부산지방법원 2009. 1. 7. 선고 2008구합2379 판결 [도시계획사업시행자지정및실시계획인가취소처분]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑제1, 10, 38호증, 갑제44 내지 50호증, 갑제55, 57, 58호증, 갑제63, 64, 65호증, 갑제67호증 내지 갑제69호증, 갑제72호증 내지 갑제75호증, 을제1호증의1, 을제2호증의2 내지 을제3호증의4, 을제4호증의3, 을제5호증의1, 을제6호증의 각 기재에 변론전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

가. (1) 피고는 원고의 신청에 따라 2000. 6. 5. 부산 남구 대연동 소재 15,535㎡(이후 면적이 12,600㎡로 감소되었다)를 사업지구로 하는 도시계획시설(자동차운전학원) 결정 및 지적승인 고시를 한 후 2005. 4. 8. 원고를 사업시행자로 지정하고, 2005. 10. 25. 사업착수일을 인가일로부터 3개월 이내, 준공예정일을 인가일로부터 2년 이내로 하여 실시계획을 인가하였다.

(2) 위 실시계획인가에는 인가조건 제23조로 ‘사업의 시행에 따른 관계규정, 인가조건 및 지시사항을 위반하거나 조잡한 시공으로 위험이 있을 때 또는 공익상 필요한 때에는 공사의 중지 또는 도시계획시설사업 취소명령을 할 수 있으며 이때에는 즉시 원상회복을 하여야 한다’(이하 ‘인가조건 제23조’라고 한다), 인가조건 제24조로 ‘---본 사업시행으로 인한 인근 주민 생활, 보행자의 안전 및 교통소통에 지장이 없도록 조치하여야 하며, 특히 황령산터널을 이용하는 차량이 많은 점을 감안하여 교통체증 해소대책과 공사시에 각종 재난, 재해가 발생하지 않도록 사전 안전사고 예방에 철저하게 대비하여야 한다’(이하 ‘인가조건 제24조’라고 한다), 인가조건 제27조로 ‘---산지전용 내 형질이 우량한 입목 등 이식이 가능한 입목은 우리 구 지역경제과와 협의하여 주변 적지에 최대한 이식하고---’(이하 ‘인가조건 제27조’라고 한다), 인가조건 제31조로 ‘사업지 진․출입구 부분에 도시고속도로 진입램프가 위치하므로 교통안전요원 2명을 상시 배치하여 원활한 교통흐름과 교통안전 예방에 만전을 기하여야 하며, 진출입구 부분은 보완 제출된 내용대로 가각정비하여야 한다’(이하 ‘인가조건 제31조’라고 한다)는 내용이 포함되어 있다.

나. 원고는 위 실시계획인가 이후 3차례에 걸쳐 피고에게 착공연기 신청을 하였고, 2006년 11월 수목 이식 및 벌채계획서, 이식지 현황도, 현황사진, 입목출적조사서를 첨부하여 사업지구 내 보존구역을 제외한 수목의 이식 및 벌채계획서를 제출한 후, 2006. 11. 22. 피고에게 도시계획시설(자동차운전학원)사업 착공신고서를 제출하였다.

다. 그런데 위 착공신고서가 제출된 이후 부산지역 일간신문 등에 황령산 난개발로 인한 환경 및 산림훼손, 교통난 가중 등의 문제점이 보도되자, 피고는 2006. 11. 24. 원고에게 착공신고서 제출전 이행사항 미조치와 언론보도 등으로 황령산 자연경관 훼손에 따른 환경단체의 반대, 민원발생 등이 예상되어 주민여론 수렴 후 처리방안의 결정시까지 위 착공신고서 수리를 유보하게 됨과 사업시행에 따른 주민여론 수렴을 위하여 주민설명회를 개최할 예정임을 통보하였다.

라. 2006. 12. 12. 개최된 주민설명회에서 황령로와 연결되는 UU주유소 앞 진․출입 지점이 번영로 진입램프와 근접하여 있어 교통혼잡이 예상된다는 문제점이 제기되자, 원고는 2007. 1. 4. 피고의 요청에 따라 피고에게 ‘UU주유소 앞으로 기존 횡단보도를 이전하거나 새로운 횡단보도와 신호등을 설치하면 황령로 방향 차량과 번영로 진입 차량 및 학원 진․출입 차량의 구분 통제가 가능하다’는 내용의 주민설명회 개최 결과에 따른 조치계획을 제출하였다.

마. 한편, 피고는 부산지방경찰청으로부터 UU주유소 앞 횡단보도와 신호등 설치가 불가능하다는 통보를 받자, 2007. 2. 16. 원고가 주민설명회시 제시한 황령로 교통체계 개선안에 대한 경찰청의 반대의견이 있어 교통사고 방지를 위한 조치계획이 사전에 수립되어야 하고, 환경훼손, 교통사고 등을 우려하는 민원에 대한 조치계획이 미흡하다는 이유로 원고의 위 착공신고서를 반려하였다.

바. 이에 원고는 이 법원 2007구합2976호로 위 착공신고서 반려처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나, 2008. 1. 17. 이 법원으로부터 ‘위 착공신고는 건축법 소정의 건축물의 공사에 관한 것이 아니라 자동차운전연습장 부지 조성공사에 관한 것이므로 건축법 제16조 제1항 소정의 착공신고가 아닐 뿐만 아니라, 도시계획시설사업의 근거법인 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다)에는 도시계획시설사업의 시행자로 하여금 착공신고를 하도록 하는 규정이 없고, 피고가 실시계획을 인가하면서 붙인 조건에도 원고로 하여금 착공신고를 하도록 하는 내용이 포함되어 있지 아니하므로, 위 착공신고는 법적 근거가 없는 즉, 원고에게 이를 하여야 할 의무가 없는 행위이고, 위 착공신고를 반려한 조치도 원고의 구체적인 권리의무에 직접 변동을 초래하는 것이 아니어서 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다’는 이유로 소 각하의 판결을 선고받았고 그 판결은 확정되었다.

사. 그러자 원고는 피고에게 2008년 1월 말경 다시 착공계를 제출하고, 2008. 1. 31. 원고가 2008. 2. 4. 공사(수목벌채)에 착수함을 알리며 추가적인 사항이 있을시 통보해 줄 것을 원한다는 내용의 협의요청을 한 후 2008. 2. 4. 사업지구 내에 있는 수목의 이식 및 벌채를 하였다.

아. 이에 피고는 2008. 2. 11. 원고에게 ① 피고와 이식목 등에 대한 협의 없이 수목을 벌채하여 인가조건 제27조를 위배하였고, ② 도시계획시설사업 실시인가 당시(2005. 11. 2.)와 현재 시점과 비교할 때 시민의 환경의식이 크게 향상되어 도시계획시설사업의 계속적인 시행이 황령산 자연경관 훼손과 이에 따른 대규모 민원 발생 및 환경단체의 개발 반대가 극심할 것으로 공익을 해할 우려가 예상된다는 이유로 국토계획법 제133조 및 인가조건 제23조 규정에 의하여 공사 중지를 명하였다.

자. 피고는 원고에게 2008. 2. 26. 실시계획인가 기간(2005. 11. 2. - 2007. 11. 1.) 만료 통지를 하였고, 2008. 4. 7. 도시계획사업시행자지정 및 실시계획인가 취소처분을 위한 사전청문절차를 실시한다는 통지를 하였는데 그 취소처분의 원인은 아래와 같다.

(1) 인가조건 위배

㉮ 원고가 제시한 황령로 교통체계 개선(안) 부적정 - 주민설명회시 원고가 제시한 황령로 교통사고 예방을 위한 횡단보도 설치 건에 대하여 경찰청의 의견에 따르면 교통사고에 대한 대책이 미흡하여 인가조건 제24조에 위배 ㉯ 인가기간 만료 후 적절한 협의절차 없이 수목 벌채한 행위 - 국토계획법 제88조, 같은 법 시행령 제97조의 규정에 의거 사업시행자는 사업기간을 변경할 경우 변경인가를 받아야 하고, 인가기간이 경과된 상태에서 피고와 협의 승인 없이 2008. 2. 4. 사업부지 내 수목을 벌채한 행위는 인가조건 제27조에 위배 ㉰ 인가조건 제23조와 국토계획법 제133조 제1항 제1호의 규정에 따라 인가취소 사유에 해당

(2) 인가 당시와 비교, 사정변경으로 인한 인가취소 검토

주민설명회 개최 결과 지역주민 및 환경단체 등으로부터 경관 훼손 및 교통사고 우려 등을 이유로 극심한 개발 반대가 있었으며, 산림훼손 및 교통난 가중 등을 우려하는 언론보도, 인근 주민들로부터의 반대 진정서 접수 등 인가 당시(2005. 11. 2.)와 비교, 시민의식 및 행정여건의 변화, 재해발생의 위험, 자연환경 및 경관의 보전 등 도시계획의 공익적 측면을 고려할 때 인가취소 사유에 해당

차. 피고는 2008. 5. 2. 위 자. (1)(2)항의 이유로 원고에 대하여 한 도시계획사업시행자지정 및 실시계획인가를 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 재량권을 일탈․남용한 위법한 처분이다.

(1) 첫째, 황령로 교통체계 개선안의 부적격과 관련하여, 교통체계 문제는 실시계획 인가 시점은 물론 그 이전 도시계획시설 결정시에 이미 관계기관 및 유관부서와 충분히 논의되어 그 결과가 인가조건 제31조에 명시되어 있음에도 원고가 별도로 교통체계 개선을 하지 않는다는 이유로 인가조건에 위배된다고 주장하는 것은 억지에 불과한 점, 다만 원고는 위 실시계획인가 이후에 사업부지 인근의 교통안전을 더욱 확고하게 하기 위하여 사업인접지에 횡단보도를 설치하는 방안을 제시하였고 경찰청이 횡단보도 설치가 불가능하다고 하였으나, 위 횡단보도 설치 제의는 위 실시계획 인가조건과는 무관하므로, 위 횡단보도 설치가 불가능하다는 이유로 사업시행자 및 실시계획인가를 취소할 수는 없는 점, 원고가 제출한 교통체계 개선안은 말 그대로 안에 불과하고, 이는 피고가 아무런 법적 근거도 없는 주민설명회를 일방적으로 개최한 후 보완요청을 하자, 위 실시계획 인가시에 결정된 사안이라도 더 보완하는 차원에서 원고가 하나의 안을 제출한 것에 불과하여, 만일 그 안이 잘못되었다면 피고는 원고에게 추가 보완을 요청하여 보완될 수 있도록 하여야 할 것인 점 등에 비추어 보면, 원고가 인가조건 제24조를 위반한 것으로 볼 수 없다.

(2) 둘째, 인가기간 만료 후 협의절차 없이 수목 벌채를 하였다는 점과 관련하여, 실시계획 인가조건의 인가기간(착공 및 준공기간) 경과에 대한 안내가 전혀 없었고 착공 및 준공예정일은 말 그대로 예정일에 불과한 점, 원고가 2006. 11. 22. 착공신고서를 제출하였으나, 피고는 2006. 11. 24. 위 착공신고서 수리를 유보한 후 2007. 2. 16. 위 착공신고서 반려처분을 하였고, 이에 원고가 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하였는데, 원고는 위 소송이 진행되는 동안 공사 착공이 불가능하였을 뿐만 아니라 피고는 위 소송 도중 인가기간 만료에 대한 언급을 한 적이 없는 점, 위 착공신고서 반려처분은 성격상 건축법 제12조 제2항, 제3항에 의한 건축착공의 제한이므로 원고에 대하여 2005. 10. 25. 인가한 실시계획의 사업착수일 및 준공예정일은 피고가 공문으로 착공신고서 수리를 유보한 2006. 11. 24.부터 위 소송의 판결선고일까지의 기간을 제외하여 연장, 적용하여야 할 것인 점, 원고는 도시계획사업의 시행자 지정 및 실시계획 인가를 받았고, 그 인가시 국토계획법 제61조에 의하여 입목 벌채 등의 허가(의제)를 받았으므로, 별도로 수목 벌채에 대한 허가를 받을 이유가 없는 점, 원고가 2006년 11월경 피고에게 수목 이식 및 벌채계획서를 제출하자, 피고 소속 공무원이 현장을 방문하여 원고의 상주감리업체 직원에게 이식장소와 이식목 본수를 결정하고, 이식목을 지정하여 끈으로 매고 사진을 촬영하여 이메일로 보내 달라고 하여 원고의 위 직원이 이메일로 자료를 보내준 점 등을 감안하면, 원고가 인가조건 제27조를 위반한 것으로 볼 수 없다.

(3) 셋째, 인가 당시와 비교하여 사정변경이 있다는 점과 관련하여, 피고는 사정의 변경 등으로 현저히 공익을 해할 우려가 있다고 주장하나, 피고의 인가 시점(2005. 10. 25.)과 원고의 착공신고(2006. 11. 22.) 시점은 1년여에 불과한 기간인데, 그 기간 동안 어떠한 사정변경이 생겼는지 명확하지 않은 점, 피고는 인근 주민들이 극심한 개발 반대를 한다고 주장하나, 바로 인근의 산 정상 부분에 이 사건 사업부지보다 몇 배 더 큰 스노우캐슬이 개장되어 영업 중에 있어 이 사건 처분은 형평성의 관점에서도 도저히 받아들일 수 없는 위법한 행정행위인 점, 피고는 인근 주민들의 반대 진정서가 접수되었다고 주장하나, 사업부지 주변 반경 250m 내에 OO타운 외에는 주거지가 없고, 인근의 OO타운, 도시교통 및 UU주유소로부터는 공사에 관하여 최대한 협조하겠다는 내용의 동의서까지 받아둔 상태인 점 등을 감안하면, 실시계획인가 이후의 사정변경으로 인하여 사업의 계속적인 시행이 현저히 공익을 해할 우려가 있다고 볼 수도 없다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

피고가 이 사건 처분을 함에 있어 재량권을 일탈, 남용하였는지에 관하여 살펴본다.

(1) 인가조건 제24조 위반에 관하여

살피건대, 2006. 12. 12. 개최된 주민설명회에서 황령로와 연결되는 UU주유소 앞 진․출입 지점이 번영로 진입램프와 근접하여 있어 교통혼잡이 예상된다는 문제점이 제기되자, 원고가 UU주유소 앞에 횡단보도와 신호등을 설치하는 조치계획을 제출하였으나 부산지방경찰청이 UU주유소 앞 횡단보도와 신호등 설치가 불가능하다고 한 사실은 앞에서 본 바와 같으나, 한편, 앞에서 보았거나 갑제18, 22호증의 각 기재에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ㉮ 피고는 실시계획 인가 이전인 2001. 2. 21. 원고에게 ‘사업예정지 진․출입로 부근은 도시고속도로(번영로) 진입램프 입구가 위치하고 있어 사업예정지(자동차운전학원)에서 진출하는(우회전 후 황령산터널 방향 진행) 차량과 황령산터널 및 도시고속도로(서울방향) 램프 방향으로 진입하는 차량간 서로 교차됨으로 인하여, 자동차운전학원에서 도로주행 교습을 받는 수강생 등의 운전미숙 등으로 인한 교통사고의 위험이 매우 높으므로 이에 대한 교통안전대책 마련하라’는 내용의 보완요구를 하였고, 원고는 2001. 4. 26. 피고에게 ‘실제 자동차학원 운영시는 차량 진․출입시 혹시 모를 사고위험에 대비하여 교통안전지도요원을 항상 배치하여 사고위험 차단에 만전을 기하고져 함’이라는 내용의 교통안전대책 수립계획서를 제출하여 그 결과 인가조건 제31조에 ‘사업지 진․출입구 부분에 도시고속도로 진입램프가 위치하므로 교통안전요원 2명을 상시 배치하여 원활한 교통흐름과 교통안전 예방에 만전을 기하여야 하며, 진출입구 부분은 보완 제출된 내용대로 가각정비하여야 한다’는 내용이 포함됨으로써 위 주민설명회에서 제기된 교통문제는 실시계획 인가 이전에 충분한 검토가 이루어져 그 해결방안이 인가조건에 이미 명시된 점, 그럼에도 피고는 일간신문 등에 이 사건 사업에 대한 부정적인 언론보도가 있자 주민설명회를 개최하고 주민설명회에서 제기된 교통문제에 대해서 다시 원고에게 조치계획을 제출할 것을 요청하였고, 원고는 추가적으로 UU주유소 앞에 횡단보도와 신호등을 설치하는 조치계획을 제출하게 된 점, UU주유소 앞 횡단보도와 신호등 설치가 불가능하다고 하여 원고가 이 사건 사업으로 인한 교통문제에 대하여 아무런 조치를 취하지 않았다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 그로 인해 심각한 교통문제가 발생하는 것도 아닌 것으로 보이는 점, 인가조건 제24조의 내용은 주로 사업시행 과정에서의 교통문제에 관한 것인 점 등에 비추어 보면, 앞서 본 사정만으로 원고가 인가조건 제24조를 위반하였다고 단정할 수 없고, 가사 원고가 인가조건 제24조를 위반하였다고 하더라도 원고가 위와 같이 조치계획을 제출하게 된 경위 등에 비추어 보면, 이를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈․남용한 것으로 위법하다.

(2) 인가조건 제27조 위반에 관하여

살피건대, 이 사건 도시계획사업의 실시계획 인가가 2005. 10. 25.에 있었고, 실시계획상의 준공예정일이 인가일로부터 2년 이내로 정해져 있는 사실은 앞에서 본 바와 같으므로, 원고가 2008. 2. 4. 사업지구 내에 있는 수목의 이식 및 벌채를 한 것은 위 실시계획상의 준공예정일이 경과한 후에 이루어진 것이나 한편, 국토계획법 제86조 제1항, 제5항, 제88조, 같은 법 시행령 제97조의 각 규정에 의하면, 도시계획사업은 원칙적으로 그 행정구역을 관할하는 시장․군수가 시행하되, 관할 시장․군수는 별도의 도시계획사업 시행자를 지정하여 이를 시행하게 할 수 있고, 이 경우 도시계획사업 시행자로 지정을 받은 자는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간(착수 및 준공예정일) 등을 명시하거나 첨부하여 그 사업의 실시계획을 작성하여 특별시장․광역시장 또는 도지사로부터 인가를 받아야 한다고 규정되어 있는 바, 위와 같은 규정의 내용에 비추어 보면, 인가된 실시계획상의 시행기간은 인가된 도시계획사업 실시권 자체의 존속기간이 아니라 그 내용으로 된 도시계획사업의 준공예정일에 불과하므로, 그 시행기간을 경과하였다고 하더라도 이로써 당연히 도시계획사업의 실시계획인가의 효력이 상실되거나 나아가 도시계획사업 시행자 지정의 효력이 상실된다고 볼 수는 없는 점, 원고는 위 착공신고서 반려처분 취소소송이 진행되는 동안에는 공사 착공을 할 수 없었고, 피고는 위 소송 진행 중 또는 판결선고 이후에도 인가기간 만료에 대해서 언급하지 않다가 원고가 2008. 2. 4. 사업지구 내에 있는 수목의 이식 및 벌채를 하자 비로소 인가기간이 만료되었음을 통지한 점, 피고는 위 수목 이식․벌채 당시 협의가 없었다고 주장하나, 원고가 2006년 11월 피고에게 이식대상목을 끈으로 매고 촬영한 사진을 첨부하여 수목 이식․벌채계획서를 제출하였음에도 피고로부터 이들 서류에 대한 반려 등의 조치가 없었던 점에 비추어 보면 피고와 협의가 있었던 것으로도 볼 수 있는 점 등에 비추어 보면, 원고가 인가조건 제27조를 위반하였다고 단정할 수 없고, 가사 원고가 인가조건 제27조를 위반하였다고 하더라도 위에서 본 인가기간이 만료된 경위, 원고가 2008. 2. 4. 조경전문가를 고용하여 이식대상목 선별작업을 한 점(갑제76호증의3) 등에 비추어 보면, 이를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈․남용한 것으로 위법하다.

(3) 실시계획인가 후 사정변경에 관하여

살피건대, 국토계획법 제133조 제1항 제3호는 ‘사정의 변경으로 인하여 개발행위 또는 도시계획시설사업의 계속적인 시행이 현저히 공익을 해할 우려가 있다고 인정되는 경우에는 실시계획인가 등을 취소할 수 있다’고 규정하고 있는 바, 여기에서 사정변경이라 함은 실시계획을 인가할 당시에 고려하였거나 고려하였어야 할 제반 사정들에 대하여 사정변경이 있고, 그러한 사정변경으로 인하여 그 처분을 유지하는 것이 현저히 공익을 해할 우려가 있는 경우라고 보아야 하며, 위와 같은 사정변경이 생겼다는 점에 관하여는 그와 같은 사정변경을 주장하는 자에게 그 입증책임이 있다. 그러나 피고가 주장하는 지역주민 및 환경단체의 극심한 개발 반대, 산림훼손 및 교통난 가중, 재해발생의 위험, 자연환경 및 경관의 보전 등의 사정변경은 실시계획 인가 당시 이미 예상하였던 것이고 이러한 변화를 예상하지 못하였다거나 당초에 예상한 것 이상으로 현저한 사정변화가 있고 그러한 사정변경으로 인하여 실시계획을 유지하는 것이 현저히 공익을 해할 우려가 있음을 입증할 만한 증거가 없으므로, 이를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다.

(4) 따라서, 이 사건 처분은 재량권을 일탈․남용한 것으로 위법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.