헌법재판소 2015. 6. 25. 선고 2013헌바17 결정 [구 군인연금법 부칙 제1항 등 위헌소원]

1. 사건개요

청구인들은 직업군인(장교, 준사관, 지원에 의해 임용된 하사관)으로 근무하다 1984. 10. 1. 전에 퇴직하였는데, 직업군인으로 임용되기 전 ‘병역법에 의한 현역병 또는 지원에 의하지 않고 임용된 하사관’(이하, ‘현역병 등’이라 한다)으로 복무한 바 있다. 구 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정된 것, 이하, ‘개정 군인연금법’이라 한다) 제16조 제5항은 현역병 등으로 복무한 기간을 군인연금법에 의한 급여산정시 군인으로서의 ‘복무기간’에 산입할 수 있도록 규정한바(이하, ‘복무기간 산입조항’이라 한다), 청구인들은 국방부장관에게 현역병 등의 복무기간 산입을 신청하였으나, 국방부장관은 군인연금법 부칙 제2항에 따라 1984. 10. 1. 전에 퇴직한 군인에 대해서는 이를 산입할 수 없다는 이유로 거부하였다. 이에 청구인들은 위 거부처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고(서울행정법원 2012구합6261), 그 소송 계속 중 군인연금법 부칙(1982. 12. 28. 법률 제3587호) 제1항, 제2항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2012. 12. 13. 기각되자(서울행정법원 2012아3265), 2013. 1. 10. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인들은 군인연금법 부칙 제1항 단서가 복무기간 산입조항의 구체적인 시행일을 법률에서 직접 정하지 않고 대통령령에 위임한 것 및 같은 법 부칙 제2항이 위 법 시행일 전에 급여의 사유가 발생한 자에 대한 급여에 관하여는 종전의 규정에 의하도록 규정함으로써 복무기간 산입조항을 소급 적용하지 않은 것이 위헌이라고 주장하므로, 군인연금법 부칙 제1항 본문은 심판대상에서 제외한다. 따라서 이 사건 심판대상은 군인연금법 부칙(1982. 12. 28. 법률 제3587호) 제1항 단서 중 제16조 제5항에 관한 부분(이하, ‘이 사건 위임조항’이라 한다) 및 제2항(이하, ‘이 사건 경과조치조항’이라 하고, 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

군인연금법 부칙(1982. 12. 28. 법률 제3587호) ① (시행일) 이 법은 1983년 1월 1일부터 시행한다. 다만, 제16조 제5항 및 제38조제2항의 개정규정은 군인보수법 제9조의 규정에 의한 군인의 초임호봉 부여에 있어서 장교ㆍ준사관ㆍ하사관ㆍ병 등의 모든 계급간의 복무기간을 합산ㆍ조정하는 제도가 마련된 후 대통령령이 정하는 날로부터 시행한다. ② (급여사유발생에 관한 경과조치) 이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 자에 대한 급여에 관하여는 종전의 규정에 의한다.

[관련조항] 구 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정되고 1987. 11. 28. 법률 제3957호로 개정되기 전의 것) 제16조 (복무기간의 계산) ① 군인의 복무기간은 그 임용된 날이 속하는 월부터 퇴직 또는 사망한 날이 속하는 월까지의 년월수에 의한다. ② ~ ④ 생략 ⑤ 이 법의 적용을 받는 군인으로 임용되기 전의 병역법에 의한 현역병 또는 지원에 의하지 아니하고 임용된 하사관의 복무기간(방위소집에 의하여 실역에 복무한 기간을 포함한다)은 제1항의 복무기간에 산입한다. ⑥ 퇴직한 군인ㆍ공무원 또는 사립학교교직원(군인연금법ㆍ공무원연금법 또는 사립학교교원연금법의 적용을 받지 아니하였던 자는 제외한다)이 군인으로 복무하게 된 때에는 본인이 원하는 바에 따라 종전의 해당 연금법에 의한 복무기간 또는 재직기간을 제1항의 복무기간에 통산할 수 있다. 이 경우 통산을 받은 자는 퇴직 당시에 수령한 퇴직급여액[제33조 또는 공무원연금법 제64조(사립학교교원연금법 제42조에서 준용하는 경우를 포함한다)의 규정에 의하여 급여액에 제한을 받은 때에는 그 제한이 없는 경우에 받았어야 할 급여액으로 한다] 또는 반환받은 기여금에 대통령령이 정하는 이자를 가산하여 군인연금특별회계에 반납하여야 한다. 다만, 복무기간의 통산을 받은 자가 퇴역연금 또는 퇴직연금의 수급자인 경우에는 반납하지 아니한다. 군인연금법 부칙(1982. 12. 28. 법률 제3587호) ③ (군복무기간의 산입에 관한 경과조치) 이 법(제1항 단서의 규정에 의하여 추후 시행되는 제16조 제5항 및 제38조 제2항의 개정규정을 말한다. 이하 이 항에서 같다) 시행 당시 복무중인 군인으로서 제16조 제5항의 규정에 의하여 그 복무기간이 재직기간에 산입되는 자는 그 산입기간에 대하여 이 법 시행일이 속하는 월부터 매월 당해 월분의 기여금과 같은 금액의 소급기여금을 납부하여야 한다. 이 경우 당해 군인이 그 소급기여금의 납부도중 퇴직 또는 사망한 때에는 퇴직 또는 사망 당시의 보수월액을 기준으로 잔여소급기여금을 계산하여 이를 당해 퇴직 또는 유족급여에서 공제한다. 군인연금법 시행령 부칙(1984. 11. 8. 대통령령 제11542호) ① (시행일) 이 영은 공포한 날로부터 시행한다. ② (군인연금법 중 개정 법률의 시행일) 법률 제3587호 군인연금법 중 개정법률 부칙 제1항 단서의 규정에 의한 동 개정 법률 제16조 제5항 및 제38조 제2항의 개정규정은 이 영 공포일로부터 시행하되, 1984년 10월 1일부터 적용한다.

3. 청구인들의 주장

현역병 등으로 복무한 기간을 직업군인으로서의 복무기간에 산입하는지 여부에 따라 연금자격의 유무 및 그 액수가 결정되므로 복무기간 산입조항의 시행일에 관한 사항은 퇴직군인의 기본권에 중대한 영향을 미치는 것이어서 반드시 법률로써 규율되어야 함에도 이 사건 위임조항은 그 시행일을 대통령령에 위임한바, 이는 헌법 제75조의 포괄위임입법금지원칙에 위반된다. 퇴직일이 언제인지와 무관하게 퇴직군인들은 본질적으로 동일한 집단임에도 퇴직일이 복무기간 산입조항의 시행일인 1984. 10. 1. 전인지, 후인지에 따라 군인연금법상 급여산정에 있어 현역병 등 복무기간의 산입 여부를 달리 규정하는 이 사건 경과조치조항은 1984. 10. 1. 이전에 퇴직한 군인들을 그 이후에 퇴직한 군인들에 비하여 합리적인 이유 없이 차별취급하므로 평등원칙에 위반된다.

4. 판단

가. 군인연금법 및 복무기간 산입조항의 연혁

(1) 군인연금은 1960. 1. 1. 법률 제533호로 제정된 공무원연금법에서 군인에 대한 규정이라는 별도의 장을 두어 규율하는 방법으로 처음 제도화되었다가 1963. 1. 28. 법률 제1260호로 군인연금법을 제정하여 따로 규율하게 되었다. 이와 같이 제정 공무원연금법이 공무원연금과 군인연금을 같이 규율하면서도 군인연금의 장을 별도로 둔 것이나 1963년 별도의 군인연금법을 제정한 이유는 군인을 일반 공무원과는 달리 취급할 필요가 있었기 때문이었다. 군인은 일반 공무원보다 더 많은 위험에 노출되어 있고, 직무의 특성상 정년이 짧으며, 군대조직의 성격상 군인 외의 다른 직업으로 전환하는 일이 쉽지 않은 점 등 여러 가지 면에서 공무원과 달리 취급하여야 할 직무의 특성과 역사적 상황을 가지고 있다. 따라서 군인의 경우에는 연금제도를 도입함에 있어서 기여금이나 연금수급비율, 복무기간 산입방법 등을 공무원과 다르게 정하는 등 특별한 배려가 필요하였다. 다만 군인연금법은 현역병 등을 원칙적으로 적용대상에서 제외하고 재해보상금(군인연금법 제31조) 규정만 적용되도록 하였다(군인연금법 제2조 등).

(2) 1982년 개정 전의 공무원연금법, 군인연금법, 사립학교교원연금법은 공무원, 군인, 사립학교교직원으로 근무한 자가 다시 군인, 공무원 또는 사립학교교직원으로 근무한 때에는 급여산정시 일정한 경우에만 각 재직기간 또는 복무기간(이하, ‘복무기간’이라 한다)을 복무기간에 ‘합산’(통산)할 수 있도록 규정하였으나, 1982년 각 개정된 공무원연금법(1982. 12. 28. 법률 제3586호로 개정) 제23조 제2항, 군인연금법(1982. 12. 28. 법률 제3587호로 개정) 제16조 제6항, 사립학교교원연금법(1982. 12. 27. 법률 제3582호로 개정) 제32조 제1항은 위와 같은 경우에 당사자가 원하는 바에 따라 그 이전의 복무기간을 일괄하여 합산할 수 있도록 하는 내용을 통일적으로 규정하게 되어 각 연금간 연계가 가능하게 되었다. 그런데 위 복무기간 ‘합산’조항은 각 연금법의 적용을 받던 군인(장교, 준사관, 지원에 의해 임용된 하사관), 공무원, 사립학교교직원이 퇴직한 후 다시 군인으로 복무하거나, 공무원 또는 사립학교교직원으로 임용된 때에 그 전후의 기간을 합산할 수 있도록 한 규정이므로, 각 연금법이 적용되지 아니하였던 현역병 등으로 근무한 기간은 위 규정에 의하여 합산되지 아니하여 아래와 같은 별도의 규정을 마련하였다. 즉, 1982년에 각 개정된 3개의 연금법은 위와 같이 복무기간 합산조항을 통일적으로 규정함과 아울러 현역병 등으로 복무한 기간을 군인, 공무원, 사립학교교직원의 복무기간에 ‘산입’하는 조항을 마련하였다(1982년 각 개정된 군인연금법 제16조 제5항, 공무원연금법 제23조 제3항, 사립학교교원연금법 제31조 제2항). 이는 공무원으로 임용되기 전 병(兵)으로 복무한 기간을 공무원 복무기간에 산입하도록 하여 공무원으로 임용된 후 군복무를 한 자들과의 형평을 기하기 위한 것이고(헌재 1999. 9. 16. 97헌바28 참조), 군인의 경우도 역시 병(兵)으로 근무한 복무기간을 군인의 복무기간에 산입하도록 하여 공무원이나 사립학교교직원과의 형평을 기하려는 것이다.

(3) 1982년 각 개정된 공무원연금법과 사립학교교원연금법은 그 각 시행일을 1983. 1. 1.부터로 정하였으나, 군인의 복무기간 산입조항의 시행일과 관련하여 이 사건 위임조항은 복무기간 산입조항의 시행일을 군인의 초임호봉 부여에 있어서 장교ㆍ준사관ㆍ하사관ㆍ병 등의 모든 계급간의 복무기간을 합산ㆍ조정하는 제도가 마련된 후 대통령령이 정하는 날로부터 시행한다고 하여 그 구체적인 시행일을 대통령령에 위임하였다. 이는 공무원이나 사립학교교직원과 달리 군인의 경우에는 장교, 준사관, 하사관, 병 등으로 계급과 지위가 달라 현역병 등의 복무기간을 군인의 복무기간에 산입하면서 하나의 호봉제도로 전환하기 위한 절차 등의 마련이 필요하였기 때문이었다. 이에 따라 1984. 11. 2. 대통령령 제11534호로 공무원보수규정이 개정되었는데, 공무원보수규정은 초임호봉획정(제7조), 군인의 봉급표(별표 11), 초임호봉 산정방법(별표 13)을 상세히 규정하고, 기존에 준사관과 하사관으로만 구분하던 군인경력환산율표를 장교, 준사관, 하사관으로 구분하여 각각 규정하게 되었고(별표 17), 각 계급별 복무기간의 환산율을 종전보다 세분하였다. 그와 같은 전제적 사항을 마련하면서 군인연금법 시행령 부칙 제2항은 복무기간 산입조항의 적용일을 1984. 10. 1.로 정하였다.

나. 쟁점의 정리

청구인들은 포괄위임입법금지 및 평등원칙 위반 주장과 함께 심판대상조항이 병역의무 이행으로 인한 불이익한 처우의 금지를 규정한 헌법 제39조 제2항에도 위반되고, 청구인들의 재산권도 침해한다고 주장하나, 그 주장은 복무기간 산입조항을 1984. 10. 1. 이전으로 소급 적용하지 아니하는 것이 평등원칙에 위반된다는 주장에 다름이 아니므로, 포괄위임입법금지원칙 및 평등원칙 위반 여부에 관하여만 판단하기로 한다.

다. 포괄위임입법금지원칙의 위반 여부

연금 수급자격인 20년 이상 재직요건을 갖추지 못한 군인의 경우를 상정하여 보면, 복무기간 산입조항이 언제부터 시행되는지 또는 소급적으로 적용되는지 여부에 따라 퇴역연금 수급자격이 달라질 수 있으나, 연금제도와 같은 사회보장적 급여에 관하여는 입법자에게 넓은 형성의 자유가 인정되므로 연금 수급자격을 형성하는 이 사건 위임조항에는 위임입법으로서 갖추어야 할 구체성ㆍ명확성의 요구가 상당 부분 완화된다(헌재 2009. 12. 29. 2008헌바48; 헌재 2014. 5. 29. 2012헌마515 참조). 1982년 개정된 3개의 연금법은 복무기간 합산조항을 통일적으로 규정하였고, 그와 동시에 각 연금법상의 복무기간 계산에 있어 형평성을 기하기 위해 현역병 등으로 복무한 기간을 각각의 복무기간에 산입하도록 일괄 개정할 필요성이 있었다. 다만, 복무기간 산입조항의 시행일시를 정함에 있어 별도로 규율해야 할 필요가 있는 전제적 사항이 존재하지 아니하였던 공무원연금법이나 사립학교교원연금법과는 달리, 군인은 복무기간 산입조항 적용의 선행요건으로 각 계급별 봉급을 기초로 경력연수를 합산한 호봉으로 초임호봉을 부여한 후, 새로 산입될 병(兵)으로서의 복무기간을 경력으로 환산해야 할 뿐만 아니라, 장교에 대하여 준사관 또는 하사관으로 복무한 기간과 병으로 근무한 기간, 준사관에 대하여 하사관으로 복무한 기간과 병으로 근무한 기간, 하사관에 대하여 병으로 근무한 기간으로 구분하여 환산율을 각 계급별로 별도로 정할 필요가 있었다. 이에 따라 개정 군인연금법의 시행일인 1983. 1. 1. 이후로서 위와 같은 합산ㆍ조정 규정이 마련될 때까지로 복무기간 산입조항의 시행일을 미루면서 그 구체적인 시행일만을 대통령령에 위임한 것이다. 이와 같은 계급간 복무기간 합산ㆍ조정을 위한 내용은 주로 기술적인 것이고, 그것이 마련된 후에야 복무기간 산입조항을 실제로 적용할 수 있으므로, 하위법령에 규정될 내용이나 구체적인 시행일 모두 행정입법에 위임해야 할 필요성이 있다. 이 사건 위임조항은 개정 군인연금법에 의해 도입된 복무기간 산입조항의 시행일을 아무런 기준이나 제한 없이 대통령령에 위임한 것이 아니라 개정 군인연금법의 시행일인 1983. 1. 1. 이후로서, 복무기간 산입조항 적용을 위한 전제인 초임호봉 부여에 관한 계급간 합산ㆍ조정제도의 마련 후의 시점이 될 것임을 명시적으로 규정한 바, 이 사건 위임조항에서 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다. 따라서 이 사건 위임조항은 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 아니한다.

라. 평등원칙 위반 여부

(1) 차별취급의 존재

이 사건 위임조항과 개정 군인연금법의 위임에 의한 군인연금법 시행령 부칙(1984. 11. 8. 대통령령 제11542호) 제2항이 1984. 10. 1. 이후 퇴직한 군인에게는 그 복무기간을 계산함에 있어 군인으로 임용되기 전에 현역병 등으로 근무한 복무기간을 산입해 주는 입법개선을 하면서도, 이 사건 경과조치조항으로 인하여 그 이전에 퇴직한 군인은 현역병 등 복무기간을 군인의 복무기간에 산입하는 복무기간 산입조항을 적용받지 못하게 되는 차별이 발생하였다.

(2) 불합리한 차별인지 여부

(가) 심사기준

연금수급권이라는 기본권은 입법형성의 자유가 넓게 인정되는 급부영역에 해당하는 것이고(헌재 2002. 2. 28. 2000헌바69 참조), 복무기간 산입조항은 군인연금법이 적용되는 군인으로 임용되기 전에 현역병 등으로 복무한 기간을 군인으로서의 복무기간에 산입할 수 있도록 하여 현역병 등 복무를 마친 자에 대하여 일종의 혜택을 부여하는 법률조항이므로(헌재 2012. 8. 23. 2010헌마328 참조), 법률이 변경되어 피적용자에게 신법의 적용이 유리한 경우이다. 이같이 유리한 신법의 소급 적용 여부는 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우와는 달리 입법자에게 보다 광범위한 입법형성권이 인정되므로, 입법자는 그 입법목적, 사회실정이나 국민의 법 감정, 법률의 개정이유나 경위 등을 참작하여 유리한 신법의 소급 적용 여부를 결정할 수 있다(헌재 2014. 5. 29. 2012헌가4). 그러한 경우 입법자의 판단은 존중되어야 하며, 그 결정이 합리적인 재량의 범위를 벗어나 현저하게 불합리하고 불공평한 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다(헌재 2012. 8. 23. 2011헌바169; 헌재 2014. 5. 29. 2012헌가4).

(나) 합리적 재량을 벗어나 불합리한 차별인지 여부

군인연금법상 현역병 등으로 복무한 기간을 군인으로서의 재직기간에 산입하여 주는 복무기간 산입조항은 궁극적으로 본인의 의사와 상관없이 징집 또는 소집되어 열악한 근무환경 속에서 일정한 기간 국토방위 등의 직무를 수행하는 현역병 등의 공로를 복무기간 산입이라는 제도를 통해 보상하려는 목적을 가지는 것이다(헌재 2012. 8. 23. 2010헌마328 참조). 복무기간 산입제도를 도입하면서 그 적용을 제도 도입 이전으로까지 소급할지 여부는 그 당시의 시대적 상황이나 국가의 재정 상태, 국민의 법 감정, 법적 안정성 측면 등을 고려하여 정하여야 한다. 이 사건 심판대상조항이 만들어진 1982년에는 3개의 연금법이 각각 개정되어 각 상호간의 복무기간을 합산할 수 있는 제도와 현역병 등으로 복무한 기간을 각 복무기간에 산입하는 제도를 함께 규정하게 된 것인데, 그 개정 당시 입법자는 군인의 경우에도 공무원 또는 사립학교교직원의 복무경력을 군인의 복무기간에 합산해 줌과 아울러 현역병 등으로 복무한 기간을 군인으로서의 복무기간에 산입하여 주는 것이 공무원 등과의 형평을 기할 수 있을 뿐만 아니라 일반 국민의 정서에 부합하고, 현역병 등의 복무기간을 산입하여 주더라도 국가가 재정적으로 감당할 만한 능력이 있다고 판단하여 그러한 입법적 조치를 취하게 된 것이다. 그런데 복무기간 산입조항을 신설하면서 이를 이미 퇴직일시금 등을 수령한 퇴직 군인들에 대해서도 소급 적용하도록 한다면 그로 인해 국가에 막대한 재정적 부담을 지우게 될 것임은 물론 위 조항 신설 이전에 퇴직하여 퇴직일시금 등을 수령한 군인들과 관련하여 이미 확정된 연금수급관계 등의 법률관계를 번복하게 되어 많은 혼란이 생길 수 있는 등 법적 안정성을 해할 우려가 있다는 점도 결코 가볍게 볼 수는 없다. 이에 입법자가 복무기간 산입조항의 소급효를 인정할 경우에 생길 수 있는 여러 가지 폐해를 예상하고 그 폐해를 최소화하고자 이 사건 경과조치조항과 같이 소급효를 인정하지 않는 규정을 둔 것이라고 할 수 있다(헌재 2002. 2. 28. 2000헌바69 참조).

(다) 소결

이상에서 본 바와 같이 이 사건 경과조치조항이 복무기간 산입조항의 시행 전에 퇴직하여 급여사유가 발생한 퇴직군인들에 대하여 복무기간 산입조항의 소급효를 인정하지 아니한 것은 복무기간 산입조항의 입법목적, 그 소급 적용에 따른 국가의 재정부담, 당시의 사회실정과 국민의 법 감정 및 법적 안정성의 측면까지 종합적으로 고려한 것이라 할 것이므로, 입법형성권의 범위를 벗어난 것으로서 현저히 불합리한 차별이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 경과조치조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.