헌법재판소 2014. 8. 5. 선고 2014헌마455 결정 [국민건강보험법 제45조 등 위헌확인]

1. 사건개요

청구인들은 의료법에 따라 의사 면허를 취득한 후 의료기관을 개설하거나, 의료기관에 고용되어 의료행위를 하거나, 또는 의료기관에서 인턴 또는 레지던트로 근무하고 있는 의사들이다. 청구인들은 2014. 6. 11. 주위적으로 요양기관 당연지정제 및 요양급여비용의 산정제도에 대하여 규정한 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정된 것) 제42조 제5항 중 제1항 제1호에 관한 부분, 제45조 제1항, 제2항 및 제4항 내지 제7항, 국민건강보험법(2013. 5. 22. 법률 제11787호로 개정된 것) 제45조 제3항(이하 합하여 ‘이 사건 국민건강보험법 조항들’이라 한다)의 각 위헌확인, 그리고 국가배상법(2009. 10. 21. 법률 제9803호로 개정된 것) 제2조 제1항 본문 및 제2조 제2항의 “공무를 위탁받은 사인”에 의료인이 포함되지 않는 것으로 해석하는 것의 위헌확인을 구하고, 예비적으로 구 의료보험법(1976. 12. 22. 법률 제2942호로 전부개정되고, 1999. 2. 8. 법률 제5854호로 폐지되기 전의 것) 제32조 및 제35조, 구 국민건강보험법(1999. 2. 8. 법률 제5854호로 제정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제40조 및 제42조, 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정된 것) 제42조 및 제45조의 각 시행, 즉 요양기관 강제지정제, 당연지정제 및 요양급여비용의 산정제도의 시행으로 인하여 의료기관의 개설자가 입게 된 손실에 대하여 정당한 보상을 지급하거나 그 손실을 완화하는 내용의 법률을 제정하지 아니하는 입법부작위(이하 ‘이 사건 입법부작위’라 한다)의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 판단

가. 이 사건 국민건강보험법 조항들에 대한 심판청구 부분

(1) 제한되는 기본권

이 사건 국민건강보험법 조항들은 원칙적으로 모든 의료기관을 당연히 요양기관이 되도록 하고, 요양기관으로 하여금 국민건강보험 가입자와 그 피부양자에게 요양급여를 거부하지 못하도록 하며, 요양급여에 대해서는 국민건강보험법에 따라 정해진 요양급여비용만을 청구할 수 있도록 규정하고 있다. 이에 의하여 의료기관 개설자는 의료행위의 범위, 의료수가 등에 관하여 규제를 받으므로, 직업수행의 자유 등이 제한된다(헌재 2002. 10. 31. 99헌바76등; 헌재 2014. 4. 24. 2012헌마865 참조). 나아가 이 사건 국민건강보험법 조항들은 의료행위의 범위, 의료수가 등에 관하여 전반적으로 규율하는 조항으로서 직업수행의 자유 제한의 실질적 영향이 수규자인 의료기관 개설자뿐만 아니라 의료기관에서 근무하는 고용의사, 인턴, 레지던트 등의 의사들에게도 미치고 있으므로, 이들의 직업수행의 자유도 제한한다 할 것이다. 한편 청구인들은 이 사건 국민건강보험법 조항들이 청구인들의 재산권을 제한한다고 주장하나, 이 사건 국민건강보험법 조항들은 앞에서 본 바와 같이 의료기관의 의료행위의 범위, 의료수가 등에 대하여 규제할 뿐 의료기관 자체 또는 의료기관 내 설비의 사용·처분 등을 제한하는 것은 아니어서 재산권을 제한한다고 볼 수 없으므로(헌재 2014. 4. 24. 2012헌마865 참조), 청구인들의 위 주장은 받아들이지 아니한다.

(2) 청구기간 도과 여부

(가) 법령에 대한 헌법소원의 청구기간은 그 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법률이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다(헌법재판소법 제69조 제1항).

(나) 청구인 김○관, 문○리, 박○영, 이○형, 정○주, 정○숭, 장○규, 신○선의 심판청구 부분 기록에 의하면 요양기관인 의료기관에서 늦어도 청구인 김○관은 2008. 5. 2., 청구인 문○리는 2010. 6. 1., 청구인 박○영은 2011. 12. 31., 청구인 이○형은 2011. 2. 17., 청구인 정○주는 2013. 2. 18., 청구인 정○숭은 2010. 4. 29., 청구인 신○선은 2012. 6. 11. 각각 고용의사로 근무하기 시작하였으며, 청구인 장○규는 2011. 3. 1. 요양기관인 의료기관에서 레지던트로 근무하기 시작하였음이 인정된다. 살피건대, 이 사건 국민건강보험법 조항들 중 제45조 제3항은 2013. 5. 22. 시행되었는바, 위 청구인들은 그 시행과 동시에 그에 의하여 직업수행의 자유 등을 제한받고 있으므로, 이로부터 각각 1년이 경과한 이후에 제기되었음이 역수상 명백한 위 청구인들의 위 제45조 제3항에 대한 심판청구는 모두 청구기간을 도과하였다. 한편 이 사건 국민건강보험법 조항들 중 나머지 조항들은 2012. 9. 1. 시행되었는바, 청구인 김○관, 문○리, 박○영, 이○형, 정○숭, 장○규, 신○선은 위 조항들의 시행과 동시에, 청구인 정○주는 늦어도 요양기관인 의료기관에서 고용의사로 근무하기 시작한 2013. 2. 18.부터 그에 의하여 직업수행의 자유 등을 제한받고 있으므로, 이로부터 각각 1년이 경과한 이후에 제기되었음이 역수상 명백한 위 청구인들의 위 나머지 조항들에 대한 심판청구는 모두 청구기간을 도과하였다.

(다) 청구인 안○현, 정○훈의 심판청구 부분

기록에 의하면 청구인 안○현, 정○훈은 각각 2014. 3. 1. 요양기관인 의료기관에서 인턴으로 근무하기 시작하였음이 인정된다. 국민건강보험법상의 요양기관 당연지정제 및 요양급여비용 산정제도는 1999. 2. 8. 법률 제5854호로 국민건강보험법이 제정되면서 도입된 제도로서, 의사들은 국가시험을 거쳐 의사 면허를 취득하는 과정에서 의료행위와 관련된 이러한 제도에 관한 기본적인 지식에 대하여 습득하게 되므로, 청구인 안○현, 정○훈은 늦어도 의사 국가시험에 합격하여 의사 면허를 취득한 후 요양기관인 의료기관에서 인턴으로 근무하기 시작한 때에는 이 사건 국민건강보험 조항들이 정한 요양기관 당연지정제 및 요양급여비용 산정제도에 의해 직업수행의 자유 등이 제한됨을 알았다고 볼 수 있다. 따라서 이로부터 각각 90일이 경과한 이후에 제기되었음이 역수상 명백한 위 청구인들의 이 부분 심판청구도 모두 청구기간을 도과하였다.

(라) 결국 이 부분 심판청구는 모두 청구기간을 도과하여 부적법하다.

나. 국가배상법 제2조 제1항 본문 및 제2조 제2항에 대한 심판청구 부분 헌법재판소법 제68조 제1항 본문의 ‘기본권을 침해받은 자’는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 자기의 헌법상 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받은 자를 의미한다. 헌법소원제도는 공권력작용으로 인하여 헌법상의 권리를 침해받은 자가 그 권리를 구제받기 위하여 심판을 구하는 이른바 주관적 권리구제절차라는 점을 본질적 요소로 하고 있는 것으로, 청구인의 구체적인 기본권 침해와 무관하게 법률 등 공권력이 헌법에 합치하는지 여부를 심판하고 통제하는 절차가 아니다. 따라서 법률 등에 대한 헌법소원심판청구는 청구인에게 당해법률 등에 해당되는 사유가 발생함으로써 그 법률 등이 청구인의 기본권을 명백히 구체적으로 현실 침해하였거나 침해가 확실히 예상되는 경우에 한정된다(헌재 2006. 12. 28. 2004헌마229 참조). 청구인들은 국가배상법 제2조 제1항 본문 및 제2조 제2항의 “공무를 위탁받은 사인”에 의료인을 포함시키지 않는 해석으로 인해 의료인이 의료행위를 함에 있어 중과실이 아닌 경과실만 있어도 피보험자 등에게 손해배상책임을 지게 되므로 의료인인 청구인들이 요양급여를 함에 있어 사기가 저하되고 소신껏 요양급여를 할 수 없다고 주장할 뿐, 기록을 살펴보아도 청구인들에게 위 국가배상법 조항의 해석에 해당되는 사유가 발생하였다는 등 위 국가배상법 조항의 해석에 의해 청구인들의 기본권이 명백히 구체적으로 제한되거나 제한이 확실히 예상된다고 인정할 만한 아무런 자료가 존재하지 않는다. 결국 이 부분 심판청구도 기본권 침해의 자기관련성 및 현재성을 갖추었다고 볼 수 없어 부적법하다.

다. 예비적 심판청구 부분

진정입법부작위에 대한 헌법소원은, 헌법에서 기본권보장을 위하여 법령에 명시적인 입법위임을 하였음에도 입법자가 이를 이행하지 아니한 경우이거나, 헌법해석상 특정인에게 구체적인 기본권이 생겨 이를 보장하기 위한 국가의 행위의무 내지 보호의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 아니한 경우에 한하여 허용된다(헌재 2010. 10. 28. 2008헌마332). 청구인들은 요양기관 강제지정제, 당연지정제 및 요양급여비용 산정제도의 시행으로 인하여 의료기관의 개설자가 재산권의 제한을 받으므로 입법자는 이에 대해 정당한 보상을 지급하거나 이를 완화하는 내용의 법률을 제정할 의무가 있다고 주장한다. 먼저 헌법은 청구인들이 주장하는 내용의 법률을 제정할 입법의무를 명시적으로 규정하고 있지 않다. 그리고 앞에서 본 바와 같이 국민건강보험법상의 요양기관 당연지정제 및 요양급여비용 산정제도는 의료기관 개설자의 재산권을 제한하지 아니하고, 구 의료보험법상의 요양기관 강제지정제 및 요양급여비용 산정제도 또한 의료기관 개설자의 재산권을 제한하지 아니하므로(헌재 2002. 10. 31. 99헌바76등 참조) 의료기관 개설자의 재산권 제한을 전제로 한 청구인들의 위 주장은 이유 없다 할 것이고, 달리 헌법해석상 청구인들이 주장하는 내용의 입법을 함으로써 의료기관 개설자의 기본권을 보호하여야 할 입법자의 행위의무 내지 보호의무가 발생하였다고 볼만한 사정도 보이지 않는다. 결국 이 사건 입법부작위는 헌법에서 법령에 명시적인 입법위임을 하였음에도 입법자가 이를 이행하지 아니한 경우이거나, 헌법해석상 국가의 행위의무 내지 보호의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 아니한 경우에 해당하지 아니하므로, 이를 대상으로 한 이 부분 심판청구 역시 부적법하다.

3. 결론

그렇다면 헌법재판소법 제72조 제3항 제2호 및 제4호에 의하여 이 사건 주위적 및 예비적 심판청구를 모두 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.