청주지방법원 2010. 1. 21. 선고 2009구합1339 판결 [도시계획시설결정입안신청반려처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 합성수지 및 석유화학 기초유기화합물의 제조업 등을 목적으로 하는 회사로서 외국인투자기업이고, 피고보조참가인은 외국인투자촉진법에 따라 골프장업 등을 목적으로 하여 설립된 외국인투자기업이다. 충북 음성군은 관내의 국유지인 충북 음성군 ◇◇면 ○○리 산**-* 임야 492,233㎡, 같은 리 산** 임야 71,406㎡ 일대에 골프장을 건설하되, 구체적인 사업추진은 전문업체들로부터 골프장 건립을 위한 군관리계획 입안신청을 받아 심사를 한 후 그 중 보다 적합한 제안을 한 업체를 선정하여 그 업체에 일체의 사업을 맡기는 방식으로 진행하려고 방침을 세웠다. 여기에 원고 및 피고보조참가인이 참가하여 위 국유지들 중 504,212㎡ 부분(이하 '이 사건 국유지'라 한다)을 포함한 주변 부지에 골프장을 짓기 위해 서로 경쟁을 하게 되었다. 아래에서 구체적으로 본다.

나. 피고보조참가인은 이 사건 국유지를 포함한 인근 1,136,584㎡에 골프장을 짓되, 국유지는 외국인투자촉진법 제13조 제1항에 따라 수의계약을 통해 확보하기로 계획을 세웠다. 피고보조참가인의 대표이사였던 전○○은 2005. 4. 25. 재정경제부에 골프장 사업을 위한 국유지 매입이 가능한지 질의하여, '관련 법령에서 정하고 있는 인가를 얻은 후 외국인투자촉진법 제13조 제1항에 따라 국유지 매입이 가능하고, 자세한 사항은 지방자치단체의 국유재산 담당자와 상의하라'는 내용의 회신을 받았다. 피고보조참가인은 2005. 6. 7. 피고에게 도시계획시설결정 주민제안서를 제출하였고, 피고로부터 2005. 8. 12. '사업부지(국공유지 제외) 면적의 80% 이상을 확보하여 도시계획시설결정을 위한 입안을 하라'는 통보를 받았으며, 이어 같은 달 17. '착공 전까지 부지매입 등 소유권취득을 부대조건으로 사업시행인가 부서에서 도시계획시설로 결정할 경우 사업부지 내 국유지를 매입할 수 있다'는 내용의 통보를 받았다.

다. 피고보조참가인은 2007. 12. 7. 피고에게 도시계획시설결정 입안제안서를 제출하였으나, 2008. 2. 5. 사업예상부지 중 사유지 면적의 80% 이상이 확보되지 않았다는 등의 이유로 반려되었다.

라. 원고는 골프장 건립사업에 참여하기 위해서 2008. 2. 14. 피고에게 도시계획시설결정 입안제안서를 제출하였고, 피고보조참가인도 2008. 2. 15. 서류를 보완하여 다시 입안제안서를 제출하였으나, 피고는 2008. 2. 20. '원고의 입안제안서가 이미 접수되었다'는 이유로 피고보조참가인의 입안제안서를 반려하였다. 피고보조참가인은 위 반려처분에 불복하여 행정심판을 청구하였고, 충청북도 행정심판위원회는 2008. 6. 30. '입안제안서의 접수가 나중에 되었다는 이유로 반려한 것은 위법하다'면서 위 반려처분을 취소하였다.

마. 그러자 피고는 피고보조참가인으로부터 다시 입안제안서를 제출받아 접수한 후 2008. 9. 5. '골프장 부지 중 이 사건 국유지가 중복되므로, 협의 조정 후 입안신청 하라'며 원고 및 피고보조참가인의 입안제안서를 모두 반려하였다.

바. 피고보조참가인은 2008. 10. 21. 다시 입안제안서를 제출하였고, 원고도 2008. 12. 4. 다시 입안제안서를 제출하였으나, 피고는 2008. 12. 11. 원고에게 '피고보조참가인이 기 접수한 골프장 부지인 이 사건 국유지가 서로 중복된다'는 이유로 원고의 입안제안서를 반려하였다. 그러자 원고는 위 반려처분에 대하여 행정심판을 청구하였고, 충청북도 행정심판위원회는 2009. 2. 26. '단순히 먼저 접수된 입안제안서와 사업부지가 중복된다는 사유로 반려한 것은 위법하다'는 이유로 위 반려처분을 취소하였다.

사. 피고는 충청북도 행정심판위원회의 재결 취지에 따라 원고 및 피고보조참가인으로부터 각각 입안제안서를 제출받은 뒤 이를 구체적으로 비교 교량하여 그 중에서 우월하다고 판단한 곳을 사업추진 업체를 선정하기로 방침을 세우고, 2009. 3. 19. 원고 및 피고보조참가인에게 입안제안서를 제출하라고 통보하였다. 이에 따라 원고 및 피고보조참가인은 2009. 4.경 각자의 입안제안서를 피고에게 제출하였다. 이에 의하면 원고의 사업부지 면적은 976,766㎡, 피고보조참가인의 사업부지 면적은 965,615㎡이고, 그 중 중복되는 이 사건 국유지의 면적은 504,212㎡이다.

아. 음성군의 담당 공무원은 아래와 같이 원고 및 피고보조참가인의 입안제안서를 비교한 다음 2009. 4. 29. 피고에게 업무보고 [군관리계획(골프장) 입안신청서 비교결과 보고]를 통해 피고보조참가인의 입안제안서를 받아들이는 것으로 검토의견을 제시하였다.

자. 그러자 피고는 2009. 5. 1. 원고에게 '양사의 입안제안서를 접수받아 투자의 선후 관계, 사업진행 기간과 경과, 투자비용, 투자경위 등을 종합적으로 검토한 결과 피고보조참가인의 입안제안서를 반영하는 것으로 결정하였다'는 내용으로 원고의 입안제안서를 반려하는 취지의 이 사건 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 을 제1, 3, 4호증, 을 제7 내지 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 이 사건 처분의 절차상 위법

음성군의 도시계획조례에 의하면 도시관리계획 입안제안의 수용 여부를 결정할 때에는 미리 군계획위원회의 자문을 받아야 함에도 불구하고, 피고가 이런 절차를 생략하고 제안자의 의견도 듣지 않은 채 이 사건 처분을 한 것은 위법하다.

(2) 이 사건 처분의 실체적 위법

피고는 원고와 피고보조참가인의 입안제안서에 대한 실질적인 비교 교량 없이 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것에 해당한다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 절차상 위법 주장에 대한 판단

행정계획의 특성상 행정계획의 내용에 대한 사법적 통제가 어렵기 때문에 행정계획에 있어서는 절차적 통제가 중요한 의미를 갖는다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제20조 제2항 및 음성군의 구 도시계획조례 제6조 제2항은, 주민이 입안을 제안한 군관리계획안에 대하여는 피고가 군계획위원회의 자문을 받아 입안 여부를 결정하도록 규정하고 있다. 이는 피고가 군관리계획을 입안함에 있어 토지이용, 건축, 환경 등 도시계획 관련 분야에 관하여 학식과 경험이 있는 자들과 지방의회의 의원 등으로 구성된 군계획위원회의 자문을 통해 제반 요소를 충분히 고려하여 신중하게 입안 여부를 처리하도록 하기 위한 것이므로, 이런 자문절차를 거치지 아니한 채 이루어진 군관리계획의 입안은 특별한 사정이 없는 한 중대한 절차 위반으로서 위법하다.

그런데 피고는 이 사건 처분을 하면서 군계획위원회의 자문을 거치지 않은 사실을 자인하고 있으므로, 이 사건 처분은 구 도시계획조례에 규정된 절차 규정을 위반하여 위법하다.

이에 대하여 피고 및 피고보조참가인은, 구 도시계획조례 제6조 제2항이 규정한 군계획위원회의 자문절차는 최종적으로 '군관리계획의 입안 여부의 결정'에 필요한 것이기 때문에, 그 단계까지 나아가지 아니한 상태에서 원고와 피고보조참가인의 '도시계획시설(체육시설) 결정 입안제안서'를 비교 교량한 후 그 중 하나를 반려한 것에 불과한 이 사건 처분에는 굳이 그런 절차가 요구되지 않는다고 주장한다. 그러나 이 사건 처분은 원고의 입안제안서를 반려하는 것으로서 종국적으로 원고가 제출한 제안서의 입안 여부를 결정하는 것에 해당하므로, 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 미리 군계획위원회의 자문을 거쳤어야 한다. 따라서 피고 및 피고보조참가인의 위 주장은 이유 없다.

(2) 실체적 위법 주장에 대한 판단

행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동 기준으로 설정된 것으로서, 도시계획법 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지나, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교 교량하여야 한다는 제한이 있는 것이고, 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 된다(대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결 등 참조).

피고가 이 사건 처분을 하면서 근거로 삼은 것은 원고와 피고보조참가인 사이에 투자의 선·후 관계, 국유지의 사전 협의 여부, 외국인투자기업 등록에서의 신고 업종이 무엇이었는지 및 외국인투자비율을 놓고 볼 때 결론적으로 피고보조참가인이 원고보다 우월하다는 판단이었다. 그런데 먼저 위와 같은 검토 항목 중 투자의 선·후 관계 및 국유지에 관한 사전 협의 여부는, 행정계획이 기본적으로 과거에 형성된 사인의 기득권을 보호해 주기 위한 것이 아니라 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 장래에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동 기준으로 설정되는 것이라는 점에서 이익형량의 결정적인 요소가 된다고 보기 어렵다. 더군다나 피고보조참가인이 거쳤다고 주장하는 국유지 취득에 관한 사전 협의 절차라는 것은 피고보조참가인의 질의에 대하여 재정경제부가 단순히 외국인투자촉진법 제13조의 내용에 관하여 일반적으로 안내하는 민원 회신을 한 것으로서 그것만 가지고는 나아가 이 사건 골프장 건립사업과 관련하여 구체적인 의사표시를 한 것으로까지 확대 해석할 수 없기 때문에, 이는 행정청의 공적인 견해 표명이 아니라 일반적·추상적 견해 표명에 불과하다. 따라서 이로써 이 사건 국유지의 수의계약에 관하여 피고보조참가인을 위해 법적으로 보호할 가치 있는 신뢰가 형성되었다고 보기도 어렵다. 그리고 외국인투자기업이 등록할 때의 신고 업종은 외국인투자촉진법 시행규칙 제17조 제2항에 따른 변경 등록 절차를 통해 필요에 따라 사후에 얼마든지 용이하게 골프장 운영업으로 변경하는 것이 가능하므로, 이는 이익형량의 중요한 요소가 될 수 없다. 외국인투자촉진법의 취지에 비추어 볼 때 외국인투자비율이 어느 정도 되는지는 검토할 가치가 있고, 이 사건에서 외국인의 투자비율만 가지고 볼 때는 피고보조참가인이 원고보다 높은 수치를 보이고 있기 때문에 당연히 우월하다고 할 수 있지만, 한편으로 외국인이 투자한 금액을 놓고 비교할 때에는 원고가 피고보조참가인보다 무려 7배 정도나 많은 것으로 나타나 단연 월등하므로, 이 점에 있어서도 피고보조참가인이 원고보다 반드시 우세하다고 보기는 어렵다.

행정계획의 핵심은 과거에 형성된 사인의 재산상 이익에 대한 기대를 보호하고 극대화시키는 것이 아니라, 일정한 공익적 목표를 설정하고 이를 달성하기 위하여 필요한 수단을 선정하며, 그 과정에서 파생되는 공익 내지 사익의 침해를 최소화하는 데 있다. 따라서 피고는 이 사건 국유지 일대에 골프장을 건설하여 얻을 수 있는 지역경제의 활성화, 고용창출, 지역 관광산업과의 연계 및 세수 확보와 같은 공익적 요소를 분명히 하고, 이를 달성하기 위하여 사업자의 사업수행 능력과 관련된 자본조달 계획 및 실현 가능성, 사업자의 재무구조, 사업추진 계획의 일정 및 사업부지 확보 방안의 적정성, 골프 코스 및 마케팅 전략의 우수성 등을 정확하게 검토, 분석하는 방법으로 적정한 수단을 선정하며, 그 과정에서 잔존하는 녹지의 비율, 입안되지 못한 사업자의 손해, 환경오염 방지 및 민원 대책 수립의 적정성, 교통 재해 대책 등 파생되는 공익 내지 사익의 침해를 최소화하는 방향으로 계획을 입안하여야 하고, 이를 위해 관련된 모든 요소들을 구체적인 항목별로 세밀하게 검토 점검하여 객관적이고 정당하게 이익형량을 하였어야 한다. 그런데 피고는 골프장 사업의 추진 과정에서 그동안 여러 차례에 걸쳐 매우 미숙한 시행착오와 부적절한 처분을 되풀이하였고, 그로 인하여 이미 두 번의 행정심판을 통해 잘못된 사항을 지적받았음에도 불구하고, 이 사건 처분을 하면서 위와 같이 필수적으로 점검하여야 할 요소들 중 외국인투자촉진법의 취지 및 입안되지 못한 사업자의 손해를 제외한 나머지 점들을 전혀 이익형량의 대상으로 고려하지 않은 잘못을 저질렀다. 따라서 이 사건 처분은 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락함으로써 재량권을 일탈·남용한 것에 해당하므로 위법하다.

3. 결론

원고 청구 인용.