부산지방법원 2010. 3. 19. 선고 2009구합4143 판결 [토지수용재결처분취소]

주문과 같다(원고는 당초 소외 중앙토지수용위원회를 피고로 하여 중앙토지수용위원회의 2009. 7. 2.자 이의재결의 취소를 구하다가 2009. 11. 11. 피고를 중앙토지수용위원회에서 부산광역시지방토지수용위원회로 경정하는 피고 경정신청을 하여 이 법원이 2009. 11. 12. 피고 경정결정을 하였으나 이후 원고가 불복대상을 중앙토지수용위원회의 이의재결에서 부산광역시지방토지수용위원회의 수용재결로 변경하지 아니한 채 이 사건 변론이 종결되었는바, 원고의 2009. 11. 11.자 피고 경정신청서, 2009. 12. 11.자, 2009. 12. 31.자, 2010. 1. 15.자, 2010. 2. 22.자 각 준비서면의 각 기재내용을 종합하여 선해하면, 원고는 이 사건 소로서 부산광역시지방토지수용위원회의 2009. 2. 9.자 수용재결의 취소를 구하는 것으로 보인다).

1. 재결의 경위

가. 조성계획 승인 및 고시

- 동부산관광단지 조성사업(3차, 이하 '이 사건 사업'이라 한다) - 2006. 4. 5. 부산광역시 고시 제2006-124호 - 사업시행자: 피고보조참가인(이하 '참가인'이라고 한다)

나. 피고의 2009. 2. 9.자 수용재결(이하 '이 사건 수용재결'이라 한다) - 수용대상: 원고 소유인 부산 기장군 기장읍 시랑리○ 답 163㎡ 중 69/74 지분(이하 '이 사건 토지'라고 한다) - 수용개시일: 2009. 3. 23. - 손실보상금: 62,572,830원

다. 중앙토지수용위원회의 2009. 7. 2.자 이의재결

- 재결내용: 이 사건 토지에 대한 손실보상금 1,018,310원 증액

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증의1, 갑 제11 내지 13호증, 을 제1호증, 을 제2호증의1, 2, 을 제3호증, 을 제4호증의2의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 주장 및 판단

가. 원고의 주장

이 사건 수용재결에는 다음과 같은 하자가 있어 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 부산광역시장이 동부산관광단지 진입도로 확장공사를 시행하면서 법면의 설치에 필요하다는 이유로 이 사건 토지를 도로구역에 편입하였다가 원고의 이의신청 및 현장실사 결과에 따라 2004. 8. 26. 이 사건 토지를 제외한다는 내용의 변경고시를 하였고, 원고가 위 변경고시를 신뢰하여 이 사건 토지를 식당 주차장으로 조성하여 사용하고 있음에도 부산광역시장은 특별한 사정변경 없이 이 사건 토지를 법면부지로 편입하는 내용의 동부산관광단지 조성계획을 승인하였다. 따라서 이 사건 조성계획 승인처분은 신뢰보호의 원칙 내지 비례보호의 원칙에 위배되어 당연무효이고, 이를 전제로 한 이 사건 수용재결 역시 위법하다.

2) 참가인은 법면을 설치할 목적으로 이 사건 토지를 이 사건 사업부지에 편입한 것인데, 동부산관광단지 진입도로는 이 사건 수용재결이 있기 이전인 2007. 12.경 이미 완공된 상태였고, 위 진입도로와 이 사건 토지 사이에는 고저차가 없어 향후에도 법면을 설치할 필요가 없으므로, 이 사건 토지를 수용할 필요는 없다.

나. 관련법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 부산 기장군 기장읍 시랑리○ 답 518㎡(이하 '분할전 토지'라고 한다)는 원고의 소유였는데, 원고는 2003. 3. 31. 소외 공C1에게 35/518 지분을 매도하고 2003. 4. 15. 소유권 일부이전등기를 마쳐주었다.

2) 부산광역시장은 동부산관광단지 진입도로 확장공사를 시행하면서 분할전 토지 전부를 도로구역에 편입하였다가, 도로개설을 위해 이 사건 토지가 필요 없다는 원고의 지적을 받아들여, 2004. 8. 26. 부산광역시 고시 제2004-226호로 분할전 토지 중 이 사건 토지를 제외한 나머지 355㎡만을 도로에 편입하는 내용의 변경고시를 하였다(이하 '이 사건 변경고시'라고 한다). 위 진입도로 확장공사로 인하여 2004. 6. 1. 분할전 토지에서 같은 리 ◐ 답 320㎡가, 2004. 9. 9. 같은 리 ◑ 답 35㎡가 각 분할(분할 후의 답 163㎡가 바로 이 사건 토지이다)되어 수용되었다.

3) 부산광역시장은 2005. 3. 9. 구 관광진흥법(2004. 10. 16. 법률 제7232호로 개정되기 전의 것, 이하 '관광진흥법'이라 한다) 제50조에 의거 부산 기장군 기장읍 일원을 동부산관광단지로 지정·고시하고, 같은 해 4. 6. 관광진흥법 제52조의 규정에 의거 참가인이 시행하는 동부산관광단지 조성계획을 승인하고 이를 고시(부산광역시 고시 제2006-124호)하였는데, 담당자의 착오로 이 사건 토지가 도로의 법면을 설치할 목적으로 사용 또는 수용할 토지에 포함되어 버렸다.

4) 이후 부산광역시장은 2007. 7. 25.자 부산광역시 고시 제2007-279호, 2007. 9. 5.자 부산광역시 고시 제2007-349호, 2007. 11. 14.자 부산광역시 고시 제2007-424호, 2008. 12. 24.자 부산광역시 고시 제2008-487호 등 일련의 동부산관광단지 조성계획 변경승인 고시를 하였는데, 이 사건 토지가 이 사건 사업의 사용 또는 수용할 토지에 포함되어 있다는 점에는 변동이 없었다.

5) 한편, 원고는 2004. 9. 13. 소외 백C2로부터 이 사건 토지 외 1필지 지상의 철근콘크리트 구조 2층 건물을 매수하여 2005. 1. 10.부터 식당을 운영하고 있으며 이 사건 토지는 원고가 비탈면을 성토하여 식당 진입로 및 주차장으로 이용하고 있다.

6) 동부산관광단지 진입도로는 2006. 6.경 1단계 공사가 준공되고, 2007. 12.경 2단계 공사가 준공됨으로써 모든 공사가 완료되었으며, 개설된 진입도로와 이 사건 토지 사이에는 고저차가 없어 별도로 법면을 설치할 필요는 없는 상태이다.

[인정근거] 갑 제2호증의1, 2, 갑 제3 내지 5호증, 갑 제6호증의1, 2, 갑 제7 내지 10호증, 갑 제15호증의1 내지 5, 갑 제16호증의3, 갑 제19호증, 을 제1, 3호증, 을 제4호증의1, 2의 각 기재, 수명법관의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 선행처분 무효 주장에 대한 판단

가) 판단기준

관광진흥법 제55조의 규정에 의하면 같은 법 제52조의 규정에 의한 시·도지사의 조성계획 승인은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제20조 제1항의 규정에 의한 사업인정으로 보도록 규정하고 있는바, 그러한 사업인정은 그 후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여 일정한 내용의 수용권을 설정해 주는 행정처분의 성격을 띠는 것으로서 그 사업인정을 받음으로써 수용할 목적물의 범위가 확정되고 수용권으로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공법상의 권리로서의 효력을 발생시킨다고 할 것이므로 위 사업인정 단계에서의 하자를 다투지 아니하여 이미 쟁송기간이 도과한 수용재결 단계에 있어서는 위 사업인정처분에 중대하고 명백한 하자가 있어 당연무효라고 볼 만한 특단의 사정이 없다면 그 처분의 불가쟁력에 의하여 사업인정처분의 위법, 부당함을 이유로 수용재결처분의 취소를 구할 수 없다(대법원 1987.9.8. 선고 87누395 판결 참조).

나) 신뢰보호의 원칙 위배 여부

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 이러한 요건을 충족할 때에는 행정청의 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다고 할 것인바(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 등), 이 사건에 관하여 보건대, ① 행정청인 부산광역시장이 동부산관광단지 진입도로 확장공사를 시행하면서 분할전 토지 모두를 도로구역에 편입하였다가 이 사건 변경고시로 이 사건 토지를 편입되는 토지에서 제외함으로써 이 사건 토지를 더 이상 진입도로의 법면부지로 사용하지 아니하겠다는 공적 견해를 표명하였고, ② 원고가 이러한 부산광역시장의 견해표명을 신뢰하고 이 사건 토지 외 1필지 지상의 건물을 매수하는 한편, 이 사건 토지를 편평한 부지로 조성하여 2005. 1. 10.부터 위 건물에서 식당을 운영하면서 이 사건 토지를 식당의 진입로 및 주차장으로 이용하고 있으며, ③ 부산광역시장의 견해표명이 정당하다고 신뢰하여 위와 같이 이 사건 토지를 이용한 원고에게 귀책사유가 있다고 인정되지 아니하고, ④ 부산광역시장이 이 사건 토지를 법면부지로 편입하는 내용의 이 사건 사업계획을 승인함으로써 종래 이 사건 변경고시로 표명한 공적 견해에 반하는 처분을 하였고, 이로 인하여 이 사건 토지가 수용됨으로써 원고로서는 식당 진입로 및 주차장을 확보하지 못하여 식당 운영이 사실상 불가능해지는 손해를 입게 되었으므로, 이 사건 토지에 관하여 부산광역시장이 한 이 사건 조성계획 승인처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하고 그 하자의 정도가 중대할 뿐만 아니라 외관상으로도 명백하다고 봄이 상당하다. 따라서 선행 행정처분인 이 사건 조성계획 승인처분이 무효인 이상 이를 전제로 한 이 사건 수용재결 역시 위법하다고 할 것이다.

2) 수용의 필요성이 없다는 주장에 대한 판단

가) 공용수용은 공익사업을 위하여 특정의 재산권을 법률에 의하여 강제적으로 취득하는 것을 내용으로 하므로 그 공익사업을 위한 필요가 있어야 하고, 그 필요가 있는지에 대하여는 수용에 따른 상대방의 재산권 침해를 정당화할 만한 공익의 존재가 쌍방의 이익의 비교 형량의 결과로 입증되어야 하며(대법원 2005. 11. 10. 선고 2003두7507 판결 참조), 수용할 목적물의 범위는 원칙적으로 사업을 위하여 필요한 최소한도에 그쳐야 한다(대법원 1994. 1. 11. 선고 93누8108 판결 참조).

나) 살피건대, 위 인정사실에 의하면, 이 사건 토지는 도로 법면을 설치할 목적으로 이 사건 사업에 편입되었으나, 이 사건 수용재결이 이루어진 2009. 2. 9. 현재 이미 진입도로 개설이 완료되었을 뿐 아니라 원고가 주차장 부지로 사용하기 위하여 이 사건 토지를 편평하게 조성함으로써 더 이상 법면을 설치할 필요가 없게 된 사정이 인정되므로, 피고의 이 사건 수용재결은 이 사건 사업의 목적 달성을 위하여 필요한 범위를 넘어 원고의 재산권을 과도하게 침해하는 것이라고 봄이 상당하다. 따라서 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다.

[대법원 1994. 11. 11. 선고 93누19375 판결은 "토지수용법 제14조의 규정에 의한 사업인정은 그 후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여 일정한 내용의 수용권을 설정해 주는 행정처분의 성격을 띠는 것으로서 그 사업인정을 받음으로써 수용할 목적물의 범위가 확정되고 수용권으로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공법상의 권리로서의 효력을 발생시킨다", "토지수용법은 수용·사용의 일차단계인 사업인정에 속하는 부분은 사업의 공익성 판단으로 사업인정기관에 일임하고 그 이후의 구체적인 수용·사용의 결정은 토지수용위원회에 맡기고 있는바, 이와 같은 토지수용절차의 2분화 및 사업인정의 성격과 토지수용위원회의 재결사항을 열거하고 있는 토지수용법 제29조 제2항의 규정 내용에 비추어 볼 때 토지수용위원회는 행정쟁송에 의하여 사업인정이 취소되지 않는 한 그 기능상 사업인정 자체를 무의미하게 하는 즉, 사업의 시행이 불가능하게 되는 것과 같은 재결을 행할 수는 없다"고 판시하고 있으나, 여기서 사업인정에 의하여 수용할 목적물의 범위가 확정된다는 것은 수용권의 범위 즉, '수용할 수 있는 목적물'의 범위가 정하여진다는 의미이지, 사업인정(세목 고시)에 포함된 모든 목적물이 반드시 수용되어야 한다는 의미는 아니고, 수용할 목적물의 범위는 원칙적으로 사업을 위하여 필요한 최소한도에 그쳐야 하는바, 그 한도를 넘는 부분은 수용대상이 아니므로 그 부분에 대한 수용은 위법하고, 초과수용된 부분이 적법한 수용대상과 불가분적 관계에 있는 경우에는 그에 대한 이의재결 전부를 취소할 수밖에 없으므로(대법원 1994.1.11. 선고 93누8108 판결 참조), 사업목적 달성을 위하여 당해 토지의 수용이 필요한지 유무에 관한 주장은 수용재결 자체의 위법사유로서 판단함이 상당하다]

3. 결론

그렇다면, 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.