부산지방법원 2009. 4. 3. 선고 2008구합120 판결 [부산광역시 체육시설관리운영조례 일부개정조례 무효확인]

피고가 2007. 6. 6. 공포한 부산광역시 체육시설관리운영조례 중 일부개정조례(제4172호)는 무효임을 확인한다.

1. 조례 개정의 경위

가. 원고는 부산광역시가 관리하고 있는 수영만 요트경기장 시설 중 계류장(이하 '이 사건 계류장'이라 한다)에 원고 소유의 요트(선장 7.5m, 이하 '이 사건 요트'라 한다)를 계류하여 오던 사람이다.

나. 피고는 2007. 3. 28.부터 2007. 4. 17.까지 21일간 부산광역시 체육시설관리운영조례 일부개정조례안을 입법예고하였는데, 위 예고문에는 "1990년 개정된 이후 변동 없이 적용되어 그 동안의 물가상승분을 반영하지 못한 요트경기장 사용료 현실화, 요트 대표선수의 경기력 향상을 위해 연습 및 경기에 사용되는 운영정의 사용료 감면폭 확대, 요트경기장 계류시설 개보수 등 운영 활성화에 부응"하는 것을 개정 취지로 한다고 기재되어 있었다.

다. 위 입법예고 기간 동안에 제출된 13건의 의견 중 12건이 위 개정조례안에 반대하는 내용이었으나, 부산광역시는 위 반대 의견들을 검토한 결과 16년간 미인상된 사용료를 현실화하기 위하여 위 의견들을 반영할 수 없다고 판단하고, 2007. 4. 26. 조례규칙심의위원회에 위 개정조례안과 입법예고 기간 동안 제출된 의견들을 함께 상정하였다.

라. 피고는 부산광역시의회의 의결을 거쳐 2007. 6. 6. 조례 제4172호로 「부산광역시 체육시설관리운영조례 일부개정조례」(이하 '이 사건 조례'라 한다)를 개정·공포하였다.

마. 위 개정 전인 부산광역시 체육시설관리운영조례 제2749호(이하 '개정 전 조례'라 한다) 중 「별표7 요트경기장 시설별 사용요금표」의 내용은 아래와 같다.

비고

○ 전용사용료는 대회, 행사 등으로 계류장 또는 광장을 사용할 때 이를 적용하며, 전용사용료와 부대시설사용료를 합산 징수한다.

○ 대표선수(국가 및 지역)의 연습 및 경기에 사용하는 운영정 등에 대하여는 규정사용료를 50% 감면한다.

○ 일시사용이란 사용기간이 15일 이내를 말하고, 상시사용이란 사용기간이 월 16일 이상을 말하며, 이 경우 사용기간에 1월 미만의 단수가 있을 시는 1월로 본다.

바. 이 사건 조례 중 「별표8 요트경기장 시설별 사용료」의 내용은 아래와 같다.

2. 일시사용이란 사용기간이 15일 이내를 말하고, 상시사용이란 사용기간이 월 16일 이상을 말하며, 이 경우 1월로 본다.

3. 계류장 상시사용 시는 상기의 상시사용료에 전기, 수도 등의 부속시설 사용료를 추가하여 계류장 총사용료로 합산 징수한다.

4. 국가대표선수 또는 시·도 대표선수의 연습 및 경기에 사용되는 운영정 등에 대하여는 사용료의 70%를 감면한다.

5. 계류장 시설사용료는 3개월분 이상을 선납하는 때에는 해당 사용료 납부 총액의 6%를 감면한다.

6. 제트스키, 고무보트 등은 계류장 사용을 허가하지 아니한다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 2, 을 제1 내지 5, 15, 17, 18, 19호증의 각 기재, 증인 W1의 증언, 변론 전체의 취지

2. 소의 적법 여부

가. 피고의 주장 요지

피고는, 조례와 같은 일반적·추상적 규범은 국민의 권리를 직접 침해하는 행정처분이 아니므로 이 사건 소는 부적법하다고 주장한다.

나. 판단

살피건대, 조례가 집행행위의 개입 없이도 그 자체로서 직접 국민의 구체적인 권리의무나 법적 이익에 영향을 미치는 등의 법률상 효과를 발생하는 경우 그 조례는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하고(대법원 1996. 9. 20. 선고 95누8003 판결), 이 사건 조례는 이 사건 계류장을 사용하는 자가 부담하는 사용료의 액수를 정하는 내용으로서 원고는 위 조례에 정한 바에 따라 사용료를 지급할 의무를 부담하게 되므로, 이 사건 조례는 직접 국민의 구체적인 의무에 영향을 미치는 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것이다. 따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

3. 개정조례의 적법 여부

가. 당사자의 주장 요지

(1) 원고의 주장

원고는, ① 이 사건 조례를 개정·공포하는 과정에서 원고를 비롯한 이 사건 계류장 사용자들이 반대 의견을 표시하였음에도 시민들의 의견을 청취, 수렴하기 위한 공청회를 개최하지 않았고, 이해당사자들의 의견 개진 절차 없이 일방적으로 이 사건 조례 개정안을 의결하였으며, ② 공유재산 및 물품관리법 제22조, 위 법 시행령 제14조는 전년도 대비 10%의 상승이 적절하다고 규정하고 있음에도 공공요금인 이 사건 계류장 사용료를 한꺼번에 2배로 인상하는 것은 부당하고, B리조트 주식회사가 운영하는 요트 계류장(이하 "사설 계류장"이라 한다)과 비교하였을 때 이 사건 계류장의 1년 단위 사용료가 더 비싸며, 불필요한 인건비 지출을 줄이면 이 사건 계류장 사용료를 인상할 필요가 없다고 주장한다.

(2) 피고의 주장

피고는, ① 조례 일부 개정 절차에 따라 2007. 3. 28.부터 4. 17.까지 입법예고를 하였고, ② 이 사건 계류장 사용료가 16년간 인상되지 아니하여 원고 등이 이익을 누려 온 것이고, 각종 수수료가 최소 5년 단위로 인상 조정됨을 감안하면 위 사용료도 향후 5년간 인상이 어려울 것으로 예상되며, 소비자물가나 대중교통 인상률 및 사설 계류장 사용료 등을 감안하면 이 사건 조례에 따른 사용료가 과다하다고 볼 수 없다고 주장한다.

나. 인정사실

(1) 1990년도와 2006년도 사이의 기간 동안 부산광역시의 기본분류 소비자물가지수는 2.02배(= 102.2 ÷ 50.48, 소수점 아래 두자리 미만은 버림, 이하 같다), 생활물가지수 중 식료품·비주류음료는 2.27배(= 100.5 ÷ 44.091), 택시비는 2.68배(= 106.2 ÷ 39.597), 전철료는 5.88배(= 111.1 ÷ 18.887), 시내버스 요금은 5.73배(= 110.9 ÷ 19.324), 시외버스 요금은 4.64배(= 103.6 ÷ 22.325) 상승하였다.

(2) 사설 계류장은 해상 15,479㎡의 부지에 요트 40척, 육상에 요트 20척을 계류할 수 있는 시설을 갖추고 있고, 4명의 인원이 위 시설을 관리하고 있다. 사설 계류장 사용료는 이 사건 요트(선장 7.5m)를 기준으로 하여 이 사건 조례의 공포일부터 2007. 12. 31.까지는 월 226,000원, 연 1,710,000원이었고, 2008. 1. 1.부터 현재까지는 월 290,000원, 연 2,050,000원이다.

(3) 부산요트경기장은 지상 138,561㎡, 해상 92,242㎡의 부지에 36개 동의 건물 및 요트 448척을 계류할 수 있는 이 사건 계류장을 갖추고 있고, 직원 16명을 비롯한 총 28명의 인원이 위 시설을 관리하고 있다. 2007년도 이 사건 계류장 사용료 부과 현황에 따르면 전체 부과 건수에서 차지하는 비율이 부과 기간 3개월 미만이 73.8%, 3개월 이상 6개월 이하가 20.8%, 7개월 이상 11개월 이하가 2.4%, 1년이 3.0%였다.

(4) 부가가치세법 시행령 제38조가 2006. 2. 9. 개정되어 2007. 1. 1. 시행되었는데, 위 규정은 제3호에서 국가·지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 공급하는 재화 또는 용역 중 운동시설 운영업을 부가가치세 면세 범위에서 제외하고 있다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 7호증, 을 제7호증, 을 제8호증의 1, 을 제10, 11, 15호증, 을 제20호증의 1, 2의 각 기재, 증인 W1, W2의 각 증언, 이 법원의 B리조트 주식회사에 대한 사실조회 결과, 변론 전체의 취지

다. 판단

(1) 조례 개정의 절차가 위법한지 여부

살피건대, 행정절차법 제22조 제2항은 행정청이 처분을 함에 있어서 다른 법령 등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우 또는 당해 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우에는 공청회를 개최한다고 규정하고 있는바, 지방자치법이나 부산광역시 조례·규칙 어디에도 조례를 제정하거나 개정하는 경우 공청회를 거쳐야 한다고 규정하고 있지 아니하고, 이 사건 조례에 정한 이 사건 계류장 사용료 인상으로 인한 영향이 광범위하다고 볼 아무런 증거가 없다. 뿐만 아니라 피고가 이 사건 조례 개정안을 21일간 입법예고하여 의견 제출을 받는 절차를 거쳤고, 위 기간 동안 위 조례 개정안에 대한 13건의 의견이 접수되었으며, 부산광역시는 위 의견들을 검토한 다음 조례규칙심의위원회에 조례 개정안과 함께 위 의견들을 상정한 사실은 앞서 본 바와 같으므로 이 사건 조례를 개정하면서 공청회를 개최하지 아니하였다거나 조례 개정에 반대하는 의견이 실제로 반영되지 아니하였다는 사유만으로 위 조례 개정 절차가 위법하다고 할 수는 없다.

(2) 이 사건 조례가 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부

살피건대, ① 공유재산 및 물품관리법 시행령 제14조 제1항은 "위 법 제22조 제1항의 규정에 의한 연간 사용료는 시가를 반영하여 당해 재산 평가 가격의 연 1천분의 10을 하한으로 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할 계산할 수 있다."고 규정하고 있을 뿐 원고 주장과 같이 공유재산 사용료는 전년도 사용료의 10% 범위 내에서 정하여야 한다는 내용으로 해석할 수는 없다. ② 위 인정사실에서 본 바와 같이 2007년도를 기준으로 이 사건 계류장 사용료 부과 기간이 1년 미만인 경우가 97%에 이르는바, 이 사건 변론종결 당시 이 사건 요트를 기준으로 하여 이 사건 계류장과 사설 계류장의 사용료를 비교하였을 때 1월의 경우 각 240,000원(부가가치세 제외, 이하 같다), 290,000원이고, 3개월 이상 1년 미만의 경우에는 각 240,000원 × 개월 수 × 94%, 290,000원 × 개월 수이며, 1년의 경우 각 2,707,200원(= 240,000원 × 12개월 × 94%), 2,050,000원으로서, 사용료 부과 기간이 1년 미만인 경우에는 이 사건 계류장 사용료가 더욱 저렴하다. 1년인 경우에는 이 사건 계류장 사용료가 사설 계류장 사용료의 1.32배에 해당하지만, 사설 계류장 사용료보다 다소 비싸다는 사유만으로 이 사건 계류장 사용료가 과다하다고 볼 수 없고, 사용료를 한 번에 두 배로 올린 것이 부당하다는 원고의 주장은 앞서 본 바와 같이 가파르게 물가가 상승하는 동안 사용료 미인상으로 인하여 누려 온 반사적 이익을 유지하고자 하는 것에 불과하다. ③ 앞서 본 이 사건 계류장의 규모에 비추어 부산광역시가 이 사건 계류장을 관리하기 위하여 과도한 인력을 배치하고 있다고 보기도 힘들다. ④ 또한, 구체적 범위를 정하여 위임받은 사항을 정하는 위임명령의 제정 등과는 달리, 지방의회가 조례안에 대한 의결이나 재의결을 함에 있어서는 광범위한 형성의 자유가 부여되어 있으므로(대법원 2009. 2. 12. 선고 2008추63 판결 등 참조) 이러한 점에서도 이 사건 조례가 재량권을 일탈하거나 남용한 것이라고 보기 어렵다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.