득의 유형과 수입시기, 소득파악률 등에 따라 매우 다양하고, 여러 가지 사회경제적 상황에 따라 수시로 변화할 수 있으므로 위임의 구체성·명확성의 요건은 완화된다. 사용자의 보수월액에 있어서 ‘보수’란 근로자의 보수에 대응하는 사업 및 자산의 운영 등에서 얻은 수입을 의미하고, 이 사건 보수월액조항의 입법취지, 근로자인 직장가입자의 보수월액산정을 규정하고 있는 구 국민건강보험법 제63조 제1항에 비추어 보면, “보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액”은 사용자가 사업 및 자산의 운영 등에서 얻은 수입을 기준으로 산정하도록 하위법령에 규정될 것이라는 점은 충분히 예측할 수 있다 할 것이다. 사정이 이와 같다면 이 사건 보수월액조항은 대통령령에 위임할 입법기술상의 필요성이 인정되고, 입법취지, 보수의 개념, 관련 법조항 등을 유기적·체계적으로 판단하여 보면, 보수가 지급되지 않는 사용자의 보수월액의 산정방법에 관하여 하위법령에 규정될 사항의 범위나 한계의 대강을 충분히 예측할 수 있다 할 것이므로 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.』

(2) 사정변경의 필요성

이 사건 심판대상조항의 입법취지, 근로자인 직장가입자의 보수월액산정을 규정하고 있는 국민건강보험법 제70조 제1항 및 제3항 등의 내용을 종합하면, ‘보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액’은 사용자가 사업 및 자산의 운영 등에서 얻은 수입을 기준으로 산정될 것임이 충분히 예측된다고 할 것이다. 그렇다면 헌법재판소의 2011헌바384 결정에서의 판단은 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이와 달리 판단해야 할 사정변경이 있다고 보기 어렵다.

다. 소결

심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

부동산 지분 목록 소재지번: 서울 마포구 (주소 생략) 대 368.3㎡ 임○○ 지분 222.8분의 2.4106 신○○ 지분 222.8분의 1.2053 신□□ 지분 222.8분의 1.2053 위 지상 제○○동호 일반철골구조 기타지붕 단층 근린생활시설 397.5㎡ 임○○ 지분 397.5분의 1.40035 신○○ 지분 397.5분의 0.700175 신□□ 지분 397.5분의 0.700175 제□□동호 일반철골구조 기타지붕 제1종근린생활시설 255.15㎡ 임○○ 지분 255.15분의 0.89885 신○○ 지분 255.15분의 0.449425 신□□ 지분 255.15분의 0.449425