헌법재판소 2002. 8. 29. 선고 2002헌마26 결정 [춘천교육대학교 특별전형편입대상자 공개경쟁선발시험 불합격처분 취소]

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1)피청구인은 강원도 지역 초등학교 교사의 수급을 원활하게 하기 위하여 2001. 11. 13. 강원도 교육청 공고 제2001-33호로 중등학교 교사 자격증 소지자들 중 일 정 인원을 춘천교육대학교 특별전형 편입대상자로 선발하는 ‘2002학년도 강원도 교육감 추천 춘천교육대학교 특별전형 편입대상자 공개경쟁 선발시험 시행계획’을 공고하였는바, 위 선발시험에 의하여 춘천교육대학교 최종 편입 인원 160명의 1.2배수인 192명이 1차 선발되고 다시 춘천교육대학교 총장이 실시하는 세부전형방법에 의하여 그 중 160명이 최종적으로 선발되며, 시험은 같은 해 12. 9. 교육학 한 과목에 대하여만 시행하고 합격자는 같은 해 12. 22. 발표하도록 예정되어 있었는데, 100점 만점의 성적에 대하여 강원도 소재 고등학교 졸업자에 대하여는 3점, 강원도 소재 고등학교를 졸업한 자로서 공고일 현재 주민등록상 강원도에 거주하고 있는 자에 대하여는 5점의 가산점을 부여하도록 되어 있었다. (2)가산점을 받을 수 있는 요건을 갖추지 못하였던 청구인은 2001. 12. 9. 위 선발시험에 응시하였으나 같은 달 22. 합격점수 79점에 1점이 모자라는 78점으로 불합격되자, 위 불합격처분은 청구인의 평등권 등을 침해하는 위헌의 결정이므로 취소를 구한다고 주장하면서 2002. 1. 11. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

본건 심판의 대상은 피청구인이 2001. 12. 22. 청구인에 대하여 한 춘천교육대학교 특별전형 편입대상자 공개경쟁 선발시험(이하 "이 사건 시험"이라 한다.)에서의 불합격처분(이하 "이 사건 불합격처분"이라 한다.)이 청구인의 평등권 등 기본권을 침해하였는지 여부이다.

2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견

별지와 같다.

3. 판 단

먼저, 직권으로 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 살펴본다. 가.이 사건 불합격처분이 공권력의 행사에 해당하는지 여부 교육감은 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로서 교육ㆍ학예에 관한 소관사무로 인한 소송이나 재산의 등기 등에 대하여 당해 시ㆍ도를 대표하고(2000. 1. 28. 법률 제6216호로 전문개정된 지방교육자치에관한법률 제20조), 국가행정사무 중 시ㆍ도에 위임하여 시행하는 사무로서 교육ㆍ학예에 관한 사무는 법령에 다른 규정이 있는 경우를 제외하고는 교육감에게 위임하여 행하도록 규정되어 있다(같은 법률 제21조). 한편, 교육인적자원부는 2001. 7. 20. 학급당 학생 수 감축과 초ㆍ중등교원 정원 증원 등을 내용으로 하는 ‘지역정보화 사회에 부응한 교육여건 개선 추진계획’을 수립하였고, 같은 해 11. 2. 이의 실행을 위하여 ‘2002, 2003학년도 초등교원 수급대책’을 세웠는데, 구체적인 내용으로, 우선 부족 교원을 기간제 교사 및 교과전담강사로 충원하되 정원 외로 운영되는 현행 학사편입제(입학정원의 20%)와 별도로 2002년도에 한시적으로 교육대학 편입학 정원을 2,500명 증원하여 초등교원을 양성함으로써 2004년부터 위 기간제 교사 및 교과전담강사를 대체하기로 하는 대책이 포함되어 있다. 그렇다면, 비록 이 사건 시험이 춘천교육대학교에 편입하게 되는 160명의 선발을 위하여 피청구인이 교육감 추천 편입대상자 192명을 선발하는 예비적 시험이라고 하더라도, 이 사건 불합격처분은 강원도의 교육ㆍ학예에 관한 공법상의 행정주체 내지 행정청인 피청구인이 교육인적자원부의 ‘2002, 2003학년도 초등교원 수급대책’에 따라 이 사건 시험을 시행함에 있어, 법률 또는 법률의 위임에 근거하여 우월한 지위에서 청구인에 대하여 일방적으로 행한 공권력의 행사라고 볼 수 있을 뿐만 아니라 행정소송법상 취소소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 보아야 한다.

나. 보충성

위에서 살핀 바와 같이 이 사건 불합격처분은 행정소송법 제2조의 처분으로서 같은 법 제19조의 취소소송의 대상이 되어 이의 취소를 구할 수 있는 사전적 구제절차가 있음이 명백하다 할 것이므로, 행정심판 내지 행정소송의 절차를 거치지 아니한 채 바로 제기한 본건 심판청구는 보충성의 요건이 결여되어 부적법하다(헌재 1997. 3. 27. 92헌마189; 헌재 1999. 3. 12. 99헌마117; 헌재 2000. 11. 22. 2000헌마699).

다. 심판 대상의 확장과 권리보호의 이익

본건 심판의 대상은 이 사건 불합격처분이 청구인의 평등권 등 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이나, 위 처분이 위헌이라는 근본적 이유가 가산점제도의 위헌성에 있으므로 심판의 대상을 이 사건 시험의 시행계획 공고 중 가산점에 관한 규정이 청구인의 기본권을 침해하였는지의 여부로까지 확장할 수도 있겠다. 그러나, 이 사건 불합격처분은 보충성이라는 적법요건의 결여로 헌법재판소가 그 위헌 여부를 판단할 수 없게 되어 있을 뿐 아니라 이에 대한 취소소송 역시 제소기간(행정소송법 제20조 제1항)의 경과로 행정쟁송으로는 더 이상 이를 다툴 수 없게 되었으므로, 가사 헌법재판소가 위 가산점 규정이 위헌임을 확인한다 하더라도 이 사건 불합격처분 자체를 시정할 수 있는 방법은 없는 것이 되어 그 위헌 여부에 대하여는 심판청구에 있어서의 권리보호의 이익을 인정할 수 없다. 예외적 사유로서, 이 사건 시험은 부족한 초등교원의 충원을 위하여 2002년도에 한시적으로 교육대학 편입학 정원을 증원하기로 하는 위 ‘2002, 2003학년도 초등교원 수급대책’에 따른 것으로서 1회에 그치는 시험이라는 점에 비추어 동종의 침해행위가 앞으로 반복될 위험이 있다거나 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항이어서 그 해명이 중대한 의미를 지니고 있는 때에 해당한다고 볼 만한 사정도 없으므로(헌재 1992. 1. 28. 91헌마111, 판례집 4, 51, 56-57; 헌재 2001. 9. 27. 2000헌마159, 판례집 13-2, 353, 359 등 참조), 위와 같이 심판의 대상을 확장한다 하더라도 본건 심판청구는 부적법하게 된다.

4. 결 론

그렇다면, 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 5.와 같은 재판관 김영일의 별개의견이 있는 외에는 나머지 관여재판관의 일치된 의견에 의한 것이다.

5. 이 사건 처분에 대한 심판청구부분에 관한 재판관 김영일의 별개의견

다수의견이 밝힌 바에 의하면, "이 사건 불합격처분은 행정소송법 제2조의 처분으로서 같은 법 제19조의 취소소송의 대상이 되어 이의 취소를 구할 수 있는 사전적 구제절차가 있음이 명백하다 할 것이므로, 행정심판 내지 행정소송의 절차를 거치지 아니한 채, 바로 제기한 본건 심판청구는 보충성의 요건이 결여되어 부적법하다."고 판단하였다. 헌법재판소법 제68조(청구사유) 제1항에 의하면, "공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 법원의 재판을 제외하고는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다. 다만, 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 청구할 수 없다."고 규정하고 있고, 여기서 "다만, 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 청구할 수 없다."고 한 규정을 두고 ‘보충성의 원칙’이라고 이름하는 것임이 틀림없다. 그러나 ‘보충성의 원칙’이 적용되는 경우는 그 앞의 문면상 본문의 헌법소원심판을 청구할 수 있는 경우일 뿐이고, 헌법소원심판을 청구할 수 없는 경우는 ‘보충성의 원칙’이 적용될 여지가 없다. 헌법재판소법 제68조 제1항 본문에 적시된 바와 같이 "… 법원의 재판을 제외하고는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다."고 규정함으로써 당초부터 법원의 재판에 대하여는 헌법소원심판을 청구할 수 없 도록 규정하고 있다. 따라서, 단서의 ‘보충성의 원칙’은 법원의 재판사항에 대하여는 적용될 여지가 없는 것이다. 그리하여 2001. 10. 25. 2001헌마113 교육기본법 제8조 제1항 등 위헌확인 등 사건에서 소수의견으로 제시되고, 우리 헌법재판소도 ‘보충성의 원칙’을 같은 취지로 보게 됨으로써 이미 그러한 사건은 법원의 재판관할하에 있는 사건으로서 헌법소원의 대상이 아니라 하여 부적법한 심판청구라고 하고 있다(헌재 2001. 12. 20. 2001헌마245. 2002. 4. 25. 2001헌마760 결정 각 참조). 그런데도 행정소송법상 취소소송 등에 의하여 권리구제가 가능하므로 그러한 소송을 한 연후에 헌법재판소에 다시 오라는 취지로 ‘보충성의 원칙’을 적용하여 청구인의 심판청구가 부적법하다고 하는 것은 우리의 ‘보충성의 원칙’을 잘못 이해한 데에서 결과되는 것일 뿐이다. 위와 같은 소송을 한 연후에 헌법재판소에 오면, 우리 헌법재판소는 그것이 법원의 재판이므로 헌법재판소법 제68조 제1항 본문에 의하여 헌법소원심판을 청구할 수 없다고 하여 각하할 것이 명백하므로, ‘보충성의 원칙’이 적용될 여지가 없는 것이다. 따라서, 청구인의 이 부분 심판청구에 대하여는 우리 헌법재판소로서는 그것이 ‘법원의 관장사항’이어서 헌법소원심판의 대상이 아니라는 사유로 밀어 내는 이외에, 법원의 재판을 받지 않았으니 법원의 재판을 받은 다음 다시 오라는 취지의 ‘보충성의 원칙’을 적용할 여지는 추호도 없는 것이다. 이에 나는 이 사건 처분에 대한 심판청구부분에 관하여 별개의견을 밝히는 것이다.

재판장,윤영철,한대현,주심,하경철,김영일,권성,김효종,김경일,송인준,주선회

〔별 지〕

2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견

가. 청구인의 주장

강원도 소재 고등학교를 졸업한 자에게만 가산점을 부여함으로써 이루어진 청구인에 대한 이 사건 불합격처분은, ① 교육대학교 편입을 통하여 교사로서 보람 있는 삶을 살고자 하였던 청구인의 행복추구권을 침해하고, ② 다른 지역 고등학교 졸업자인 청구인을 차별하고 직업 선택의 폭을 좁힘으로써 평등권 및 거주·이전의 자유, 직업선택의 자유를 침해하며, ③ 개인의 노력으로 얻은 자격증 소지자 또는 복수 전공자 등에 대한 것이 아닌 단지 강원도 소재 고등학교 졸업자라는 이유만으로 가산점을 부여함으로써, 모든 국민이 능력과 적성에 따라 공직에 취임할 수 있는 균등한 기회를 보장하지 못하게 되는 결과를 낳아 청구인의 공무담임권을 침해하는 한편, ④ 능력주의에 기초한 교육의 기회균등의 원칙을 침해함으로써 청구인의 교육을 받을 권리를 침해하였다.

나. 피청구인의 답변

(1) 적법요건에 관하여

(가) 공권력의 행사에 해당하는지 여부

피청구인은 초등학교 교사수급을 원활히 하고자 중등교사 자격증 소지자들 중 일정 인원을 선발하여 춘천교육대학교에 특별전형 편입을 시켜 소정의 과정을 거치게 한 후 다시 피청구인 시행의 초등학교 교원임용시험에 합격된 자를 강원도 지역의 초등학교 교사로 임용하려 하였던 것으로서, 이 사건 시험에 의하여 편입대상자를 1차 선발하는 것은 편입 인원 160명의 1.2배수를 선발하여 춘천교육대학교에 추천하려 하는 것일 뿐 최종 선발은 춘천교육대학교에서 하는 것이므로, 장차 초등학교 교사 임용을 위한 예비적, 내부적 단계에 불과한 이 사건 시험에서의 불합격처분은 헌법소원의 대상이 될 수 있는 공권력의 행사에 해당하지 아니한다.

(나) 보충성의 요건

이 사건 청구는 다른 법률에 있는 구제절차를 모두 거친 후에 이루어진 것이 아니므로 부적법하다.

(2) 본안에 관하여

(가) 평등권의 침해 여부

우선, 청구인이 불합격한 이 사건 시험은 편입 인원의 1.2배수를 선발하는 시험이므로, 가사 청구인이 가산점을 부여받았다 하더라도 최종 선발인원인 160명에 포함되리라는 보장이 없고, 오히려 청구인의 성적인 78점과 합격점수인 79점의 차이를 고려하면 청구인이 위 160명에 포함되기 어렵다고 보아야 한다. 그리고 가산점제도의 취지에 있어서도, 현재 강원도 소재 교육대학교 졸업자의 20～30%만이 강원도 소재 초등학교에 근무하기 위하여 피청구인 시행의 초등교원 임용시험에 응시하고 있어 강원도 근무기피 현상이 뚜렷하다고 할 수 있을 뿐만 아니라, 교원 정년이 단축되어 초등학교 교사들이 대거 퇴직함에 따라 강원도 내 초등학교 교사부족이 심화되고 있는바, 이에 피청구인은 우수 초등학교 교사의 확보와 관내 초등학교 교사의 안정적 수급이라는 두 가지 목표를 위하여 강원 도 소재 고등학교 졸업자 및 주민등록지가 강원도인 자를 대상으로 한 가산점제도를 둔 것이다. 따라서, 피청구인의 가산점제도는 부득이한 합리적 차별로서 자의적인 공권력의 행사라고 볼 수 없고, 특히 위 가산점제도는 최근의 일시적 상황인 교원 정년 단축으로 인한 수급차질을 막기 위하여 취한 임시적 조치의 성격으로서 영속성을 갖고 있지 않으며 다른 시·도에서도 시행하고 있다는 점에서 그 합리성을 부인하기 어려운 것이다. (나)직업선택의 자유 및 공무담임권, 행복추구권 등의 침해 여부 위와 같이 가산점제도는 공익이라고 볼 수 있는 우수교원의 확보 및 초등학교 교원 수급을 위한 응급의 예외적 조치라는 점에서 기본권 제한이 있다 하더라도 그 정도가 비례의 원칙에 위반되지 아니하므로 청구인의 직업선택의 자유나 공무담임권 등이 침해되었다고는 볼 수 없으며, 그렇다면 포괄적 기본권이라고 할 수 있는 행복추구권의 침해도 없다고 보아야 한다.

다. 교육인적자원부장관의 의견

(1) 교육감 추천 교육대학교 특별전형 편입대상자 공개경쟁 선발시험

(가) 교육감 추천 교육대학교 편입학 추진의 배경 및 내용

교육인적자원부는 2001. 11. 2. 같은 해 7. 20.자 교육여건 개선 추진계획에 따른 교원 확보의 문제, 농어촌지역 및 인구유입지역의 초등교원 부족 문제 등을 개선하기 위하여, 한시적으로 2002학년도 교육대학교 정원을 증원하는 한편 초등교원 부족 문제가 심각한 6개 지역 교육감이 추천한 자를 교육대학교에서 특별전형의 방법으로 편입생을 선발, 졸업 후 해당 지역에 임용토록 하는 방안을 마련하였다. 편입 정원의 총 규모는 2,500명으로 시·도별 인원은 경기, 강원, 충남·북, 전남, 경북의 6개 지역 교육감이 적정 인원을 산정, 교육인적자원부와 협의하여 결정하도록 되어 있고, 편입생은 위 6개 지역 교육감이 추천한 자를 교육대학교 총장이 특별전형의 방법으로 입학시켜 2년 간의 필요교육을 이수토록 하고 졸업 후 시험을 거쳐 해당 지역에 임용하여 기간제 교사 및 강사를 대체하게 된다.

(나) 교육감 추천 편입대상자 선발시험의 성격

위 선발시험은, 교육대학교 정원의 한시적 증원에 따라 교육감이 중등교사 자격증 소지자 중 적격자를 교육대학교 편입대상자로 추천하기 위한 선발시험이라는 점에서 교원임용시험은 아니고, 그 합격자는 각 교육대 학교에서 실시하는 편입시험에 합격하여야만 편입이 확정된다는 점에서 교육대학교 편입시험도 아니다.

(다) 가산점 부여의 목적과 현황

위 선발시험에 있어서 가산점 부여의 목적은, 위 6개 지역의 교육대학교 졸업생들조차 임용시험 응시를 기피하고 현직 교원들도 도시 지역 근무를 위하여 사직함으로 인하여 초등교원의 부족 현상이 심화되는 문제에 대처하기 위하여 가산점제도를 통하여 해당 지역에서의 초등교원의 원활한 확보 및 그 지역 학생들의 학습권 보호를 도모하고자 하는 것이고, 따라서 선발된 편입대상자들은 졸업 후 해당 지역에서의 시험 응시를 통하여 교원으로 근무하여야 하며, 각 시·도 교육청도 이러한 점을 공고에서 명확히 밝히고 있다. 한편, 위 6개 지역 중 타 지역으로부터의 유입이 많은 경기도와 본건 관련 강원도를 제외한 나머지 4개 지역의 각 교육청에서도 초등교원 수급상황, 교원 인구의 유출 등 지역 사정을 고려하여 해당 지역에의 거주 여부 및 그 지역 소재 고교 또는 대학의 졸업 여부 등을 기준으로 2점, 2.5점, 3점, 5점 등 가산점의 종류와 범위를 정하고 있다.

(2) 적법요건에 관하여

(가) 직접성

해당 지역 출신자에게 부여되는 가산점은 청구인에게 상대적 불이익이 될 뿐 그 자체로 청구인의 기본권을 직접 침해한다고는 볼 수 없다.

(나) 보충성

이 사건 불합격처분은 행정소송법 제2조의 처분으로서 같은 법 제19조의 취소소송의 대상이 되어 행정심판을 거쳐 행정소송을 제기하거나 바로 행정소송을 제기하여 이의 취소를 구할 수 있는 사전적 구제절차가 있음이 명백하므로, 이를 거치지 않은 본건 심판청구는 보충성의 요건이 결여되었다.

(3) 본안에 관하여

(가) 행복추구권의 침해 여부

앞서 살핀 바와 같이 편입대상자 선발시험에 있어서 지역적 연고가 있는 자가 우선적으로 선발되어야 할 필요성이 인정되므로, 피청구인이 지역적 의미의 가산점을 부여하는 것에는 공공복리적, 사회공공적 목적이 있다고 할 것이며, 또한 그러한 가산점 부여가 행복추구권의 본질적 내용을 침해한다고는 볼 수 없다.

(나) 평등권의 침해 여부

위와 같이 편입대상자 선발시험에 있어서 지역적 연고가 있는 자에게 가산점을 부여하는 것에는 정당한 이유가 있고, 그밖에 최근 춘천교육대학교 졸업생의 강 원도 지역 초등교원 신규임용시험 응시비율이 1999년 47%, 2000년 29.9%, 2001년 20.6%, 2002년 21.5% 등으로 계속 낮아지는 추세에 있는 점, 춘천교육대학교의 2002학년 신입생 선발과정에서도 "강원도 내 고교 3학년 재학중인 교직적격자로서 강원도 교육감의 추천을 받은 사람"이라는 수시모집 특별전형이 있는 점, 본건 가산점 제도는 해당 지역 출신자와 타 지역 출신자 사이에 응시기회를 차별하는 것이 아닐 뿐만 아니라 가산점 부여의 정도 역시 청구인의 합격을 사실상 불가능하게 할 정도의 과도한 것이라고는 볼 수 없는 점, 그리고 가산점 부여에 의하여 달성하고자 하는 공익의 중요성 등을 참작하면, 그 차별은 합리적 범위 내의 것이라고 할 수 있어 청구인의 평등권은 침해되지 아니한 것이다. (다)직업선택의 자유 및 공무담임권, 교육을 받을 권리의 침해 여부 이 사건 시험은 그 성격상 교원임용시험이 아니라 교육대학교 편입시험의 전단계로서 피청구인이 그 추천 편입대상자를 선발하는 시험에 불과하고, 또한 본건의 경우와 같은 편입학의 방법 이외에도 교육대학교에의 일반 학사편입, 신입학 등 교사가 되거나 교육대학교에서 교육을 받을 수 있는 다른 수단도 존재한다는 점에서, 이 사건 시험에서의 불합격처분이 청구인의 직업선택의 자유나 공무담임권, 교육을 받을 권리 등을 침해하였다고 볼 수 없다.