대전지방법원 2009. 10. 14. 선고 2009구합1978 판결 [지방의회의결무효확인]

1. 처분의 경위

가. 원고는 피고 의회의 의원으로서, 2008. 7. 8. 피고 의회의 후반기 의장으로 선출되었는데, 피고 의회의 재적 의원은 원고를 포함하여 총 19명이다.

나. 피고 의회의원 김학원 외 9명은 2009. 5. 13. 원고에 대한 불신임 의결안(이하 ‘이 사건 불신임 의결안’이라 한다)을 발의하여 피고에게 제출하였는데, 그 내용은 다음과 같다. 을원과정하여다∘∘∘∘‘이.원원그이회원명등「이러한이반피의원의고는시고는피고의회의럼에도사건불신임의와관련하여당시의원윤고는스하는등의의혹수의찬성을얻표결에붙였는고의,품위유회는민의견을이제기되리강령유로약스로사임원고는의회20지정및,결09. 5. 20.사데상화10공대어어원고에대한의장불신’서태후이라한다감윤,사개변,까지제출하에대하반기의장으표위원이그결과출석의원에역행리실천규의회의정행위에월간의회하는언론제여하주).범1821고상민에책임과의심에서에였으나로당선화가요회임시있는바시민파행관한게책을,단지벌이되,조원사임임체로지아18금지회었는례계해진명방500(속되졌다의다이부임제자데니.터하중」이7만치안하는어.차그과정에서부정투표의혹이법건이사‘고의찬성윤리조원의벌금형을선고받았다의결되었규정원고의리더십에의문이본회퇴제38압력부장을1의례조결되면서또다시직0위명에’라을받고와을계속다반, (위불한관하위피반대다련였.)’하다있신수가고8여.다.명행임규‘할의사를표의회의의결으로재적의대전광역시의의결안을상정하고있는사.제기되자전모의설있었고,, [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 주장 및 판단

가. 주장

1) 원고의 주장

가) 법률 위반

이 사건 불신임 의결안에 기재된 원고에 대한 불신임 의결 사유는, 원고가 지방자치법 제38조의 위임에 의하여 제정된 윤리조례를 위반하였다는 것이고, 피고 의회는 이 사건 소송에서 원고에 대한 불신임 의결의 사유로 원고가 지방자치법 제36조를 위반하였음을 들고 있다. 그런데 지방자치법 제36조는 지방의회 ‘의원’의 의무에 관한 규정이어서, 지방의회 ‘의장’인 원고에 대한 불신임 사유로 삼을 수는 없고, 지방자치법 제38조는 지방의회 의원의 준수사항을 조례로 정할 수 있다는 위임규정에 불과하고, 제정된 조례를 위반한 경우 그 위반에 대한 제재에 대한 규정이 아니어서, 원고에 대한 불신임의 근거 조항이 될 수 없다. 또한, 지방자치법 제55조 제1항은 지방의회의 의장이 ‘법령을 위반’하는 경우 지방의회는 불신임을 의결할 수 있다고 규정하고 있는데, 위 법령에는 지방자치단체가 제정한 조례는 포함되지 않는 바, 위 윤리조례를 위반하였다는 사유는 원고에 대한 불신임 의결의 사유가 될 수 없다. 그럼에도, 피고 의회는 원고가 위 지방자치법 및 윤리조례를 위반하였다는 이유로, 이 사건 불신임 의결을 하였던 바, 이는 지방의회 의장의 불신임에 관한 지방자치법 제55조 제1항의 규정을 위반한 것으로서 위법하다.

나) 사실 오인

이 사건 불신임 의결안에 기재된 불신임 의결의 사유 중 하나는 “원고가 피고 의회의 후반기 의장으로 선출될 당시 부정투표 의혹이 있었고, 이와 관련하여 감표위원이 벌금형을 선고받았다.”는 것인데, 원고는 위 감표위원의 행위에 전혀 관여한 바 없어 수사기관에서 혐의 없음의 불기소처분을 받았다. 뿐만 아니라 위 감표위원의 행위는 투표의 결과에 아무런 영향도 미치지 않아 원고가 의장으로 선출된 것과는 관계가 없다. 그럼에도, 피고 의회는 위 사유를 들며 이 사건 불신임 의결을 하였던 바, 이는 위법하다.

2) 피고의 주장

가) 이 사건 불신임 의결안은 김학원 외 9명의 피고 의회의원들이 원고에 대한 불신임 의결을 발의하면서 제출한 ‘발의안’에 불과하므로, 위 발의안에 기재된 사유를 이 사건 불신임 의결의 사유로 볼 수는 없고, 따라서 이 사건의 경우 원고에 대한 불신임 의결의 사유는, 원고가 지방자치법 제36조를 위반하였다는 것이며, 이 사건 처분의 적법성 또한 위 조항 위반 여부에 따라 판단되어야 한다.

나) 가사 이 사건 처분이 위법하다고 하더라도, 이 사건 불신임 의결이 취소되면 현저히 공공복리에 적합하지 않은 결과가 초래되므로, 사정판결이 선고되어야 한다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령의 기재와 같다.

다. 인정 사실

1) 피고 의회는 2006. 5. 31. 제4회 전국동시지방선거를 통하여 당선된 19명의 의원으로 구성되었는데, 피고 의회의원들은 원고를 포함한 이른바 ‘주류’ 의원 11명과 ‘비주류’ 의원 8명으로 양분되어 피고 의회 구성 초기부터 갈등을 빚어왔다.

2) 피고 의회는 2008. 7. 8. 후반기 의장 선거를 실시하였는데, 원고는 주류 의원 측의 지지 후보로 출마하여 당선되었다. 그런데 이 과정에서 비주류 의원들은 “주류 의원들이 원고 지지자인 김○○을 감표위원으로 선임하였고, 김○○은 투표용지에 특정한 표기를 하여 의원들의 지지 여부를 감시하는 행위를 하였던 바, 이는 비밀투표의 원칙에 반한다.”는 의혹을 제기하면서 등원을 거부하였고, 이후 주류 의원들만이 참석한 가운데 피고 의회의 상임위원장이 선출되는 등 의회가 파행적으로 운영되었다.

3) 이에 대전지역 언론은 위와 같은 피고 의회의 파행을 비난하는 내용의 기사를 계속 보도하였고, 대전지역 시민단체들도 피고 의회의 정상 운영을 촉구하는 성명을 연일 발표하였다.

4) 검찰은 시민단체의 고발장을 접수한 후, 2008. 9. 1. 비주류 의원들이 제기한 부정선거 의혹에 대한 수사를 실시하여, 감표위원이었던 김○○에 대하여는, 김○○이 주류 의원들의 이탈표를 방지하기 위하여 투표용지에 감표위원 확인도장을 날인할 당시 자신만이 확인할 수 있도록 확인도장의 날인 위치를 달리하여 위계로 의장 및 의원들의 공무를 방해하였다는 공소사실로 기소하였고, 원고에 대하여는 불기소처분을 하였는데, 김○○은 위 공소사실이 모두 유죄로 인정되어 2009. 1. 7. 대전지방법원에서 위계공무집행방해죄로 벌금 500만 원을 선고받았다.

5) 이에 비주류 의원들과 대전지역 언론 및 시민단체는 원고가 위 사태에 대하여 책임을 지고 피고 의회의 의장직을 사임할 것을 촉구하였고, 이에 원고는 2009. 3. 24. 사임 의사를 표명하여, 2009. 4. 28. 열린 임시회에서 원고의 의장직 사임에 대한 동의의 안건이 상정되었다. 그런데 주류 의원에 속하는 피고 의회의원인 양●●이 위 사직 동의에 대한 안건은 무기명투표로 표결에 붙일 것을 제안하여, 무기명투표로 위 사직의 동의에 대한 표결이 이루어졌는데, 그 결과 재적 의원 19명 중 원고를 제외한 18명이 출석하여 찬성 9명, 반대 7명, 무효 2명의 결과가 나와, 위 사직서 동의의 안건은 부결되었다.

5) 비주류 의원들은 ‘대전광역시의회 규칙’에 의하면 의장이 사임하는 경우 그 동의의 안건은 토론을 거치지 않고 바로 표결하여야 하는데, 주류에 속하는 양●●이 무기명투표로 할 것을 제의하는 등으로 실질적으로 토론이 이루어진 후 표결하였음에 비추어 보면 원고는 의장직을 사임할 의사가 없었던 것이고, 결국 동의의 안건 부결은 주류 의원들과 원고와의 사전 모의에 기한 것이라는 의혹을 제기하였다.

6) 원고는 2009. 5. 1. 사임에 대한 동의의 안건이 본회의에서 부결되자, 다시 의장직을 수행할 의사를 표명하였고, 이에 비주류 의원들은 반발하며 원고에 대한 이 사건 불신임 의결안을 피고 의회에 제출하였다.

7) 한편, 피고 의회는 원고에 대한 이 사건 불신임 의결 이후 2009. 7. 13. 후임 의장으로 김학원 의원을 선출하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제3 내지 5호증(가지번호가 있는 경우 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 원고는 이 사건 불신임 의결안에 기재된 사유에 법률 위반 내지 사실 오인의 위법이 있어, 결국 이 사건 불신임 의결이 위법하다는 취지의 주장을 하고 있다. 그러나 이 사건 불신임 의결안의 내용은 김학원 외 9명의 피고 의회의원들이 원고에 대한 불신임 의결을 발의하면서 제출한 발의안인데, 위 발의안에 기재된 사유들은 모두 원고가 지방자치법 제36조가 규정하고 있는 지방의회 의원으로서 준수하여야 할 ‘품위 유지의 의무’를 위반하였다는 점에 대한 구체적인 내용이어서, 원고에 대한 불신임 사유는 결국 피고가 주장하는 바와 같이 원고가 지방자치법 제36조가 규정하고 있는 지방의회 의원의 의무를 위반하였다는 것이라고 할 것이다.

2) 원고는 지방자치법 제36조와 관련하여, 이는 지방의회 의원의 의무에 대한 규정이어서, 위 규정은 지방의회의 의장인 원고에 대한 불신임 의결의 사유가 될 수는 없다고 주장하나, 지방자치법에 의하면, 지방의회의 의장이 법령을 위반하면 지방의회는 의장에 대한 불신임을 의결할 수 있는데(제55조 제1항), 지방의회의 의장도 기본적으로는 지방의회의 의원으로서의 신분을 가질 뿐만 아니라, 위 지방자치법 제55조 제1항에서 의장이 ‘의장으로서의 의무에 위반’한 경우라고 규정하지 않고, 단순히 ‘법령을 위반’한 경우라고 규정하고 있다는 점에서, 이러한 법령 위반에는 지방자치법이 규정하고 있는 지방의회 의원으로서의 의무를 위반한 경우도 포함된다고 봄이 타당하다.

3) 그러므로 이 사건 불신임 의결이 무효인지 여부는, 결국 피고 의회의원들이 원고가 지방자치법 제36조에 규정된 지방의회 의원으로서의 의무를 위반하였다고 판단한 데에 중대·명백한 하자가 있는지의 문제로 귀결된다고 할 것이다. 지방자치법 제36조는 지방의회 의원에게 의원으로서의 직무를 성실히 수행할 의무나 품위를 유지할 의무를 부과하고 있으나, 의원으로서의 직무 성실 수행 및 품위가 무엇인지에 대하여는 지방자치법에서 달리 규정하고 있지 않다. 따라서 이 사건 불신임 의결에 중대·명백한 하자가 있는지 여부를 판단함에 있어서는 위와 같은 ‘의원으로서의 직무 성실 수행 및 품위’는 그 문언에 비추어 다양한 행위 태양을 포섭할 수 있는 개념이라는 점, 피고 의회는 주민들에 의하여 선출된 지방의회 의원들로 구성된 대의기구이므로 이러한 피고 의회의 결의 내용은 존중될 필요가 있다는 점 등의 사정이 고려되어야 할 것이다. 그런데 위 인정 사실에 의하여 추인되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고가 피고 의회의 후반기 의장으로 선출되는 과정에서 당시 감표위원이었던 주류 의원 김○○이 투표용지에 특정한 표기를 하여 다른 주류 의원들의 지지 여부를 감시하였다는 의혹이 제기되었고, 김○○은 위 의혹과 관련하여 수사를 받고 기소되어 대전지방법원으로부터 위계공무집행방해죄로 벌금형을 선고받았던 바, 비록 원고는 검찰에서 불기소처분을 받았다고 하더라도, 위 사태로 인하여 시민들의 피고 의회에 대한 신뢰가 추락하고, 피고 의회의 권위가 상실되는 결과가 초래되었고, 원고에게 이러한 사태에 대한 정치적, 도의적 책임이 있다고 보이는 점, ② 위와 같은 의장 선출 투표 과정에서의 의혹으로 주류 의원들과 비주류 의원들은 첨예하게 대립하였고, 비주류 의원들이 회의에 참석하지 아니하여, 원고가 의장으로 선출된 2008. 7. 8.부터 원고에 대한 불신임 의결이 이루어진 2009. 5. 20.까지 피고 의회는 파행적으로 운영되었으며, 이에 대전지역 언론과 시민단체는 원고가 피고 의회의 파행적 운영에 대하여 책임을 지고 사퇴할 것을 지속적으로 촉구해 왔던 점, ③ 원고는 2009. 3. 24. 사임 의사를 표명하기는 하였으나, 주류 의원 양●●이 사임에 대한 동의의 안건을 무기명투표로 처리할 것을 제안하여 무기명투표를 실시한 결과, 원고에 대한 사임 동의의 안건이 피고 의회에서 부결되었고, 그로부터 3일 후에는 원고가 다시 피고 의회의 의장직을 수행할 의사를 표명하여, 의원들은 크게 반발하였고, 또다시 지역 언론 및 시민단체에서 원고와 피고 의회에 대한 비난 여론이 비등해졌는바, 이러한 일련의 사정들이 피고 의회의 파행적 운영이 장기화되는 빌미가 되었던 점 등의 사정을 종합하여 보면, 피고 의회의원들이 원고가 지방의회 의원으로서 직무를 성실히 수행할 의무 또는 품위를 유지할 의무를 위반하였다고 보아 원고에 대한 이 사건 불신임 의결을 한 것에 중대·명백한 하자가 있다고 판단되지는 않는다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.