청주지방법원 2009. 11. 19. 선고 2008구합1608 판결 [산업단지지구지정취소]

피고가 2008. 8. 8. 청주시고시 제2008-77호로 한 ○○○○○○○○산업단지지구지정결정을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 피고는 청주시 흥덕구 ○○동에 있는 기존의 주식회사 □□□□반도체(이하 '□□□□'라고만 한다) 공장 주변에 새로 반도체 집적화 산업단지를 조성하기로 마음먹고 2007. 2.경부터 그 계획을 추진하였다. 이를 위해서 산업단지 조성에 관한 타당성 검토, 민간사업자 선정을 위한 공모, 주민 의견 수렴 절차 등을 거친 후, 피고는 2008. 8. 8. 구 산업입지 및 개발에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9063호로 개정되기 전의 것, 이하 '구산업입지법'이라 한다) 제7조에 따라 아래와 같은 내용의 일반산업단지 지정 및 사업시행자 지정 결정을 하고, 청주시고시 제2008-77호로 고시하였다(이하 '이 사건 산업단지 지정 결정'이라 하고, 아래 산업단지를 '이 사건 산업단지'라고 한다).

○ 산업단지의 명칭: ○○○○○○○○일반산업단지

○ 산업단지의 위치 및 면적: 청주시 흥덕구 ◇◇2동 일원 3,263,087㎡

○ 산업단지의 지정 목적

- 국토균형발전 및 중부권 개발 가속화를 위한 성공적인 건설 - 선도기업 유치를 통한 지역혁신 선도 - 경쟁력을 갖춘 21세기형 친환경적, 미래지향적인 산업단지 조성 - 산업단지 조성으로 인구 유입, 소득 및 고용 창출 효과를 통한 지역경제 활성화

○ 산업단지 개발사업의 시행자: 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)

○ 주요 유치업종: 전자·전기·정보, 신물질·생물공학, 환경·에너지자원, 정밀기계·신공정, 재료·소재, 항공기·수송

○ 토지이용계획

나. 원고들은 이 사건 산업단지에 편입된 청주시 흥덕구 ◇◇동 산15 외 130필지 합계 66,891㎡의 토지 또는 그 지상 건물의 소유자이다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑1호증, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

다음과 같은 이유로 이 사건 산업단지 지정 결정은 위법하다.

(1) 국토해양부장관의 승인을 회피하기 위하여 일부러 일부 부지를 제척하였음 피고는 3,300,000㎡ 이상 규모의 산업단지 지정 시 국토해양부장관의 승인을 얻어야 하는 규제(구산업입지법 제7조 제3항)를 회피하기 위하여 아무런 근거 없이 당초 산업단지 계획 부지 중 9개 부분을 임의로 제척하는 방법으로 이 사건 산업단지 면적을 3,263,087㎡으로 축소 지정하였다. 이는 적법절차에 반하는 것으로서 위법하다.

(2) 주민들의 의견을 반영하지 않았음

피고는 산업단지를 지정할 때 주민들의 의견을 청취하여 반영해야 한다. 원고들을 비롯한 ◇◇동 주민들은 이 사건 산업단지 조성에 대하여 지속적으로 반대 의견을 제시하였음에도 불구하고 피고는 이를 무시하였다.

(3) 산업단지를 조성할 필요성이 없고, 산업단지 조성으로 인하여 원고들이 입는 피해가 크므로 재량권 일탈·남용에 해당함 청주시에는 이미 조성된 산업단지 4,098,000㎡ 중 상당 부분이 가동되지 않고 방치되어 있으며, 이런 실정을 반영하여 피고는 최근 공장용지 약 25만 평을 택지지구로 용도변경해 주기까지 하였다. 이 사건 산업단지 중 산업시설용지는 전체 면적의 38.1%에 불과하고 나머지 부지는 주거, 상업, 교육, 공원 용지 등이므로, 피고가 이 사건 산업단지를 지정한 실제 목적은 대규모 택지지구를 개발하는 것임을 알 수 있다. 그런데 청주시에는 이미 건설한 아파트도 분양되지 않은 것이 많아 추가로 택지를 개발할 필요가 없고, 이 사건 산업단지 인근의 오창과학산업단지, 오송생명과학산업단지도 일부 가동되지 않고 있는 실정이며, 게다가 정부의 수도권 규제 완화 정책으로 인하여 앞으로 수도권 지역으로 산업시설이 집중될 것으로 예상된다. 이 사건 산업단지의 주요 목적은 장차 □□□□의 공장이 증설될 것으로 예상하여 그 증설될 공장을 유치하려는 것인데, □□□□는 최근 영업손실 및 경기침체로 인하여 새로운 공장을 증설할 계획이 없으므로, 어느 면으로 보나 이 사건 산업단지를 조성할 공익적 필요성이 없다. 한편, ◇◇동 지역은 ●●●씨, ●●●씨, ●●●씨 등이 400년 전부터 살아온 집성촌으로, 원고들은 수백 년에 걸쳐 대대손손 이 지역에 거주하며 농·축산업 등에 종사해 왔다. 그동안 ◇◇동 지역은 개발제한구역으로 토지이용의 규제를 받고 있었기 때문에 이 사건 산업단지 개발로 토지가 수용될 경우 보상가가 너무 낮고, 산업단지 개발 후 원고들의 주거지로 예정된 곳은 현재의 농경지에서 멀리 떨어져 있을 뿐만 아니라 용도가 농업용을 전제로 하지 않았기 때문에 농기계 보관 창고가 없는 등 계속 농업을 영위하기에 적합하지 않다. 피고는 이미 원고들 소유 부지의 바로 옆 부분을 비롯하여 수 필지를 산업단지에서 제척하였고, 추가로 ◇◇동 지역을 제척하더라도 이 사건 산업단지의 목적을 달성하는 데 아무런 지장이 없다. 이와 같이 ◇◇동 지역에 이 사건 산업단지를 조성함으로써 달성하려는 공익보다 원고들이 입는 피해가 훨씬 더 크므로, 이 사건 산업단지 지정 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정 사실

(1) 이 사건 산업단지 개발 계획의 수립 경위

㈎ 기존의 □□□□ 공장은 이천시와 청주시에 각각 소재하고 있다. □□□□는 원래 2007. 1.경 약 3만 평 규모의 공장을 신축하려고 이천시에 공장 신축을 위한 인허가 신청을 하였으나 불허되자, 계획을 바꾸어 청주시에 공장을 증설하기로 하고 피고에게 기존의 청주시 흥덕구 ○○동 소재 공장 주변 부지에 대한 공장 증설 허가 신청을 하여 2009. 2. 1. 그 허가를 받았다. 피고는 향후 □□□□ 공장이 추가로 11만 평 정도 증설될 것으로 예상하고, 증설되는 □□□□ 공장과 □□□□ 관련 업체의 이전을 위한 산업단지를 조성하여 그로 인한 인구 유입, 소득 증가, 고용 창출 등을 통해 지역경제를 활성화하기로 계획하였다. ㈏ 이에 따라 피고는 기존 □□□□ 공장과 연계가 가능하고 철도, 도로, 공항 등 시장과의 접근성이 뛰어난 점, 기존의 청주산업단지와 인접하여 산업의 집적도를 높일 수 있는 점, 기존의 도시 기능과 기반시설을 활용할 수 있는 점, 향후 북쪽으로 규모를 확장하기 용이하다는 점 등을 이유로 청주 흥덕구 ◇◇동 일대 882,931㎡를 산업단지 부지로 선정하고, 2007. 6. 22. 위 지역에서의 각종 개발행위 허가를 제한한다는 취지를 고시하였다. ㈐ 피고가 당초 수립한 계획은 1단계로 청주시 흥덕구 ◇◇동, 화계동 일대에 면적 759,000㎡(공사비 1,918억 원)의 산업시설용지를 조성하고, 2단계로 위 지역을 포함한 송절동 일대에 면적 2,508,000㎡(공사비 5,094억 원)의 복합산업단지를 조성하는 식으로 2단계에 걸쳐 총면적 3,267,000㎡(공사비 7,012억 원)에 이르는 산업단지를 개발하는 것이었다. 그러나 청주시 재정상 사업비 확보가 어렵고, 1단계로 산업시설용지만 우선적으로 공급할 경우 분양가가 높아질 것이 우려되었다. 그리하여 피고는 2007. 8.경 당초의 1, 2단계를 통합하여 면적 5,166,904㎡의 산업단지를 민관합동 개발 방식으로 개발하는 내용으로 계획을 변경하였고, 2007. 10. 26. 추가로 4,283,973㎡에 대한 개발행위 허가를 제한한다는 취지를 고시하였다.

(2) 주민들의 의견 청취

㈎ 피고는 산업단지 개발 계획을 수립하면서 주민 설명회, 주민 대표와의 협의 등을 통해 지역 주민들의 의견을 수렴하였고, 그 과정에서 원고들은 이 사건 산업단지 개발 계획이 구체적으로 수립되기 시작한 2007. 8.경부터 ◇◇동 지역을 산업단지에서 제척해 줄 것을 요구하였으며, '◇◇동 산업단지 편입 토지 소유자 대책위원회'를 결성하여 수시로 피고에게 제척 요구, 보상금 현실화 요구 등 요구 사항을 전달하였다. ㈏ 피고는 2007. 9. 19. ◇◇2동 주민들을 상대로 1차 주민 설명회를 개최한 것을 비롯하여, 2008. 1. 22., 같은 해 4. 4., 같은 해 4. 18., 같은 해 5. 20., 같은 해 7. 10. 각 주민 설명회 또는 주민 간담회를 열어 산업단지 지정에 반대하는 주민들로 구성된 반대 대책위원회 등 주민들의 의견을 청취하였다. ㈐ 피고는 구산업입지법 제10조, 같은 법 시행령(2008. 9. 25. 대통령령 제21041호로 개정되기 전의 것, 이하 '구시행령'이라고만 한다) 제11조에 따라 2008. 3. 27. ○○○○, ○○○○에 이 사건 산업단지 지정에 관한 개요, 공람 기간 및 장소, 2008. 4. 4.자 주민 설명회의 일시, 장소, 의견 제출 방법 등을 공고하였고, 같은 날부터 2008. 4. 18.까지 4일간 청주시청, 흥덕구청, ◇◇2동 주민센터에 산업단지 개발 계획과 사전 환경성 검토서를 비치하여 공람시켰다.

(3) 산업단지의 규모 확정

㈎ 피고는 2007. 9.부터 12.까지 다음과 같은 방법으로 산업시설용지 수요 예측을 하였다. ① 우편조사: 피고는 충청도, 경기도에 소재한 11,312개 기업에 대하여 '기업 일반 현황(기업 소재지, 업종, 입지 형태, 입주 년도 등), 기업 이전 계획의 유무, 이전 계획이 있을 경우 이 사건 산업단지 입주의사 유무, 입주 예상 규모, 입주 시 희망 가격, 희망 시기 등'을 묻는 설문지를 보냈다. 그 결과 설문에 응한 92개 업체 중 이 사건 산업단지에 입주할 의사가 있는 업체는 총 36개 업체, 입주 예상 면적은 205,074㎡로 조사되었다. ② 방문조사: 피고 소속 공무원들은 수도권에 위치한 □□□□ 협력업체를 직접 방문하여 입주 유치 활동을 하였다. 그들 중 23개 업체가 입주 약속을, 12개 업체가 입주에 호의적 반응을 보여 총 35개 업체, 입주 예상 면적은 682,100㎡로 파악되었다. ③ □□□□ 및 관련 업체: 피고는 □□□□ 추가 증설 공장과 더불어 □□□□ 관련 업체 약 20개가 이전할 것으로 보고 그 입주 예상 면적을 500,000㎡로 잡았다. 이상과 같은 근거 하에 피고는 산업시설용지의 예상 수요 면적을 합계 1,552,174㎡로 산정하였다. ㈏ 입주 업체 수요 조사 당시 업체들이 조기 이전을 희망하였고, 충청북도 내 다른 지역에서도 이미 몇 개의 산업단지가 경쟁적으로 개발되고 있는 점을 고려하여, 피고는 이 사건 산업단지를 신속히 조성하여 공급하는 것이 사업 성공을 위해 중요하다고 보았다. 따라서 피고는 공원, 보전산지, 수림이 양호한 지역, 문화재 분포지 등을 제척하여 관계 기관과의 협의 기간 단축 및 사업비를 절감하고, 국토해양부장관의 승인을 얻지 않아도 되는 규모인 3,300,000㎡ 이내로 면적을 줄이는 방법을 통해 조기에 사업을 추진하기로 마음먹고 최종적으로 산업단지의 면적을 3,263,087㎡로 축소 확정하였다. 원고들이 제척을 요구한 지역에 관하여 피고는, 위 지역이 □□□□ 공장에 바로 인접하여 산업시설용지로 활용할 필요성이 큰 점, 원고들의 거주지 부분을 제척할 경우 취락 지역과 산업단지 사이에 완충지역을 두어야 하므로 제척 면적이 크게 증가되고, 아울러 근접한 곳에 산업단지가 위치함으로 인하여 원고들의 마을에 예측하지 못한 환경상 영향을 미칠 위험이 있는 점 등을 우려하여 원고들의 제척 요구를 받아들이지 않았으나, 대신 원고들에게 산업단지 내 이주자 택지 및 이주 보상비를 제공하려고 보상 계획을 세웠다. 원고들 소유의 토지 외에도 주민들이 마을을 이루어 집단으로 거주하는 지역은 모두 위와 같은 이유로 산업단지에 편입되었다. ㈐ 피고는 산업시설용지의 면적을 위와 같이 조사한 예상 수요 면적 1,552,174㎡의 80% 정도인 1,243,259㎡로 확정하였고, 이 사건 산업단지가 청주시 내에 위치하고 있어 부지의 매입가가 인근의 다른 산업단지에 비해 훨씬 높기 때문에 고가에 분양할 수 있는 상업, 유통, 주거용지 비율을 높여 산업시설용지의 분양가를 낮추는 방법으로 경쟁력을 확보하려고 하였다. 주거용지에 관하여는, 이 사건 산업단지로 인하여 유발되는 인구 중 40%를 단지 내에 수용하는 외에 2025년 청주 도시 기본계획상 북서생활권 인구가 2005년부터 2015년까지 약 52,228명 증가(가구당 인구 3인으로 나누면 세대수 17,409세대 증가)하므로 그 중 60%인 약 10,500세대를 이 사건 산업단지에 수용하는 것으로 예상하였으며, 그 외 산업시설용지의 분양가를 낮추려면 택지 분양을 통해 이윤을 얻어야 하는 점 등을 종합적으로 감안하여 주거용지 면적을 882,445㎡(약 14,300세대분에 해당)로 확정하였다. 그런 다음 이와 같은 산업시설용지와 주거용지의 규모를 감안하여 나머지 상업, 유통, 공공시설용지의 규모를 정하였다. ㈑ 이 사건 산업단지는 중규모(1,300,000~330,000㎡)에 해당하고, 그 산업시설용지 면적 비율 38.1%는 중규모 산업단지의 평균치인 65.1%보다는 낮다. 그러나 ○○국가산업단지 26.3%, ○○○○산업단지 28.21%, ○○지식정보산업단지 27.35%, ○○테크노파크2산업단지 27.67%, ○○제2산업단지 33.45%의 예에서 보듯이 다른 산업단지의 경우에도 필요에 따라 산업시설용지 면적 비율이 낮게 책정된 적이 종종 있었다. 법규상 요구되는 산업시설용지의 최소 비율은 유상공급면적의 50% 이상이고, 이 사건 산업단지의 경우에는 51.7%로서 이를 충족하였다.

(4) 이 사건 산업단지 지정 결정

피고는 민간사업자 선정 공모 과정을 거쳐 2008. 3. 13. 주식회사 ○○ 외 6개 법인으로 구성된 컨소시엄과 산업단지 조성에 관한 협약을 체결한 후, 2008. 6. 12. 특수목적법인인 참가인을 공동으로 설립하였고, 2008. 8. 8. 앞서 본 바와 같은 내용으로 이 사건 산업단지 지정 결정 및 참가인을 이 사건 산업단지의 사업시행자로 지정하는 결정을 하였다.

(5) 청주시 내 산업단지의 현황

㈎ 구산업입지법 제8조의2 및 그 시행령 제10조의2에 의하면, 시·도별로 미분양 비율 30퍼센트 이상이면 일반산업단지를 추가로 지정할 수 없도록 규정되어 있다. 기존에 설치되어 있던 청주산업단지의 가동율은 현재 95.7%이고, 청주시 내에 이 사건 산업단지 외에 개발이 예정된 다른 산업단지는 없다. ㈏ 피고는 2006. 6. 9. 청주산업단지 중 기존 공장이 폐업한 채 방치되어 있으며 도심 지역으로 편입된 부분을 상업, 준주거, 주거 지역으로 용도 변경해 주었다. ㈐ 정부의 수도권 지역 공장 설립 규제 완화와 반도체 시장의 침체 등으로 인하여 피고와 참가인의 당초 예상과 같이 □□□□의 추가 공장이 이 사건 산업단지로 들어올지 여부는 현재 불투명하게 되었다. □□□□ 공장이 들어오지 않을 경우를 대비하여 참가인은 지속적으로 입주 유치 활동을 하고 있고, 이에 따라 위 우편·방문 수요 조사 이후에도 추가로 33개 업체(소요 면적 331,589㎡)로부터 입주의향서를 제출받았다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑1, 2, 11 내지 21호증, 을2 내지 20, 22 내지 36, 46, 47호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 증인 이병진의 증언, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) '국토해양부장관의 승인을 회피하기 위한 제척' 주장에 관하여

피고가 보전산지, 문화재 분포지 등 일부 지역을 제척하여 관계 기관과의 협의 기간을 단축하고 국토해양부장관의 승인 절차를 피함으로써 산업단지를 조기 공급하고 사업비를 절감하기 위한 목적에서 이 사건 산업단지의 면적을 3,263,087㎡로 당초보다 축소한 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 이와 같은 피고의 조치는 사업을 추진함에 있어 인정되는 합리적인 정책 결정의 재량 범위 내에 속하는 것으로서, 그로 인하여 산업단지의 규모가 국토해양부장관의 승인 대상에서 제외되는 결과가 되었다고 하더라도 이것이 적법절차에 반한다고 볼 아무런 근거가 없다. 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 주민들의 의견을 반영하지 않아 위법하다는 주장에 관하여

구산업입지법 제10조에서 산업단지를 지정할 때에 주민의 의견을 들어야 한다고 규정한 것은 행정의 법률적합성 및 합목적성을 보장하고 행정절차에 관계된 자들의 권리를 보장·실현하기 위하여 그 지정과 관련된 직접적 이해관계자인 주민의 집단적 의견을 들어 이를 참고하라는 의미이지, 거기서 더 나아가 반드시 주민들의 의견에 쫓아 주민들의 요구대로 처분을 해야 한다는 취지는 아니다. 따라서 피고가 이 사건 산업단지 조성 사업을 추진하면서 구산업입지법 제10조, 구산업입지법 시행령 제11조에 따라 적법한 공람, 공고 및 주민 의견 청취 절차를 거친 이상 그 과정에서 원고들이 사업에 적극적으로 반대하였다고 하더라도 그 반대 의견에 구속되어 이 사건 산업단지 지정 결정을 할 수 없는 것은 아니므로, 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

(3) 산업단지를 조성할 필요성이 없고, 산업단지 조성으로 인하여 원고들이 입는 피해가 크므로 재량권 일탈·남용에 해당하여 위법하다는 주장에 관하여 산업입지법상 산업단지 지정 행위는 행정주체가 법령의 범위 내에서 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 균형 있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진하기 위하여 산업정책상 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 행하는 일종의 행정계획으로서, 산업입지법 등 관계 법령에 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로, 행정주체는 산업단지 지정 결정 또는 폐지 등 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있는 것이므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에 한하여 그 행정계획 결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 된다. 위 인정 사실에 나타난 다음과 같은 사정, 즉 ① 산업단지 조성 사업의 필요성, 성공 가능성의 판단은 전문적·기술적·정책적인 판단을 요하는 것으로서, 관계 법령에는 앞서 본 바와 같이 미분양 용지 비율 제한(30%), 산업시설용지 공급 비율 제한(유상공급면적의 50% 이상) 규정이 있으나 이 사건 산업단지 지정 결정은 위 규정에 저촉되지 않는 점, ② 피고는 2007. 1.경 □□□□ 공장의 증축을 계기로 향후 증설이 예상되는 □□□□ 및 관련 업체가 입지할 부지를 조성·제공할 필요성이 있었고, 이러한 기회에 반도체 등 첨단산업이 집적된 산업단지를 조성함으로써 지역경제의 활성화 등 공익적 목적을 달성하고자 하였던 점, ③ 피고는 산업단지의 부지를 결정하는 과정에서 교통, 산업의 집적도, 도시 기능 등 여러 지역적 여건을 종합적으로 고려하였고 이는 객관적으로 보아 충분히 합리적이라고 인정되는 점, ④ 이 사건 산업단지 지정 과정에서 피고는 수차례에 걸쳐 주민들의 의견을 청취하고 사전 환경성 검토 등 관계 법령에 규정된 절차를 충실히 이행하였을 뿐만 아니라 자체적인 수요 분석, 통계치 적용 등을 통해 적당한 산업단지 규모를 확정하려고 노력하였던 점, ⑤ 향후 □□□□ 공장 증설이 이루어지지 않더라도 현재 청주산업단지의 가동율, 청주시 도시 기본계획 등에 비추어 볼 때 이 지역에 새로운 산업단지를 조성할 필요성이 큰 점, ⑥ 원고들의 거주 지역은 기존 □□□□ 공장과 바로 맞닿아 있고 예정된 산업단지 중 산업시설용지의 가장 중심 지역에 위치하고 있어 산업단지의 규모가 다소 적어지는 등 향후 변동이 생기더라도 산업단지에서 제척하기는 어려워 보이므로, 피고가 제척지를 선정함에 있어 원고들의 거주 지역을 제외시켰더라도 거기에 객관적 타당성이 없다고 할 수 없는 점, ⑦ 이 사건 사업이 시행될 경우 원고들을 비롯한 원주민들에게 법에 따른 이주 택지와 이주 보상비가 제공될 예정인 점 등 제반 사정을 종합적으로 감안할 때, 피고가 이 사건 산업단지 지정 결정 과정에서 한 이익형량에 정당성·객관성이 결여되었다고 할 수 없다. 이 사건 산업단지 조성으로 인하여 비록 원고들이 오랫동안 거주해 왔던 지역에서 다른 곳으로 이주해야 하는 커다란 불이익을 입기는 하나, 이는 산업단지뿐만 아니라 체계적인 도시 개발을 위한 각종 개발 사업의 과정에 반드시 수반되는 불가피한 희생이므로, 그 대책은 보다 큰 공익 목적을 위한 개발 사업 자체를 중단하는 것이 아니라 관련 법규에 따라 재산권 제한에 따른 정당하고도 충분한 보상을 해 주는 것으로 해결하여야 한다. 따라서 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

3. 결론

원고들 청구 기각.