울산지방법원 2016. 4. 21. 선고 2015구합6655 판결 [학교환경위생정화구역내금지행위등해제신청거부처분취소]

피고가 2015. 10. 27.(‘2015. 10. 28.’의 오기이다) 원고에 대하여 한 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설 금지결정 해제거부처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 울산중구000 6필지는 B초등학교(이하 ‘B초’라고만 한다)의 출입문과 162.6m, 경계선으로부터 153.34m의 직선거리에 있다.

나. 원고는 위 대지에 지상6층, 연면적 1,999.19㎡인 여관(이하 ‘이 사건 여관’이라고 한다)을 신축하여 운영하고자 2014. 12. 1. 피고에게 학교환경위생정화구역(이하 ‘정화구역’이라고만 한다) 내 금지행위 및 시설 해제를 신청하였고, 피고는 학교환경위생정화위원회(이하 ‘정화위원회’라고 한다) 심의를 거쳐 2014. 12. 11. ‘숙박업소임을 알 수 있는 시설물(간판, 야간네온사인 등)이 학교에서 보이지 않도록 설치하여야 한다’는 내용으로 조건부 해제처분(이하 ‘선행처분’이라고 한다)을 하였다.

다. 원고는 기존 6층이던 위 여관을 8층(추가되는 7, 8층 연면적 909.16㎡)으로 증축하면서 2015. 10. 13. 피고에게 위 7, 8층 부분에 대한 정화구역 내 금지행위 및 시설의 해제신청을 하였으나, 피고는 정화위원회 심의를 거쳐 2015. 10. 28. 위 금지행위 및 시설의 해제신청을 거부하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.

라. 원고는 2015. 11. 5. 울산광역시교육지원청 행정심판위원회에 이 사건 처분에 대한 재결을 신청하였으나, 2015. 12. 21. 기각되었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑제1, 2, 6, 10, 11, 12, 15, 16호증, 을제1, 6 내지 13호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 이를 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 여관 부지는 B초로부터 200m를 넘는 거리에 위치하므로 정화구역에 포함되지 아니한다. 그렇지 아니하더라도 피고의 이 사건 처분은, ① B초에서 이 사건 여관이 잘 보이지 않고, 보이더라도 일부 교실에 한하여 7, 8층 부분만 보이는 점, ② 그 교실에서는 종전에도 이 사건 여관 6층 일부가 보였는데 6층 일부만 보이는 것이나 7, 8층도 함께 보이는 것이나 본질적인 차이가 없는 점, ③ 이 사건 여관 부근은 B초 학생들의 주 통학로가 아니라서 학생들의 학습권 침해가 크지 않은 점, ④ 원고도 이 사건 여관 건물 설계부터 자재 선정에 이르기까지 학생들의 학습권 보호에 가장 적합한 방법으로 건축하고 있는 점, ⑤ 수억 원을 들여 사도 확장을 하여 주변 치안과 교통 접근이 좋아진 점, ⑥ B초와 이 사건 여관 사이에 고층 건물이 들어설 계획이 있고, 건물이 완공되면 B초에서 이 사건 여관을 볼 수 없을 것인 점, ⑦ 기존 숙박업소와의 형평성 등을 참작하면 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 정화구역에 속하지 않는다는 주장에 관한 판단

이 사건 여관 부지는 B초의 출입문과 162.6m, 경계선으로부터 153.34m의 거리에 있는 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 여관 부지는 학교보건법 제5조 제1항 및 같은 시행령 제3조 제1항에서 규정한 상대정화구역 내에 속한다. 따라서 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.

2) 재량권의 일탈·남용이라는 주장에 관한 판단

가) 학교보건법 제6조 제1항 제13호에 의하면 누구든지 정화구역 내에서는 여관을 운영하는 행위 및 그 시설을 하여서는 아니 되고, 다만 교육감이나 교육감이 위임한 자가 정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 경우에만 위 행위 및 그 시설을 할 수 있다. 이와 같이 학교보건법 제6조 제1항 단서의 규정에 따라 교육감 또는 교육감이 위임한 자가 학교환경위생정화구역 안에서의 금지행위 및 시설의 해제신청에 대하여 그 행위 및 시설이 학습과 학교보건에 나쁜 영향을 주지 않는 것인지의 여부를 결정하여 그 금지행위 및 시설을 해제하거나 계속하여 금지(해제거부)하는 조치는 교육감 또는 교육감이 지정하는 자의 재량행위에 속하는 것으로서, 그것이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 하기 위하여는 그 행위 및 시설의 종류나 규모, 학교에서의 거리와 위치는 물론이고, 학교의 종류와 학생 수, 학교 주변의 환경, 그리고 위 행위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설 등과 합하여 학습과 학교보건위생 등에 미칠 영향 등의 사정과 그 행위나 시설이 금지됨으로 인하여 상대방이 입게 될 재산권 침해를 비롯한 불이익 등의 사정 등 여러 가지 사항들을 합리적으로 비교·교량하여 신중하게 판단하여야 한다. 또한, 교육의 자주성 및 전문성을 법률이 정하는 바에 따라 보장되도록 한 헌법 제31조 제4항과 위 헌법 조항에 따라 교육의 자주성 및 전문성을 보장하는 한편 지방교육의 특수성을 살리기 위하여 제정된 지방교육자치에 관한 법률에서 지방자치단체의 교육·과학·기술·체육 그 밖의 학예에 관한 사무를 관장하는 교육위원회, 교육지원청과 같은 기관을 별도로 두고 그와 같은 교육기관에 일정한 자율성을 부여한 점, 성장기에 있는 초·중·고등학생들을 위하여 학교 주변에 학습이나 학교보건위생에 해로운 영업행위나 시설물들이 가능한 한 발붙이지 못하도록 하여 학생과 교직원의 건강을 보호·증진하게 함으로써 학교교육의 능률화를 기하고자 하는 학교보건법의 입법 취지 등을 모두 고려하면, 법원으로서는 특별한 사정이 없는 한 교육당국이 학교보건법 등 관계 법령이 정하는 바에 따라 내린 전문적인 판단을 최대한 존중하는 것이 바람직하다(대법원 1996. 10. 29. 선고 96누8253 판결, 2003. 3. 14. 선고 2002두10667 판결, 2004. 4. 23. 선고 2004두206 판결 등 참조). 나아가 울산광역시강북교육청 학교환경위생정화위원회 심의기준(이하 ‘위원회 심의기준’이라고 한다) 제5조에서는 ‘호텔, 여관, 여인숙’의 경우 가급적 주통학로(전교생의 1/5이 통행하는 길을 말한다. 위원회 심의기준 제3조 제7항)에 위치하지 않아야 하고, 학교 안 및 주통학로에서 시설의 출입구 및 영업행위가 보이지 않을 것을 개별적 심의기준으로 삼고 있다.

나) 위와 같은 법리에 비추어 이 사건에 관하여 살피건대, 앞서 든 증거와 갑제3호증, 을제3호증의 각 기재, 을제2호증의 영상, 이 법원의 검증 결과에 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음 사정을 종합하면, 이 사건 처분은 재량권의 범위 내에서 이루어진 적법한 처분이고, 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 것이라고는 보이지 않는다. ① 이 사건 여관으로부터 162.6m 떨어진 B초의 출입문은 B초 재학생 354명 중 109명 정도가 주통학로로 이용하고 있어 위원회 심의기준 제3조 제7항, 제5조 기준에 부합한다. ② 이 사건 여관 부지는 상대정화구역에 해당하므로 원칙적으로 여관 영업이 금지되고, 피고가 정화위원회 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는다고 인정하는 경우에만 예외적으로 여관 영업을 할 수 있을 뿐이다. ③ 그런데 정화구역 안에서 여관 시설(원고는 이 사건 여관의 명칭을 ‘호텔’로 하였으므로 여관 영업과는 구별되어야 한다고 주장하나, 이 법원의 검증 결과 이 사건 여관에서의 영업은 여관 영업임이 분명할 뿐만 아니라, 학교보건법의 제 규정들이 호텔과 여관을 달리 규정하고 있지도 않다)과 영업을 금지한 학교보건법 제6조 제1항 제13호 중 ‘여관’ 부분은 학생들의 주요 활동 공간인 학교 주변의 일정 지역을 최소한의 범위에서 정화구역으로 설정하여 쾌적한 학교환경을 조성함으로써 청소년들이 건전하고 조화로운 인격을 형성할 수 있게 하고, 정화구역 안에서 숙박업소의 하나인 여관 시설과 영업을 못하게 함으로써 여관 안에서 은밀하게 이루어질 수 있는 성매매 행위, 음란행위, 음란한 물건의 유통, 도박 등의 사행행위 등으로 인한 각종 유해환경으로부터 학생들을 차단·보호하여 학생들의 건전한 육성과 학교교육이 능률화를 기하고자 하는 것이다. 더군다나 그 필요성은 초등학생과 같이 어리고 호기심이 강한 경우에는 더욱 크다. 따라서 학교 교실에서부터 이 사건 여관 건물이 보이는지 여부는 금지행위 및 시설 해제를 할 것인지 여부를 결정하는 중요한 기준이 되고, 위원회의 심의 기준 또한 주통학로인지 여부뿐만 아니라 여관 등 시설의 출입구 및 영업행위가 보이는지 여부를 가장 중요한 기준으로 삼고 있다. 이 법원의 검증 결과 B초 건물과 이 사건 여관 사이에서 6층 이하의 건물만 존재하여 B초 3, 4층 대부분의 교실에서 의자에 앉아서도 이 사건 여관 7, 8층 전부 또는 상당 부분이 선명하게 보이는 바 학생들에게 민감한 영향을 끼칠 것으로 보이고, B초의 1층 현관에서도 이 사건 여관의 옥탑 부분이 보여 이 사건 여관이 6층으로 건축된 경우 B초에서 이 사건 여관이 거의 보이지 않았던 것과는 확연히 다르다. 또한 B초와 이 사건 여관 사이에 원고가 주장하는 고층 건물의 신축이 예정되어 있더라도 갑제20호증의 기재만으로는 그 신축의 시기를 알 수 없어 이 사건 처분에서 고려되기는 어렵다. ④ 선행처분은 B초의 극히 일부의 교실에서 이 사건 여관 6층 중 1개의 객실 창문 정도 보이므로 원고의 재산권 행사를 배려하여 B초 방향으로 숙박시설임을 알 수 있는 간판 네온사인 등을 설치하지 않는 조건으로 예외적으로 해제가 된 것으로서, 원고의 재산권 보호는 고려된 것이다. ⑤ B초등학교 교장은 학교 건물에서 여관 건물이 보여 학생들에게 악영향을 줄 것을 우려하고 증축을 불허할 것을 희망하고 있다. ⑥ 원고는 7, 8층 증축시 기존 선행처분 외에 추가적인 해제처분이 필요하지 않은 것으로 알고 증축에 나아갔다고 주장하나, 정화구역 내 여관 영업행위 및 설치라는 원칙적으로 엄격히 금지된 행위를 이 사건 선행처분이 예외적·제한적으로 허용한 것임에도 원고가 간과한 것이므로 이를 선행처분청인 피고의 탓으로 돌릴 수 없고, 원고가 피고에게 문의도 하지 아니한 채 일단 증축에 나섬으로 인하여 원고가 입은 재산적 손실을 자초한 것이다. 또한 선행처분에서 ‘학교에서 보이지 않도록 시설물을 설치할 것’을 해제 조건으로 하고 있었으므로 원고로서도 이 사건 여관 건물의 증축된 부분은 금지행위 및 시설의 해제가 어려울 것임을 익히 알 수 있었다. ⑦ 원고가 주장하는 바와 같이 울산광역시 중구청이나 울산광역시 중부소방서에서 도로의 확장 시 8층으로 증축 가능하다고 설명하였다고 하더라도, 이는 건축법, 소방 관련법상 허가 요건에 관한 것으로, 정화구역 내에서 금지된 행위를 할 수 있는지 여부에 관한 행정청의 의견 표명으로 볼 수 없다. ⑧ 학생들의 면학 분위기 조성과 학교보건위생에 나쁜 영향을 미칠 수 있는 여관 영업의 금지로 학생들에 대하여 유해한 환경을 차단하고, 건전한 사회인으로 성장할 수 있는 환경을 조성하는 등 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익보다 이 사건 여관 건물 중 7, 8층 부분에서 숙박업을 하지 못함으로 인하여 원고가 입게 되는 재산상 불이익 등이 현저히 크다고도 볼 수 없고, 다른 숙박업체와의 형평, 이미 사도 개설을 위해 많은 돈을 투자한 점, 그로 인하여 주변의 치안이 개선된 점 등 원고가 주장하는 나머지 사정을 고려하더라도 마찬가지이다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.