청주지방법원 2009. 9. 3. 선고 2008구합2083 판결 [토석채취허가처분취소재결취소]

피고가 2008. 10. 27. 피고보조참가인 학교법인00000학원과 청원군수 사이의 토석채취허가처분취소심판청구사건에 관하여 한 “청원군수가 2008. 5. 27. 원고에 대하여 한 토석채취허가처분을 취소한다”는 재결을 취소한다.

1. 재결의 경위

가. 원고는 2007. 7. 26. 청원군수에게 충북 청원군 00면 00리 산00, 같은 리 산00 임야 중 48,630㎡(이하 ‘이 사건 임야’라 한다)에서 1,226,011㎥의 토석을 채취할 수 있도록 허가해 달라는 신청을 하였고, 청원군수는 2008. 5. 27. 허가기간을 2013. 12. 31.까지로 정하여 원고의 위 신청을 허가하였다(이하 위 처분을 ‘이 사건 토석채취허가처분’이라 한다).

나. 피고보조참가인 학교법인00000학원은 이 사건 임야 인근에 있는 00고등학교(이하 ‘00고’라 한다)를 운영하는 학교법인이다(이하 ‘참가인 00000학원’이라 한다). 참가인 00000학원은 2008. 7. 22. 피고에게 이 사건 토석채취허가처분으로 인하여 00고가 수인한도를 넘는 학교 건물 분열, 분진, 소음 등의 피해를 입게 되었다고 주장하며 이 사건 토석채취허가처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다.

다. 피고는 2008. 10. 27. ‘행정심판의 당사자인 참가인 00000학원과 청원군수의 합의 하에 전문업체로 하여금 소음을 측정하게 한 결과, 이 사건 토석채취허가처분으로 인하여 새로운 채석장이 들어설 경우 골재 운반차량이 학교 앞 도로를 수시로 지나다니게 되어 그 소음이 학교 지역의 소음 규제한도를 초과하고 수업 방해로 이어질 것으로 보이므로, 이는 참가인 00000학원의 환경상 이익 중 가장 중요한 학습권에 대하여 수인한도를 초과하는 피해를 발생시키게 되며, 청원군수가 이러한 사정을 간과하고 이 사건 토석채취허가처분을 한 것은 재량권을 남용한 부당한 처분이다’는 이유로 이 사건 처분을 취소하는 재결을 하였다(이하 ‘이 사건 재결’이라 한다).

라. 피고보조참가인 최00, 이00, 최00은 이 사건 임야 인근의 00리 1구 주민들이다. 원고보조참가인은 2008. 6. 9. 원고로부터 이 사건 토석채취허가처분에 관한 권리를 양수하는 계약을 체결한 후 원고에게 양수대금을 모두 지급하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1·11호증, 을가 1호증의 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 재결의 적법 여부

가. 원고와 원고보조참가인의 주장

(1) 참가인 00000학원은 이 사건 토석채취허가처분의 직접 상대방이 아니고, 위 참가인이 주장하는 환경상 이익, 즉 학습권은 자연인인 학생 개개인에게 인정되는 것이지 학교법인에게 인정되는 것이 아니므로 위 참가인에게는 행정심판을 청구할 청구인 적격이 없다. 따라서 피고는 위 참가인의 행정심판 청구를 각하하여야 함에도 그 청구를 인용하는 재결을 하였으므로 이 사건 재결은 위법하다.

(2) 산지관리법에 의한 토석채취 제한지역은 학교로부터 500m 이내인데, 이 사건 임야는 00고로부터 644m 떨어져 있다. 00고는 인근에 이미 3개의 채석장이 있는 상태에서 설립되었으므로 그와 같은 위험의 존재를 인식하면서 피해를 용인하며 접근한 것에 해당할 뿐만 아니라 아울러 피해를 방지하기 위해 필요한 방음벽, 이중 유리창 설치 등의 자구적 조치도 전혀 취하지 않았다. 원고의 채석장을 오가는 골재 운반차량은 학교 반대편 쪽 도로를 이용할 예정이므로 학교에 교통소음의 피해를 주지 않을 것이다. 이러한 모든 사정을 고려하면 원고의 채석장 영업으로 인하여 00고의 학습권이 수인한도를 초과하여 침해된다고 할 수 없음에도, 이 사건 재결은 교통소음에 관한 객관적 근거나 조사 없이 막연히 00고 학생들의 학습권이 침해된다고 판단하였으므로 위법하다.

(3) 원고는 이 사건 토석채취허가처분을 받은 후 이를 신뢰하고 진입로 확보를 위한 토지 매수, 야적장 조성, 설비 매입 등 막대한 자금을 투입하여 채석작업 준비를 완료하였다. 이런 상태에서 뒤늦게 위 처분을 취소하는 이 사건 재결은 원고의 위 처분에 대한 보호할 가치 있는 신뢰를 저버린 것이므로 위법하다.

나. 피고와 피고보조참가인들의 주장

(1) 00고는 전국의 각처의 학생들이 임의로 지원 입학하는 대안학교로서, 채석장 운영에 따른 피해가 발생하여 학생들이 더 이상 00고를 지원하지 않게 되면 결국 폐교를 할 수밖에 없으므로, 00고를 운영하는 참가인 00000학원에게 행정심판의 청구인 적격을 인정하여야 한다.

(2) 피고는 이 사건 재결을 함에 있어 양 당사자의 합의 하에 전문업체에 소음 측정을 의뢰하는 한편 자체적으로 교통량을 조사하는 등 객관적으로 확인된 사실에 근거하였고, 그 결과 제반 상황을 고려하여 이 사건 처분을 취소할 공익상 필요가 있다고 적법하게 판단하였으므로 아무런 잘못이 없다.

(3) 원고가 주변의 반대에도 불구하고 무리하게 사업을 추진하였으므로 원고에게 귀책사유가 인정되고, 아울러 당초의 처분청이 아니라 재결청인 피고가 이 사건 처분을 취소하였으므로, 이 사건에는 신뢰보호의 원칙을 적용할 여지가 없다.

다. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

라. 인정사실

(1) 이 사건 임야와 00고는 미호천의 지류인 병천천의 북쪽에 있다. 병천천은 이 사건 임야와 00고 부근에서 동쪽에서 서쪽으로 흐르고, 그 북쪽에는 병천천을 따라 나란히 아스팔트로 포장된 폭 8m인 왕복 2차로의 도로(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)가 나 있으며, 도로를 지나 좀 더 위쪽으로 올라가면 완만한 야산이 형성되어 있다. 이 사건 임야는 병천천에서 북쪽으로 난 작은 구거를 따라 100~200m 정도 들어간 곳에 위치하며 주변이 산으로 둘러싸여 분지 형태를 이루고 있다. 00고는 이 사건 임야로부터 동쪽으로 약 550~600m 떨어진 곳의 도로변에 있으므로 남쪽으로 병천천, 북쪽으로 산을 끼고 있는 배산임수의 지형이고, 학교 가까운 주변에는 소음을 발생시키는 사업장이 없어 아주 조용한 환경이다. 00고의 교실동은 3층짜리 직사각형 모양의 건물인데 건물 바깥쪽을 빙 둘러싸고 교실이 위치하고 있어 교실 창문은 모두 밖을 향하고 있고, 특히 남쪽 교실 창문은 이 사건 도로를 향하고 있으며, 건물의 남쪽과 이 사건 도로는 불과 1~2m 간격을 두고 거의 붙어 있는 실정이다.

(2) 00고 북쪽으로 산등성이 반대편에는 이미 허가를 받아 작업을 진행하고 있는 서룡개발, 임광토건의 채석장이 있고, 그 동쪽으로 병천천을 건너면 역시 작업 중인 환희개발의 채석장이 있다. 위 각 채석장의 토석을 운반하는 덤프트럭과 레미콘 차량 등 대형차들은 조치원 방면으로 가기 위해 00고 앞 도로를 수시로 통행하고 있다. 피고가 2008. 10. 10. 금요일 오전 10:15부터 11:15까지 1시간 동안 00고 앞에서 이 사건 도로를 통과하는 대형차량의 수를 조사한 결과 총 27대가 확인되었다.

(3) 이 사건 임야에서 북쪽 방면으로 가기 위해서는 반드시 00고 앞의 이 사건 도로를 통과해야 하고, 청주시 방면으로 가기 위해서는 이 사건 도로를 00고의 반대쪽으로 돌아가도 되지만 그럴 경우에는 00고 앞으로 가는 것보다 운행거리가 2.5km 정도 늘어난다. 00고에서는 위 각 채석장의 대형차들이 학교 앞으로 지나가지 않도록 병천천 반대편이나 다른 방향으로 우회도로가 개설되기를 바라고 있으나 관계 당국에서 아직 그런 계획을 세운 것은 없다.

(4) 피고는 행정심판 심리과정에서 현장조사를 하였는데, 채석장의 발파로 인한 진동 및 소음보다 이 사건 도로를 통행하는 대형차량으로 인한 교통소음이 훨씬 더 크게 문제가 되는 것으로 나타났다. 그래서 피고는 참가인 00000학원과 원고 및 청원군수와 협의 하에 제3의 전문기관인 000000 주식회사에 교통소음으로 인한 00고의 피해 정도의 측정을 의뢰하였다.

(5) 000000 주식회사는 2008. 10. 24. 보고서를 제출하였고, 이어 2008. 10. 27. 개최된 행정심판위원회에 회사의 대표 홍00이 참석하여 측정 결과를 발표하였다. 그 조사 결과의 요지는 아래와 같다.

○ 현재 이 사건 도로를 통과하는 대형차량은 조사 당일인 2008. 10. 20. 11:00~12:00 1시간 동안 33대이고, 5분 등가소음을 측정하기 위해 조사한 결과 09:50~09:55 4대, 10:15~10:20 5대, 10:49~10:54 7대, 14:20~14:25 3대 등 5분 동안 수대의 차량이 지나간 경우도 있었다.

○ 건물 1층 교실에서 창문을 닫고 교실 내 소음을 측정한 결과 14:20~14:25 3대의 대형차량이 지나가는 동안 5분 등가소음은 47LeqdB(A), 순간 최고소음이 60.5dB(A)로 측정되었다.

○ 미국 냉동공조학회(Ashrae)가 권장하는 학교 내 소음 권장 기준은 35dB(A)이고, 국토해양부 지침에 따른 도로변 공동주택 실내 소음 규제 기준은 45dB(A)이다. 00고 교실 내의 측정치는 위 권장치를 모두 상회한다.

○ 위 측정치에 의하면, 대형차량이 이 사건 도로를 지나가는 동안 학생들은 교사의 목소리를 경청할 수 없고 교사도 차량이 지나간 후에 기다렸다가 말을 해야 하는 조건으로 수업이 단절되고 학생들의 사고력, 집중력, 판단력, 기억력이 저하되어, 교육에 큰 지장을 초래할 수 있다.

(6) 00고는 일반학교에 적응하지 못하고 중도 탈락하는 부적응 학생들을 받아들여 건전한 사회인으로 육성하고 배출함을 목적으로 설립된 특성화 대안학교로서 1998년 개교하였고, 입학 경쟁율은 5:1이 넘으며, 교육부 및 충청북도 교육청으로부터 자율시범학교로 지정되었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 16호증, 을가 3 내지 7호증, 을나 28, 30호증(가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 검증 결과, 변론 전체의 취지

마. 판단

(1) 청구인 적격에 관하여

㈎ 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자가 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기할 때에는, 자신의 환경상 이익이 처분의 근거법규 또는 관련법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익에 해당하고 그 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해의 우려가 있어야 원고적격이 인정된다. 또한 그 행정처분의 근거법규 또는 관련법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위나 사업으로 인하여 환경상 이익의 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 규정되어 있는 경우에, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있음을 입증할 경우에 원고적격이 인정된다(대법원 2007. 6. 1. 선고 2005두11500 판결 등 참조). 산지관리법과 그 시행령, 시행규칙들의 규정 취지는 단순히 산림의 보호·육성, 임업생산력의 향상 등을 도모함으로써 그와 관련된 공익을 보호하려는 데에 그치는 것이 아니라, 그로 인하여 직접적이고 중대한 생활환경의 피해를 입으리라고 예상되는 채석허가 인근 지역 안의 주민들의 주거의 평온 등 생활환경을 유지할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 것이므로, 위 주민들이 산림 내에서의 채석허가 등과 관련하여 가지는 위와 같은 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적인 이익이라고 보아야 한다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2003두1240 판결 등 참조). 위와 같은 법리는 행정심판의 청구인 적격을 판단할 때에도 마찬가지로 적용된다. ㈏ 이 사건 채석장 인근에 위치한 00고 학생들의 학습환경에 관한 개별적 이익이 채석허가와 관련하여 일반적으로 산지관리법과 그 시행령, 시행규칙의 직접적, 구체적인 보호대상에 포함된다는 점에는 특별히 의문의 여지가 없다. 여기서 더 나아가 과연 00고의 운영주체인 참가인 00000학원에게 학생 개개인과는 별도로 산지관리법과 그 시행령, 시행규칙상 보호를 받을 수 있는 구체적 법익을 독자적으로 인정할 수 있겠는지에 관하여 본다. 참가인 00000학원은 00고의 운영주체로서 학생들에게 최대한 평온하고 쾌적한 양질의 학습환경을 제공할 의무가 있다. 그런데 장차 이 사건 채석장이 작업을 시작함에 따라 심각한 교통소음이 발생하여 필요한 최소한의 학습환경조차 보장하지 못하게 될 경우에는 학생 모집에 지장을 받아 결국 학교의 존립 자체가 불가능하게 될 위험이 있으며, 이는 학생 개개인의 이익과는 구분되는 독자적인 학교운영상 이익이라고 보아야 한다. 따라서 그 독자적인 이익이 수인한도를 초과할 정도로 과다하게 침해된다면 비록 00고가 산지관리법 제28조 제1항 제4호, 산지관리법 시행령 제36조 제2항에서 정하는 인근지역 500m의 범위 밖에 있다고 하더라도 참가인 00000학원에게는 00고의 학생 개개인과 독립하여 별도로 이 사건 재결을 청구할 청구인 적격을 인정할 수 있다. 그런데 아래에서 보는 것처럼 이 사건 채석장에서 본격적으로 채석작업을 시작할 경우 사회 일반의 관념상 통상적인 수인한도를 초과하여 필요한 최소한의 학습환경도 보장하지 못할 정도로 심각한 교통소음이 발생할 위험이 있다고 인정되므로, 참가인 00000학원은 이 사건 재결을 청구할 청구인 적격이 있다.

(2) 학습권 침해 여부에 관하여

㈎ 산림 내에서의 토석채취는 국토, 자연의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로, 법령이 규정하는 토석채취 제한지역에 해당하는 경우는 물론이거니와, 제한지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 토석채취허가 신청 대상 토지의 형상과 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 그 허가를 거부할 수 있다(대법원 1994. 8. 12. 선고 94누5489 판결 등 참조). 토석채취허가 여부를 결정함에 있어 허가권자인 청원군수뿐만이 아니라, 상급 감독관청으로서 재결권한이 있는 피고에게도 위와 같은 재량이 인정된다 할 것이므로, 이 사건의 쟁점은 결국 피고가 이 사건 재결을 함에 있어 재량권을 일탈, 남용하였는지 여부이다. ㈏ 이와 같은 법리를 전제로 이 사건에 관하여 본다. 위에서 인정한 사실관계 및 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 다음과 같은 사정들을 알 수 있다. ① 이 사건 임야는 산지관리법 시행령에서 정하는 토석채취허가 제한지역에 해당하지는 않지만, 00고와의 거리가 550~600m로서 제한지역의 경계선인 ‘학교 경계로부터 500m’에 상당히 근접해 있다. ② 기존에 허가를 받아 영업 중인 00개발, 00토건, 00개발의 채석장에서 채취한 토석을 운반하기 위하여 00고 앞의 이 사건 도로를 통행하는 대형차량이 1시간에 20~30대, 경우에 따라서는 30대를 초과하기도 하는 등 그 수량이 상당하고, 차량이 이 사건 도로를 통과하면서 내는 순간 소음의 크기가 60.5dB(A)로서, 차량이 지나갈 때마다 학생들은 교사의 목소리를 듣기 어려워 수업이 단절되는 등 수업에 큰 지장을 받고 있다. ③ 비록 00고가 인근에 이미 채석장이 있는 상태에서 설립되었지만, 이 사건 임야는 기존의 채석장보다도 00고와 훨씬 가까운 곳에 위치하고 있고, 이 사건 임야에 드나드는 대형차량이 청주 방향으로 가기 위해서는 반드시 이 사건 도로를 통과해야만 하므로, 원고의 채석장이 정상적으로 영업할 경우 00고의 교통소음으로 인한 피해는 더욱 증가할 것이 명백하다. 원고는 장차 채석작업을 하게 될 경우 운반차량들이 00고 앞으로 지나가지 않고 반대 반향으로 우회하여 청주 쪽으로 통행하도록 유도할 계획이라고 밝히고 있으나, 사회 통념에 비추어 볼 때 그 운반차량들은 원고와는 소속이 달라 원고의 통제가 미치지 않음에도 불구하고 경제적인 효용을 무시한 채 시간과 비용을 더 들여가면서까지 원고의 위와 같은 요청에 순순히 응하리라고 기대하기는 어렵다. ④ 피고는 심리과정에서 담당 직원을 파견하여 직접 현장조사를 하고 양 당사자의 동의를 얻어 전문업체인 000000 주식회사에 소음측정을 의뢰한 후 그 결과에 기하여 이 사건 재결을 하였으므로, 단순히 인근 주민 등의 반대 민원이나 막연한 추측과 불안 심리에 따라 충동적으로 처분을 한 것이 아니라 객관적이고 공정한 절차를 거쳐 신중하게 판단하였음이 분명하다. 위 ① 내지 ④의 사정에 비추어 보면, 참가인 00000학원의 교육환경상 이익을 보호하기 위하여 이 사건 토석채취허가처분을 취소한 이 사건 재결이 재량권을 일탈 또는 남용하여 위법하다고 할 수 없다.

(3) 신뢰보호원칙 위반 여부에 관하여

신뢰보호의 원칙은 행정청이 공적인 견해 표명을 한 뒤 그에 반하는 처분을 함으로써 그러한 견해 표명을 신뢰한 개인의 이익을 침해했을 경우에 적용되는 것으로서, 이 사건과 같이 행정심판에서 재결청이 원 행정청의 처분이 부당함을 이유로 취소한 경우에는 적용되지 않는다.

(4) 이 사건 재결은 적법하고, 이를 다투는 원고 및 원고보조참가인의 주장은 모두 이유 없다.

3. 결론

원고 청구 기각.