서울행정법원 2007. 10. 26. 선고 2007구합31621 판결 [흡수합당신고서수리무효확인]

피고가 2007. 8. 21.자로 참가인에 대하여 한 2007. 8. 18.자 열린우리당과의 흡수합당결의에 따른 흡수합당신고수리처분이 무효임을 확인한다.

1. 처분의 경위

가. 원고들이 당원으로 소속된 열린우리당은 2007. 2. 14. 전국대의원대회를 개최하여 평화세력, 미래세력의 대통합신당을 추진하기 위하여 새로운 지도부에게 대통합신당 추진에 대한 방법, 절차와 관련한 포괄적 권한을 위임하고, 당의장, 최고위원 등으로 구성되는 연석회의에 통합수임기구의 권한을 위임하면서 당의장 등을 선출하는 결의를 하였으며, 2007. 6. 14. 개최된 제2차 대통합신당추진연석회의에서 새로 창당되는 대통합신당에 참여하기로 하는 결의를 하였다.

나. 한편, 참가인은 2007. 8. 5. 서울 올림픽공원 올림픽홀에서 창당대회를 열어 창당을 결의한 후 2007. 8. 8. 창당 등록을 하였고, 열린우리당은 2007. 8. 10. 최고위원회에서 ‘참가인과의 합당 결의의 건’, ‘합당을 위한 수임기구 구성의 건’을 의제로 하여 2007. 8. 18. 14:00 일산시 소재 킨텍스에서 임시전당대회를 개최하기로 결의하였으며, 2007. 8. 12. 잠정 대의원 명단을 6,278명으로 정하여 2007. 8. 13.부터 같은 달 15.까지 3일간 열람 및 이의신청을 거쳐 2007. 8. 17. 대의원 수를 5,200명으로 최종 확정하여 그 명단을 피고에게 통보하였다.

다. 열린우리당은 2007. 8. 18. 임시전국대의원대회(이하 이 사건 전당대회라 한다)를 열어 대의원 중 2,644명이 참석한 것으로 보아 참가인과의 합당에 대한 안건을 대의원회에 상정하여 찬성 2,174명, 반대 155명, 기권 315명으로 가결하였고, 참가인은 정당법 제19조에 따라 2007. 8. 21. 피고에게 흡수합당신고(이하 이 사건 신고라 한다)를 하였으며, 피고는 2007. 8. 21. 이 사건 신고를 수리하였다(이하 이 사건 처분이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 4, 을 제2호증, 을 제7호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계법령

[정당법] 제15조 (등록신청의 심사) 등록신청을 받은 관할 선거관리위원회는 형식적 요건을 구비하는 한 이를 거부하지 못한다. 다만, 형식적 요건을 구비하지 못한 때에는 상당한 기간을 정하여 그 보완을 명하고, 2회 이상 보완을 명하여도 응하지 아니할 때에는 그 신청을 각하할 수 있다. 제19조 (합당) ①정당이 새로운 당명으로 합당(이하 "신설합당"이라 한다)하거나 다른 정당에 합당(이하 "흡수합당"이라 한다)될 때에는 합당을 하는 정당들의 대의기관이나 그 수임기관의 합동회의의 결의로써 합당할 수 있다. ②정당의 합당은 제20조(합당된 경우의 등록신청)제1항·제2항 및 제4항의 규정에 의하여 중앙선거관리위원회에 등록 또는 신고함으로써 성립한다. 다만, 정당이 「공직선거법」 제2조(적용범위)의 규정에 의한 선거(이하 "공직선거"라 한다)의 후보자등록신청개시일부터 선거일까지의 사이에 합당된 때에는 선거일 후 20일에 그 효력이 발생한다. ③제1항 및 제2항의 규정에 의하여 정당의 합당이 성립한 경우에는 그 소속 시·도당도 합당한 것으로 본다. 다만, 신설합당인 경우에는 합당등록신청일부터 3월 이내에 시·도당 개편대회를 거쳐 변경등록신청을 하여야 한다. ④신설합당된 정당이 제3항 단서의 규정에 의한 기간 이내에 변경등록신청을 하지 아니한 경우에는 그 기간만료일의 다음 날에 당해 시·도당은 소멸된 것으로 본다. ⑤합당으로 신설 또는 존속하는 정당은 합당 전 정당의 권리·의무를 승계한다. 제20조 (합당된 경우의 등록신청) ①신설합당의 경우 정당의 대표자는 제19조(합당)제1항의 규정에 의한 합동회의의 결의가 있은 날부터 14일 이내에 그 회의록 사본을 첨부하여 중앙선거관리위원회에 제12조(중앙당의 등록신청사항)의 규정에 의한 등록신청을 하여야 한다. ②제1항의 경우에 제12조제1항제7호 및 제8호의 사항은 등록신청일부터 120일 이내에 보완할 수 있다. ③제2항의 경우에 있어 그 기간 이내에 보완이 없는 때에는 중앙선거관리위원회는 2회 이상 상당한 기간을 두어 보완을 명하고, 보완이 없는 때에는 제44조(등록의 취소)제1항의 규정에 의하여 그 등록을 취소할 수 있다. ④흡수합당으로 존속하는 정당의 대표자는 제19조 제1항의 규정에 의한 합동회의의 결의가 있은 날부터 14일 이내에 그 회의록 사본을 첨부하여 합당된 사유를 중앙선거관리위원회에 신고하여야 한다. 제21조 (합당된 경우의 당원) 제19조(합당)의 규정에 의한 합당의 경우 합당 전 정당의 당원은 합당된 정당의 당원이 된다. 이 경우 합당 전의 입당원서는 합당된 정당의 입당원서로 본다. [정당사무관리규칙] 제1조 (목적) 이 규칙은 「정당법」에서 위임된 사항과 그 밖에 정당사무관리에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제11조 (중앙당 흡수합당 신고의 처리) ②중앙선거관리위원회는 제1항의 규정에 의한 중앙당의 흡수합당 신고를 받은 때에는 다음 각호에서 정하는 바에 따라 사무를 처리하여야 한다.

1. 존속하는 정당의 등록대장에 합당사유와 신고연월일 및 당원수 기재(흡수된 정당의 당원수를 존속하는 정당의 당원수에 합하여 기재)

2. 흡수된 정당의 등록대장의 말소

3. 합당사실의 공고

4. 시·도선거관리위원회에의 통지

③중앙선거관리위원회는 제2항의 중앙당의 흡수합당 신고를 처리함에 있어서 존속하는 정당의 등록사항 중 변경사항이 있는 때에는 변경등록신청없이 제8조(변경등록신청의 처리)의 규정에 준하여 사무를 처리하여야 한다.

2. 피고 및 참가인의 본안전 항변에 대한 판단

가. 주장

피고의 흡수합당신고의 수리는 행정처분이 아닌 단순히 자족적인 사인의 공법행위에 대한 사실행위에 불과하므로, 원고들의 이 사건 소는 부적법하다.

나. 판단

정당법 제19조 제1항에 의하면, 정당의 합당은 제20조(합당된 경우의 등록신청) 제1항·제2항 및 제4항의 규정에 의하여 중앙선거관리위원회에 등록 또는 신고함으로써 성립한다고 규정하고 있고, 정당법 제20조 제4항에 의하면, 흡수합당으로 존속하는 대표자는 제19조 제1항의 규정에 의한 합동회의의 결의가 있은 날부터 14일 이내에 그 회의록 사본을 첨부하여 합당된 사유를 중앙선거관리위원회에 신고하여야 한다고 규정하고 있으며, 정당사무관리규칙 제11조 제2항에 의하면, 중앙선거관리위원회는 제1항의 규정에 의한 중앙당의 흡수합당 신고를 받은 때에는 다음 각호에서 정하는 바에 따라 사무를 처리하여야 한다고 규정하면서 제1호 내지 제4호에서 존속하는 정당의 등록대장에 합당사유와 신고연월일 및 당원수 기재, 흡수된 정당의 등록대장의 말소, 합당사실의 공고, 시·도선거관리위원회에의 통지를 들고 있다. 위와 같은 관련규정에 비추어, 정당의 흡수합당이라는 법률효과는 단순한 흡수합당신고서의 제출만으로 발생하는 것이 아니라 중앙선거관리위원회의 요건심사를 거친 수리행위를 필요로 한다고 할 것이고, 따라서 피고의 흡수합당신고를 수리하는 행위는 단순한 보충적인 사실행위가 아니라 우월한 공권력 행사자의 지위에서 합당의 유·무효라는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 행하는 공권력의 행사로서, 그로 인하여 인수되는 정당과 그 소속 정당원의 지위가 소멸하게 되는 구체적인 권리의무에 직접적인 변동을 초래하는 법적인 행위라고 할 것이므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것이다. 따라서 피고 및 참가인의 본안전 항변은 이유 없다.

3. 본안에 대한 판단

가. 원고들의 주장

이 사건 전당대회의 결의는 그 대의원 숫자가 조작되었고, 대의원 대회 참석 대의원 수 2,644명 중 실제 대의원이 아닌 사람들이 다수 포함되었으므로 무효이고, 이를 기초로 한 이 사건 신고 및 그 수리행위인 이 사건 처분은 그 하자가 중대 명백하여 무효이다.

나. 판단

(1) 현대 대중적 민주정치에 있어서 실질적으로 정치를 결정하는 것은 총체로서의 국민도 아니고, 고립된 개인으로서의 대중도 아니며, 각각의 공동적 이익과 공동적 권력추구에 의하여 결합되어 있는 정당이라 할 것인바, 이러한 시대적인 흐름에 따라 우리 헌법은 제8조에서 정당 설립의 자유와 복수정당제를 보장하고 있고, 법률이 정하는 바에 따른 국가의 보호의무를 규정하고 있으며, 나아가 정당이 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 확보하고 정당의 민주적인 조직과 활동을 보장함으로써 민주정치의 건전한 발전에 기여함을 목적으로 정당법이 제정되었다.

(2) 한편, 정당법 제15조에 의하면, 정당의 창당 등록신청을 받은 관할 선거관리위원회는 형식적 요건을 구비하는 한 이를 거부하지 못하되, 형식적 요건을 구비하지 못한 때에는 2회 이상 보완을 명하도록 되어 있고, 정당법 제19조 제1항, 제20조 제1항, 정당사무관리규칙 제11조에 의하면, 흡수합당의 경우 정당의 대표자는 합동회의 결의가 있는 때로부터 14일 이내에 그 회의록 사본을 첨부하여 중앙선거관리위원회에 합당신고를 하여야 하며, 중앙선거관리위원회는 위와 같은 신고를 받은 때에는 존속하는 정당의 등록대장에 합당사유와 신고연월일 및 당원수의 기재(흡수된 정당의 당원수를 존속하는 정당의 당원수에 합하여 기재), 흡수된 정당의 등록대장의 말소, 합당사실의 공고, 시·도선거관리위원회에의 통지순으로 사무처리를 하도록 되어 있다.

(3) 앞서 살펴본 정당의 헌법상의 지위, 복수정당제 및 정당의 자율성 보장, 위 관계법령의 규정, 특히 정당 창당등록에 있어서 조차 선거관리위원회가 형식적 심사권만을 가진다는 점에 비추어 볼 때, 흡수합당신고의 경우에도 피고는 제출된 신고가 정당법 및 정당사무관리규칙에서 정한 형식적 요건을 갖추었는지 여부만을 심사할 권한을 가진다고 할 것이므로, 흡수합당신고를 수리하는 경우 신고의 전제가 되는 결의 자체의 존부 및 효력 여부는 심사 대상에서 제외된다고 할 것이다. 을 제7호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 참가인은 이 사건 대의원대회 결의 후 관계법령에 따른 서식에 구비서류를 첨부하여 피고에게 흡수합당신고서를 제출한 사실, 한편 신고서를 제출받은 피고는 열린우리당 의장 정세균이 제출한 대의원 명부 확정소명서를 참조하여 대의원수를 5,200명으로 확정한 후 회의록을 토대로 2,644명이 참석하여 2,174명의 찬성으로 당헌상의 의결정족수(재적구성원 과반수의 출석으로 개의하고 출석구성원 과반수의 찬성으로 의결)를 충족한 것으로 밝혀지자 형식적 요건을 구비하였다고 보아 이 사건 처분에 이른 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 처분은 형식적 심사권한에 따른 적법한 처분이라 할 것이다.

3. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없어 기각한다.