헌법재판소 2015. 7. 30. 선고 2013헌마536 결정 [부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 시행령 제81조 제1항 위헌확인]

1. 사건개요

부동산 등의 감정평가업무를 수행하기 위하여 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’(다음부터 ‘부동산공시법’이라 한다) 제28조 제1항에 따라 설립된 감정평가법인들인 청구인들은 소속 감정평가사가 50인 미만이다. 청구인들은 국토교통부장관으로부터 표준지공시지가의 조사ㆍ평가 등 업무 위탁을 받을 수 있는 감정평가법인을 50인 이상 감정평가사를 둔 법인으로 제한하고 있는 부동산공시법 시행령 제81조 제1항이 청구인들과 같은 중소형 감정평가법인의 직업수행의 자유와 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 2013. 7. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

국토교통부장관이 감정평가법인 등에 위탁할 수 있는 업무 범위는 부동산공시법 제41조 제1항 각 호와 같은 법 시행령 제81조 제2항 각 호에 열거되어 있다. 청구인들은 그 중에서도 표준지공시지가 및 표준주택가격의 조사ㆍ평가 업무(다음부터 ‘표준지 평가 업무’라 한다)를 소속 감정평가사의 수가 50인 이상인 감정평가법인에 대하여 위탁하는 부분을 다투고 있다. 따라서 이 사건 심판대상은 청구인들의 주장과 관련된 부분인 부동산공시법 시행령 제81조 제1항 중 ‘제81조 제2항 제1호의 표준지 평가 업무 위탁’ 부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정된 것) 제81조(업무의 위탁) ① 법 제41조 제1항의 규정에 의하여 국토교통부장관으로부터 업무의 위탁을 받을 수 있는 감정평가법인은 소속 감정평가사의 수가 50인 이상인 감정평가법인 중에서 국토교통부장관이 지정하는 법인을 말한다. [관련조항] 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2013. 8. 6. 법률 제12018호로 개정된 것) 제41조(업무위탁) ① 국토교통부장관은 다음 각 호의 업무를 「한국산업인력공단법」에 따른 한국산업인력공단, 협회 또는 대통령령으로 정하는 감정평가법인에 위탁할 수 있다.

4. 그 밖에 대통령령이 정하는 권한

부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 시행령(2014. 2. 5. 대통령령 제25151호로 개정된 것) 제81조(업무의 위탁) ② 법 제41조 제1항 제4호에서 “그 밖에 대통령령이 정하는 권한”이란 다음 각 호의 업무에 관한 권한을 말한다.

1. 법 제3조의 규정에 의한 표준지공시지가의 조사ㆍ평가 및 법 제16조 제1항의 규정에 의한 표준주택가격의 조사ㆍ평가에 따른 부대업무

3. 청구인들의 주장

부동산공시법 제29조 제1항 제1호는 표준지 평가 업무를 감정평가업자의 업무 중 하나로 열거하고 있으므로, 이는 모든 감정평가업자가 수행할 수 있는 업무로 해석되어야 한다. 그런데 부동산공시법 제41조 제1항은 국토교통부장관이 업무 위탁을 할 수 있는 ‘피위탁기관’과 ‘피위탁업무’에 관한 사항을 대통령령에 위임하면서 단순히 ‘대통령령으로 정하는 감정평가법인’, ‘그밖에 대통령령이 정하는 권한’이라고만 규정한 결과, 심판대상조항은 표준지 평가 업무를 특정 감정평가법인에게만 위탁할 수 있는 업무로 규정하고 있다. 결국 부동산공시법 제41조 제1항이 헌법 제75조에 위반되는 방식으로 위임을 하였으므로, 그 위임에 따른 심판대상조항도 위헌이다. 심판대상조항은 ‘소속 감정평가사의 수’라는 기준만으로 중소형 감정평가법인에 대한 표준지 평가 업무 기회를 박탈하고 있어 청구인들과 같은 중소형 감정평가법인의 직업수행의 자유를 침해한다. 또한, 소속 감정평가사 수가 50인 이상인 감정평가법인과 50인 미만인 감정평가법인은 소속 감정평가사의 수 차이 말고는 본질적으로 다른 점이 없는데도, 심판대상조항은 표준지 평가 업무 수행과 관련하여 중소형 감정평가법인을 다르게 취급하고 있으므로 청구인들의 평등권을 침해한다.

4. 적법요건에 관한 판단

가. 법령에 대한 헌법소원은 법령의 시행과 동시에 기본권 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 안에, 그 법령이 시행된 날부터 1년 안에 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 안에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 안에 청구하여야 한다. 한편, 법령이 자구 수정 등으로 일부 변경되더라도 그러한 변경 사항이 새로 기본권을 침해하는 사유에 해당하지 않고 법령의 실질적인 내용이 동일한 경우에는, 일단 개시된 청구기간 진행이 정지되고 새로운 청구기간 진행이 개시된다고 볼 수 없다(헌재 2013. 2. 28. 2011헌마666 참조).

나. 청구인 주식회사 감정평가법인 ○○을 제외한 나머지 청구인들은 2012. 12. 4. 당시 국토해양부장관이 부동산공시법 제41조 제1항 및 같은 법 시행령 제81조 제1항 등에 따라 한국감정원에 2013년도 표준지 및 표준주택의 선정과 가격평가를 의뢰한 행위가 중소형 감정평가법인의 기본권을 침해한다고 주장하면서 그 업무 의뢰의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였고, 헌법재판소는 부동산공시법 시행령 제81조 제1항 등을 다투는 것은 몰라도 위 업무 의뢰 자체는 기본권 침해 가능성이 있는 공권력의 행사에 해당하지 않는다는 이유로 심판청구를 각하하였다(헌재 2012. 12. 18. 2012헌마967 제2지정재판부 결정). 그 뒤 심판대상조항이 2013. 3. 23. 개정되었으나, 업무 위탁자가 ‘국토해양부장관’에서 ‘국토교통부장관’으로 변경된 것에 불과하다. 따라서 늦어도 위 2012헌마967 결정을 송달받은 2012. 12. 26.에는 심판대상조항으로 인한 기본권침해 사유가 발생하였음을 위 청구인들은 알았다고 보아야 하고, 그로부터 90일이 지났음이 명백한 2013. 7. 30. 이루어진 이 사건 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.

5. 본안에 관한 판단

가. 제한되는 기본권 및 쟁점의 정리

심판대상조항은 소속 감정평가사 수가 50인 이상인 감정평가법인만 표준지 평가 업무를 할 수 있도록 제한함으로써, 중소형 감정평가법인인 청구인 주식회사 감정평가법인 ○○(다음부터 ‘청구인’이라고 한다)의 직업수행의 자유를 제한한다. 청구인은 부동산공시법 제41조 제1항이 헌법 제75조에 위반되므로 그 위임에 따른 심판대상조항 역시 위헌이라고 주장하나, 부동산공시법 제41조 제1항 자체의 위헌 확인을 구하고 있지는 않다. 이는 심판대상조항이 모법의 위임 범위를 넘어 위헌이라는 주장이므로, 심판대상조항이 위임입법의 한계를 벗어나 법률유보원칙을 위반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부를 우선 검토한다. 다음으로 소속 감정평가사 수가 50인 이상인 감정평가법인만 표준지 평가 업무를 할 수 있도록 하는 심판대상조항이 중소형 감정평가법인인 청구인의 직업수행의 자유를 과도하게 제한하는지 여부를 본다. 한편, 청구인은 심판대상조항이 평등권을 침해한다는 주장도 하고 있으나, 이는 직업수행의 자유 침해 여부를 판단할 때 다루어지므로 별도로 살피지 않는다.

나. 법률유보원칙 위반 여부

부동산공시법 제41조 제1항은 국토교통부장관의 권한 위탁과 관련하여 ‘피위탁기관’과 ‘피위탁업무’에 관한 사항을 하위법령에 위임하고 있다. 따라서 국토교통부장관으로부터 50인 이상의 감정평가법인(피위탁기관)이 표준지 평가 업무(피위탁업무)를 위탁받을 수 있도록 한 심판대상조항은 부동산공시법 제41조 제1항 본문 및 제4호에 위임의 근거를 두고 있음은 분명하다. 청구인은 부동산공시법 제29조 제1항 제1호에 따르면 표준지 평가 업무는 어떤 감정평가업자든 할 수 있는 것이므로, 심판대상조항이 50인이라는 인원 기준을 충족하여야 위 업무를 위탁받을 수 있는 것으로 제한한 것은 모법의 규율대상과 목적을 벗어난 것이라 주장한다. 그러나 부동산공시법 제3조 제1항, 제16조 제1항은 표준지 평가 업무를 국토교통부장관의 업무로 명시하고 있고, 제5조 제2항, 제16조 제8항은 이를 감정평가업자에게 위탁하는 것으로 규정하고 있으며, 같은 법 제29조 제2항은 감정평가업자별 표준지 평가 업무 범위의 차등을 예정하고 있다. 게다가 표준지공시지가 및 표준주택가격의 법적 효력을 고려하면(제10조, 제18조), 표준지 평가 업무에 있어 공신력 확보는 매우 중요하다. 이러한 점들을 종합하면, 부동산공시법 제29조 제1항 각 호는 감정평가업자의 업무 영역을 일반적으로 규정한 것일 뿐 반드시 어떤 감정평가업자든 각 호의 업무를 제한 없이 할 수 있는 것으로 해석되지 않는다(헌재 1996. 8. 29. 94헌마113 참조). 그렇다면 심판대상조항이 표준지 평가 업무를 국토교통부장관의 ‘피위탁업무’로 규정하였다고 해서 모법의 위임범위를 벗어난 것이라 할 수 없다. 또한, 부동산공시법은 ‘구성원의 수’와 ‘업무의 효율적 수행 및 공신력’을 연계하고 있으며(제27조 제3항, 제28조 제3항, 제38조 제1항 제3호), 국토교통부장관은 그 권한을 위탁하기에 앞서 ‘피위탁기관’인 감정평가법인의 업무 능력을 객관적으로 평가할 수 있는 요소들, 예를 들면 감정평가법인의 규모ㆍ조직ㆍ재정 상황ㆍ인력 현황 등을 고려할 수 있다. 50인이라는 최소 인원 기준은 감정평가법인의 규모나 조직 요소에 해당하므로, 심판대상조항이 이러한 기준을 둔 것이 모법의 위임범위를 벗어난 것이라 할 수 없다. 따라서 심판대상조항이 법률유보원칙을 위반하여 직업수행의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

다. 과잉금지원칙 위반 여부

일반적으로 직업수행의 자유에 대하여는 직업선택의 자유와는 달리 공익목적을 위하여 상대적으로 폭넓은 제한이 가능하다. 그러나 그 수단은 목적달성에 적절한 것이어야 하고 필요한 정도를 넘는 지나친 것이어서는 안 된다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌마1345 참조).

(1) 목적의 정당성 및 수단의 적절성

표준지공시지가는 토지시장의 지가정보를 제공하고 일반적 토지거래의 지표가 되며, 국가ㆍ지방자치단체 등이 그 업무와 관련하여 지가를 산정하거나 감정평가업자가 개별적으로 토지를 감정 평가하는 경우에 기준이 된다(부동산공시법 제10조). 그리고 표준주택가격은 국가ㆍ지방자치단체 등이 그 업무와 관련하여 개별주택가격을 산정하는 경우에 기준이 되고, 그에 따른 개별주택가격은 주택시장의 가격정보를 제공하고 국가ㆍ지방자치단체 등의 기관이 과세 등 업무와 관련하여 주택 가격을 산정하는 경우 그 기준으로 활용된다(제18조). 한편, 표준지공시지가 및 표준주택가격 등은 기초연금, 각종 부담금 및 조세, 공적ㆍ사적 영역에서 부동산 평가 등을 위한 산정기준으로 약 56개의 공적 분야에서 활용되고 있다. 따라서 표준지 평가 업무는 일반 감정평가업무에 비하여 높은 공신력이 요구되므로, 소속 감정평가사의 수가 50인 이상인 감정평가법인만 그와 같은 업무를 수행할 수 있도록 제한함으로써 감정평가업무의 공정성ㆍ객관성ㆍ정확성을 확보하고자 하는 심판대상조항의 목적의 정당성이 인정된다. 한편, 일정 규모 이상의 감정평가업자일수록 그 존재와 활동 양상이 체계적ㆍ계속적이고, 감정평가에 필요한 자료와 정보의 축적 및 이를 이용한 효율적 업무수행이 가능하다. 또 이러한 과정에서 객관성을 유지함으로써 확보할 수 있는 공신력의 정도 또한 보다 높을 것이라고 기대할 수 있다(헌재 1996. 8. 29. 94헌마113; 헌재 2009. 9. 24. 2007헌마1345 참조). 그러므로 심판대상조항이 정한 요건을 충족한 감정평가업자만 일정한 업무를 수행할 수 있도록 하는 것은 표준지공시지가 및 표준주택가격의 공정성과 객관성을 확보할 수 있는 효과적인 수단이 된다.

(2) 침해의 최소성

표준지 평가 업무는 전국의 표준지 50만 필지 및 표준주택 19만 호에 대한 적정가격을 조사하여 산정하는 업무로서, 이를 위해 매년 1,300명 이상의 감정평가사가 전국적으로 4개월이 넘는 기간 동안 투입된다. 이처럼 표준지 평가 업무에는 많은 인력과 시간이 소요되고, 공신력 확보를 위해 정확성ㆍ신속성이 요구되기 때문에 충분한 경력을 가진 감정평가사가 집중적으로 업무에 관여하여야 한다. 감정평가업자는 표준지 평가 업무 말고도 다른 업무를 비슷한 시기에 의뢰받거나 이미 진행하고 있는 경우가 있을 수 있으므로, 인력 부족으로 인한 부실 평가를 방지하기 위해서는 각 업무별로 필요한 소속 감정평가사를 충분히 확보한 감정평가법인으로 하여금 위 업무를 수행하게 할 필요성이 있다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌마1345 참조). 나아가 표준지공시지가와 표준주택가격을 산정함에 있어서는 인근의 유사 부동산의 거래가격과 임대료, 당해 부동산과 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 부동산 조성에 필요한 비용추정액 등을 종합적으로 참작하여야 하므로(부동산공시법 제5조 제1항, 제16조 제7항), 지역적 균형성 내지 전국적 차원의 가격 관리가 중요하게 고려되지 않을 수 없다. 그런데 소속 감정평가사의 수가 많은 감정평가법인일수록 전국적 조직망을 갖추고 감정결과에 대한 지속적이고 체계적인 관리 점검 및 효율적인 현장조사가 가능할 것으로 기대할 수 있다. 그렇다면 이와 같은 표준지 평가 업무의 중대성과 전문성, 특수성 및 감정평가시장의 현황 등을 고려하여 이 업무를 수행할 감정평가법인이 두어야 할 최소한의 소속 감정평가사 수를 50인 이상으로 정한 것이 지나친 제한이라고 하기 어렵다. 청구인은, ‘주식회사의 외부감사에 관한 법률’ 제3조 제1항 제2호가 회계법인이 아니더라도 한국공인회계사회에 등록한 감사반은 감사인이 될 수 있도록 규정한 점을 들면서, 감정평가사들도 50인 이상의 ‘감정평가사반’을 구성할 경우 표준지 평가 업무를 할 수 있게 하는 방법이나, 개별 감정평가사의 역량과 경력을 평가하여 우수 감정평가사들에게 직접 업무를 위탁하는 덜 침해적인 방법이 있다고 주장한다. 그러나 회계감사는 기본적으로 사적 영역에서 이루어지는 것인 반면, 표준지공시지가와 표준주택가격은 수많은 공적 분야에서 지표로 활용되는 것이므로 이를 회계정보와 같이 취급할 수는 없다. 또 표준지 평가 업무를 위한 구체적 지역 분석 및 현장조사 주체가 감정평가사 개인이라 하더라도, 위에서 본 것처럼 전국적으로 조직화된 체계를 갖춘 대형 감정평가법인에 소속된 감정평가사일수록 법인이 구비하고 있는 인적ㆍ물적 설비를 통한 객관적 가격 자료 수집과 효율적 업무 수행이 쉬울 것이라는 것은 합리적으로 예상된다. 게다가 매년 1,300명 이상의 인력이 투입되는 표준지 평가 업무를 담당할 감정평가사를 해마다 선발할 수 있는 객관적이고 투명한 기준을 마련하는 것이 현실적으로 가능한지, 그리고 그러한 기준이 과연 감정평가법인 차원에서 일정 요건을 두는 것보다 더 공정할지도 의문이다. 수많은 감정평가사의 역량을 일일이 심사할 경우 표준지 평가 업무 절차의 지연이나 사회적 비용 증가 등의 문제가 발생할 수 있고, 이는 결국 표준지 평가 업무에 대한 불신으로 이어질 우려도 있다. 감정평가업자는 표준지 평가 업무 말고도, 공공용지의 매수 및 토지의 수용ㆍ사용에 대한 보상을 위한 감정평가, 국ㆍ공유토지의 취득ㆍ처분을 위한 감정평가, ‘자산재평가법’에 의한 감정평가, 법원에 계속 중인 소송 또는 경매를 위한 감정평가, 금융기관ㆍ보험회사ㆍ신탁회사 등의 의뢰에 따른 감정평가, 감정평가와 관련된 상담 및 자문, 토지 등의 이용 및 개발 등에 대한 조언이나 정보의 제공 등 다양한 업무를 할 수 있다(부동산공시법 제29조 제1항). 따라서 심판대상조항에서 정한 요건을 충족하지 못한 감정평가업자라도 심판대상조항이 제한하고 있는 업무 이외에 수행할 수 있는 감정평가 업무가 충분히 있다. 그리고 중소형 감정평가법인은 다른 중소형 감정평가법인과의 합병이나 감정평가사의 추가 채용을 통해 소속 감정평가사의 수를 50인 이상으로 늘림으로써 심판대상조항에 따른 업무 범위의 제한에서 벗어날 수 있는 길도 열려 있다(헌재 1996. 8. 29. 94헌마113 참조). 이러한 점들을 종합하여 보면, 심판대상조항이 침해의 최소성 원칙을 위반하였다고 보기 어렵다.

(3) 법익의 균형성

심판대상조항은 표준지 평가 업무의 공정성ㆍ객관성ㆍ정확성을 확보함으로써 국가ㆍ지방자치단체의 각종 조세와 부담금의 부과 및 각종 부동산 평가의 지표가 되는 표준지공시지가 및 표준주택가격의 공신력을 보장하기 위한 것으로, 이러한 공익은 매우 중대하다. 반면, 청구인은 심판대상조항으로 인하여 감정평가업자로서 수행할 수 있는 다양한 업무영역 중 표준지 평가 업무라는 일부 업무를 할 수 없는 불이익을 입는 것이어서, 청구인이 제한받는 사익이 위와 같은 공익에 비하여 크다고 보기 어렵다.

(4) 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다.

6. 결론

청구인 주식회사 감정평가법인 ○○의 심판청구는 기각하고 나머지 청구인들의 심판청구는 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

청구인 명단

1. 주식회사 감정평가법인 ○○

대표이사 박○수

2. 주식회사 ○○감정평가법인

대표이사 정○중

3. 주식회사 감정평가법인 □□

대표이사 장○태

4. 주식회사 □□감정평가법인

대표이사 이○국

5. 주식회사 △△감정평가법인

대표이사 천○

6. ○○감정평가법인 주식회사

대표이사 김○철

7. 주식회사 ▽▽감정평가법인

대표이사 호○일

8. 주식회사 ◇◇감정평가법인

대표이사 황○규

9. 주식회사 ◎◎감정평가법인

대표이사 김○현

10. 주식회사 ▷▷감정평가법인

대표이사 김○구

11. 주식회사 ◁◁감정평가법인

대표이사 박○백

12. 주식회사 ▣▣감정평가법인

대표이사 윤○수

13. 주식회사 ●●감정평가법인

대표이사 양○진

14. □□감정평가법인 주식회사

대표이사 조○열

15. 주식회사 ■■감정평가법인

대표이사 정○. 끝.