부산지방법원 2008. 9. 4. 선고 2008구합779 판결 [도로점용허가취소처분취소]
판시사항
참조조문
참조판례
심판대상조문
판례내용
- 원고
- A (50년생, 남)
- 소송대리인
- 변호사 강의길
- 소송복대리인
- 법무법인 국제, 담당변호사 하은정
- 피고
- 부산지방국토관리청장
- 변론종결
- 2008. 7. 24.
- 판결선고
- 2008. 9. 4.
1. 피고가 2007. 4. 17. 원고에 대하여 한 도로점용허가취소처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
주문과 같다.
1. 처분의 경위
가. 원고는 2000. 4. 11. 피고(실제 업무수행은 내부위임규정에 의하여 영주국도유지건설사무소가 관장하였다)로부터 국도 3호선 도로부지에 속하는 경북 상주시 외서면 연봉리 4,423㎡(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)에 관하여 도로점용허가(점용목적: 농업용 전으로 사용, 점용기간: 허가일로부터 2009. 12. 31.까지, 이하 ‘이 사건 도로점용허가’라 한다)를 받았다.
나. 이후 피고는 2005년도 건설교통부 정기감사에서, 위와 같이 농업용 전으로 사용하기 위한 도로의 점용은 도로법 등 관계 법령에 의할 때 도로점용허가의 대상이 될 수 없으므로 원고에 대한 이 사건 도로점용허가는 위법하다는 지적을 받은 다음, 이 사건 도로의 점용이 도로법 제40조 제2항 및 시행령 제25조 제4항(제24조 제5항의 오기다)에 규정된 도로점용허가의 대상이 아니라는 이유를 들어 2007. 4. 17. 이 사건 도로점용허가를 취소하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑1호증의 1, 2, 갑2호증의 1, 2, 3, 갑10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
⑴ 이 사건 도로점용허가가 법령에 위반되는 것이라고 하더라도, 원고는 이 사건 도로점용허가의 적법성 및 계속성을 신뢰하고 약 1억 원 이상의 공사비를 투입하여 이 사건 도로를 농경지로 조성하여 사용하고 있는바, 이와 같은 원고의 신뢰는 보호되어야 하므로, 이 사건 도로점용허가를 취소한 이 사건 처분은 위법하다. ⑵ 피고는 원고에 대해 불이익처분을 하면서도 행정절차법 제22조 제3항에 규정된 의견진술의 기회를 부여하지 않았으므로, 이 사건 처분에는 절차상의 위법이 있다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리 방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 그 취소를 면할 수 없다고 할 것이고(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 등 참조), 한편, 사전통지나 의견제출을 하지 않을 수 있는 사유의 하나로 규정된 ‘당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우(행정절차법 제21조 제4항 3호)’에 해당하는지 여부는 당해 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하는 것으로서, 행정절차법 시행령 제13조는 이에 해당하는 경우로서 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해하는 행위를 유발할 우려가 예상되는 경우 등을 예시하고 있다. 위와 같은 법리 및 관계 법령에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 처분은 수익적 행정처분인 이 사건 도로점용허가를 취소한 것으로서 침해적 행정처분에 해당하고, 도로법 등 관계 법령상 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정되어 있지 아니하나, 이 사건 처분의 경우가 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등 행정절차법 제21조 제4항의 경우에 해당한다고 볼 수는 없으므로, 피고로서는 이 사건 처분을 함에 있어서 그 상대방인 원고에게 행정절차법 소정의 사전통지를 하거나 의견제출 기회를 제공하였어야 하는데, 을1 내지 6호증(각 가지번호 포함)의 각 기재에 의하면, 피고가 이 사건 도로점용허가 시 준공기한(최초 2000. 12. 31., 이후 3차례에 걸쳐 기한이 연장되었다) 내에 도로점용공사를 완료할 것을 허가조건으로 명시하였으나, 위 준공기한 내에 도로점용공사가 완료되지 않자, 2001. 5. 19., 2002. 10. 1., 2004. 9. 10., 2005. 3. 21. 4차례에 걸쳐 원고에게 도로점용공사를 완료할 것을 촉구하면서 이를 이행하지 아니할 때에는 도로점용허가 취소 등의 처분을 할 수 있다는 내용을 통지한 사실은 인정되나, 이는 이 사건 도로점용허가의 허가조건 불이행을 사유로 하는 허가취소에 관한 내용일 뿐 이 사건 처분과는 그 사유를 전혀 달리하는 별개의 것이어서 이를 가리켜 이 사건 처분에 대한 사전통지라거나 의견제출 기회를 제공한 것이라고 볼 수는 없고, 달리 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서 원고에게 사전통지를 하거나 의견제출 기회를 제공하였다는 점에 관하여 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로, 위와 같은 행정절차법 소정의 절차를 흠결한 피고의 이 사건 처분은 나머지 점에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 위법하다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
관계법령
[도로법(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 전부개정되기 전의 것)] 제40조(도로의 점용) ① 도로의 구역 안에서 공작물·물건 기타의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 기타의 목적으로 도로를 점용하고자 하는 자는 관리청의 허가를 받아야 한다. ② 제1항의 규정에 따라 허가를 받을 수 있는 공작물·물건 그 밖의 시설의 종류와 도로점용허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[도로법 시행령] 제24조(점용의 허가신청) ① 법 제40조 제1항의 규정에 의한 허가를 받고자 하는 자는 다음의 사항을 기재한 신청서를 관리청에 제출하여야 한다. 이 경우 점용장소·점용기간·공작물 또는 시설의 구조 등 점용에 관한 사항은 별표 1의 기준에 적합하게 하여야 한다. (이하 생략) ⑤ 법 제40조 제2항에 따라 도로의 점용허가(법 제8조에 따라 다른 국가사업에 관계되는 점용인 경우에는 협의 또는 승인을 말한다)를 받을 수 있는 공작물·물건 기타의 시설의 종류는 다음 각 호와 같다.
1. 전주·전선·변압탑·공중선·우체통·공중전화·무선전화기지국·종합유선방송용단자함·발신전용휴대전화기지국 기타 이와 유사한 것
2. 수도관·하수도관·가스관·송유관·전기통신관·송열관·어스앙카·작업구(맨홀)·전력구·통신구·공동구·배수시설 기타 이와 유사한 것
3. 삭제 <1999.8.6>
4. 주유소·주차장·여객자동차터미널·화물터미널·자동차수리소·승강대·화물적치장·휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진·출입로
5. 철도·궤도 기타 이와 유사한 것
6. 지하상가·지하실·통로·육교 기타 이와 유사한 것
7. 삭제 <1999.8.6>
8. 간판·표지·깃대·주차측정기·현수막 및 아치
9. 공사용 판자벽·발판·대기소 등의 공사용 시설 및 자재
10. 고가도로의 노면 밑에 설치하는 사무소·점포·창고·주차장·광장·공원, 체육시설 기타 이와 유사한 시설
11. 제1호 내지 제10호 외에 관리청이 도로 구조의 안전과 교통에 지장이 없다고 인정한 공작물·물건(식물을 포함한다) 및 시설로서 건설교통부령 또는 당해 관리청의 조례로 정한 것
제25조 삭제 <1999.8.6>
제74조(법령위반자 등에 대한 처분) 관리청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인의 취소, 그 효력의 정지, 조건의 변경, 공사의 중지, 공작물의 개축, 물건의 이전 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다.
1. 제6조·제8조·제34조·제40조·제45조·제47조·제50조 제4항·제50조의4·제53조·제54조·제54조의4 또는 제54조의6의 규정을 위반한 자
2. 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 제8조·제34조·제40조·제54조 또는 제54조의6의 규정에 따른 허가 또는 승인을 얻은 자
[행정절차법] 제21조(처분의 사전통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 한다.
1. 처분의 제목
2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소
3. 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거
4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리 방법
5. 의견제출 기관의 명칭과 주소
6. 의견제출 기한
7. 기타 필요한 사항
④ 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 제1항의 규정에 의한 통지를 아니할 수 있다.
1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우
2. 법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 때
3. 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우
제22조(의견청취) ① 행정청이 처분을 함에 있어서 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에 청문을 실시한다.
1. 다른 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우
2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우
② 행정청이 처분을 함에 있어서 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에 공청회를 개최한다.
1. 다른 법령 등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우
2. 당해 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우 ③ 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항 내지 제3항의 규정에 불구하고 제21조 제4항 각 호의 1에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 아니할 수 있다.
[행정절차법 시행령] 제13조(사전통지의 예외사유) 법 제21조 제4항 제3호에서 "당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우"라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우를 포함하는 것으로 본다.
1. 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해하는 행위를 유발할 우려가 예상되는 경우
2. 법령 또는 자치법규(이하 "법령 등"이라 한다)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고 그 기준에 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측 기타 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 때
3. 법원의 판결 등에 의하여 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 판단되는 경우
4. 외국에서 행하여지는 내국인(단체 등을 포함한다)에 대한 처분에 대하여 의견청취의 절차를 인정하지 아니하고 있는 경우 행정청이 외국인(단체 등을 포함한다)에 대하여 같은 종류의 처분을 행하는 경우
5. 법령 등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 금전급부를 명하는 경우 행정청의 금액 산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우
끝.