제주지방법원 2010. 8. 18. 선고 2009재구합18 판결 [개인택시운송사업면허불허처분취소]

주문과 같다.

1. 재심대상판결의 확정 등

다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1호증의 1 내지 6, 갑2호증의 1 내지 6, 갑3호증의 1 내지 6, 갑4, 5호증, 갑6호증의 1 내지 3, 갑25, 27호증, 갑26호증의 1, 2, 3, 갑28호증의 21, 24, 을3호증, 을4호증의 1 내지 4, 을5호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.

가. 피고(재심피고, 이하 ‘피고’라 한다)는 2003. 12. 31. 제주시 공고 제2003-970호로 2003년도 개인택시운송사업면허 대상자를 모집공고하면서, 면허예정대수는 115대[제주도 전체, 특별순위(특례조항)포함]로, 신청자격은 여객자동차운수사업법 시행규칙 제17조의 규정에 의한 자격요건을 갖춘 자로 하되, 특별순위와 일반순위 1순위의 ① 내지 ⑪등급으로부터 2순위의 ① 내지 ③등급까지 우선순위를 정하고, 2003년도 개인택시 운송사업면허 예정대수에 맞게 위 순위에 의거 면허를 발급한다고 공고하였다.

나. 이에 따라, 원고(재심원고, 이하 ‘원고’라 한다)는 2004. 1.경 피고에게, 원고가 위 공고상의 일반순위 1순위 중 ⑩등급(동일 택시회사에 3년 이상 근속중인 자)에 해당한다고 보아 개인택시운송사업면허신청을 하였는데, 피고는 2004. 3. 9. 특별순위자인 원고의 운전경력기간 중 00교통에서 운전한 약 8년간의 경력은 여객자동차운수사업법(이하 ‘법’이라 한다) 제13조의 명의이용금지규정에 위반되어 이를 제외하면 경력미달이라는 이유로 원고의 신청을 불허한다는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통고하였다.

다. 원고는 2004. 2. 27. 이 법원 2004구합156호로 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 이 법원은 2004. 7. 7. 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였고, 원고는 이에 대하여 항소하였으나 2006. 7. 5. 항소를 취하하여 위 판결은 같은 날 확정되었다(이하 ‘재심대상판결’이라 한다).

라. 00교통의 대표이사인 김**은 2003. 12. 31. 운송사업자가 아닌 자로 하여금 여객자동차운송사업을 경영하게 하였다는 이유로 벌금 3,000,000원의 약식명령을 발령받았으나 이에 대하여 정식재판을 청구하였고, 그 정식재판절차의 제1심과 제2심에서는 유죄판결이 선고되었으나 대법원에서 무죄의 취지로 파기환송된 후 2008. 1. 30. 이 법원 2007노280호로 김**의 여객자동차운수사업법위반의 점에 대하여 무죄 판결이 선고되었으며 이에 쌍방이 항소를 제기하지 아니하여 위 판결은 그 무렵 확정되었다.

마. 피고는, 2004. 3. 6. 여객자동차운수사업법 제13조의 명의이용금지규정을 위반하였다는 이유로 00교통의 일반택시운송사업면허를 취소하였으나, 위 형사사건에서 김**에 대한 무죄가 확정되자 00교통이 제기한 이 법원 2004구합170호 일반택시운송사업면허취소처분의 취소를 구하는 소송절차에서 법원의 조정권고안에 따라 2008. 4. 14. 00택시에 대한 일반택시운송사업면허취소처분을 취소하였다.

2. 재심사유 및 이익의 존재 여부에 관한 판단

가. 피고의 주장

(1) 민사소송법 제451조 제1항 제8호에서 말하는 재심사유인 ‘판결의 기초로 된 민사나 형사의 판결, 그 밖의 재판 또는 행정처분이 다른 재판이나 행정처분에 의하여 변경된 때’라 함은 확정판결에 법률적으로 구속력을 미치거나 또는 그 확정판결에서 사실인정의 자료가 된 재판이 그 후 다른 재판에 의하여 변경된 경우를 뜻하는데, 재심대상판결의 인정사실로 설시된 김**에 대한 약식명령이 상급심에서 변경되어 무죄판결을 받았다거나 이에 따라 00교통에 대한 행정처분이 철회되었다는 사정은, 이러한 사정을 제외하더라도 재심대상판결의 판단은 동일하였을 것이라는 점에 비추어 위의 경우에 해당하지 않으므로, 원고가 주장하는 사유는 적법한 재심사유가 될 수 없다.

(2) 또한 원고는 이 사건 처분이 있은 이후인 2004. 8. 10.경 다른 사람이 운행하던 개인택시를 양수하여 현재까지 개인택시 운수사업을 영위하고 있으므로 원고로서는 이 사건 재심청구를 할 재심의 이익이 없다.

나. 판단

(1) 살피건대, 민사소송법 제451조 제1항 제8호 소정의 재심사유인 ‘판결의 기초로 된 민사나 형사의 판결 기타의 재판 또는 행정처분이 다른 재판이나 행정처분에 의하여 변경된 때’라 함은 그 확정판결에 법률적으로 구속력을 미치거나 또는 그 확정판결에서 사실인정의 자료가 된 재판이나 행정처분이 그 후 다른 재판이나 행정처분에 의하여 확정적이고 또한 소급적으로 변경된 경우를 말하는 것으로, 여기서 사실인정의 자료가 되었다고 하는 것은 그 재판 등이 확정판결의 사실인정에 있어서 증거자료로 채택되었고 그 재판 등의 변경이 확정판결의 사실인정에 영향을 미칠 가능성이 있는 경우를 말하는 것인바, 재심대상판결에서 김**에 대한 약식명령과 00교통에 대한 행정처분을 그 증거로 거시하고 판단의 전제 사실로 인정하였으며, 이에 기해 원고가 지입차주에 해당한다고 판단한 이상, 재심대상판결이 확정된 이후에 김**에 대한 약식명령이 상급심에서 변경되어 무죄 판결을 받았고 이에 따라 00교통에 대한 행정처분이 철회되었다는 사정은 민사소송법 제451조 제1항 제8호상의 ‘판결의 기초로 된 민사나 형사의 판결, 그 밖의 재판 또는 행정처분이 다른 재판이나 행정처분에 의하여 변경된 때’에 해당한다고 할 것이므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.

(2) 이 사건 재심청구가 인용될 경우, 이 사건 처분이 취소되어 원고가 피고의 모집공고에 응하여 개인택시운송사업면허신청을 한 상태로 환원되는 것인데, 을17 내지 19호증의 각 기재에 의하면 개인택시운송사업면허신청자의 요건으로 거주요건 등을 요구하고 있을 뿐 기존 개인택시면허를 소유하고 있지 아니할 것을 요구하고 있지도 않을 뿐 아니라, 원고가 양수한 기존 개인택시면허를 타인에게 양도한 뒤에 신규면허를 취득하는 등의 방법도 가능한 것으로 보이므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단

가. 원·피고의 주장

원고는, 00교통의 택시운영방식을 지입제로 보기 어려움에도 원고가 00택시에서 운전한 기간을 명의이용금지위반에 위반되어 이를 제외하면 경력미달이라는 이유로 개인택시운송사업면허를 거부한 이 사건 처분은 위법하다고 주장하고, 이에 대하여 피고는 이 사건 처분은 관계법령과 제주시개인택시운송사업운영규정(이하 ‘운영규정’이라 한다)에 따른 것으로서 적법하다고 다툰다.

나. 관계 법령

별지와 같다.

다. 인정사실

다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제10호증의 59, 63 내지 69, 80 내지 85, 갑28호증의 17의 각 기재 및 제주세무서장에 대한 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

(1) 00교통은 1995.경부터 경영난이 심화되자 회사소속의 특정 택시 1대를 2인에게 고정적으로 운전할 수 있는 권리를 주기로 하고, 그 가액을 9,000,000원 내지 16,500,000원 정도로 하여 총 181명의 운전자들로부터 합계 약 2,774,300,000원을 차용금명목(무이자)으로 받아 운전자들이 퇴사할 경우 위 금원을 변제하기로 약정하였다.

(2) 운전자들은 00교통으로부터 배정받은 택시를 운행한 뒤 월 450,000원 상당을 00교통에 납부할 의무를 부담하였고, 세무회계처리와 관련하여 매일 사납금명목으로 80,000원씩 월 평균 1,040,000원 정도를 납입한 후 위 금액을 공제하고 1인당 평균 600,000원 정도를 월급으로 지급받은 것으로 하였으며, 나머지 금원은 차량수리 및 관리비용으로 충당되었다.

(3) 운전자들은 회사의 배차명령에 따라 택시를 운행하였고, 00교통은 운전자들을 상대로 안전교육 등을 실시하여 왔으며, 운전자들의 운행으로 인하여 사고가 발생하였을 경우에는 회사가 가입한 공제조합에서 이를 처리하였다.

(4) 원고는 1995. 4. 21.경 00교통에 대하여 대여금 명목으로 9,000,000원을 교부하고 00교통 명의의 제주60바****호 택시를 고정적으로 운행할 수 있는 권리를 받아 2004. 7. 10.까지 위와 같은 방법으로 택시를 운행하였다.

라. 판단

(1) 개인택시운송사업면허의 성질

여객자동차 운수사업법에 의한 개인택시운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위이고, 그 면허를 위하여 정하여진 순위 내에서의 운전경력인정방법의 기준설정 역시 행정청의 재량에 속한다 할 것이지만, 행정청이 면허발급 여부를 심사함에 있어서 이미 설정된 면허기준의 해석상 당해 신청이 면허발급의 우선순위에 해당함이 명백함에도 이를 제외시켜 면허거부처분을 하였다면 특별한 사정이 없는 한 그 거부처분은 재량권을 남용한 위법한 처분이 된다(대법원 2010. 1. 28. 선고 2009두5637 판결 참조).

(2) 원고가 지입차주에 해당하는지 여부

위 인정사실에 비추어 볼 때 원고가 00교통 명의의 택시를 운행한 것은 전형적인 지입제라기보다는 지입제와 직영의 중간 영역에 위치한 형태라고 봄이 상당하고, 실질적으로 운전자들로서는 자금대여의 대가로 고정적인 차량 운행 및 그로 인한 영업이익의 분배를 일부 보장받은 것에 지나지 않고, 나아가 운전자들이 00교통을 배제한 채 독립적으로 개별 차량을 운행한 것이라고 볼 수 없는 반면, 00교통으로서는 운전자들을 일반적으로나마 지휘·감독하여야 할 필요가 있었고, 실제로 운전자들은 00교통으로부터 이러한 지휘·감독을 받았던 이상, 이 사건 운송사업의 주체는 여전히 00교통이라 할 것이므로, 원고가 지입차주이라거나 여객자동차운수사업법이 금지하고 있는 명의이용행위를 하였다고 할 수 없다.

(3) 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 때에 해당하는지 여부

피고가 원고의 운전경력을 산정함에 있어서 00교통에서의 운전경력을 제외하여 한 이 사건 처분이 위법한지 살펴본다.

피고가 정한 개인택시면허 발급에 관한 기준에 의하면, 운전경력에 관하여 운전면허를 취득하고 사업용 자동차 또는 비사업용 자동차 운전실무에 종사한 경력을 말하는 것으로 근속기간과는 다른 것이라고 정의함과 아울러 그 기간산정 요령에 관하여 운영규정 제6조는 회사의 취업규칙이나 단체협약 등에 의하여 정상적으로 운전실무에 종사한 기간(이하 ‘정상 근무형태’라 한다)만을 포함하도록 규정함으로써, 정상 근무형태가 아닌 지입차주로서 운전한 경력은 개인택시 운송사업면허에 요구되는 운전경력에서 제외하고 있고, 이러한 규정은 면허제도를 통한 운송사업의 질서확립, 여객의 원활한 운송 등 운송산업의 발전을 꾀하고자 하는 데에 그 취지가 있다는 점에 비추어 볼 때 합리적인 기준에 해당한다고 할 것이다.

하지만 정상 근무형태기준의 해석상 지입차주로서 운전한 경력 이외에 지입제와 직영의 중간 영역에 위치한 여러 형태의 계약을 체결하여 운전한 경력까지도 항상 운전경력에서 제외하는 것으로 해석하기는 어려운 점, 나아가 ‘정상적’이라는 일반규정만으로 법에서 명시적으로 금지하는 명의이용금지 등에 해당하지 않는 상당수의 변형적인 형태의 운행들을 임의로 평가하는 것은 행정행위에 있어서의 신뢰보호, 예견가능성 등을 고려할 때 허용될 수 없는 점, 더욱이 피고가 명의이용금지위반을 이유로(즉, 원고의 00교통에서의 운전이 지입차주로서의 운전기간으로 보아 운전경력에서 제외함에 따라 동일회사 운전경력 요건을 충족하지 못하였다는 이유로) 원고의 신청에 대하여 이 사건 불허처분을 한 점까지 더하여 보면, 피고의 이 사건 처분은 이미 설정된 면허기준의 해석에 위반하여 면허를 거부한 경우에 해당하여 재량권을 남용하였거나, 재량권의 범위를 일탈한 위법한 처분이라고 할 것이다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 할 것이므로 이와 결론을 달리하고 있는 재심대상판결을 취소하고 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.