의정부지방법원 2011. 8. 30. 선고 2011구합391 판결 [대집행영장에의한통지취소]

피고가 원고에 대하여 한 2010. 5. 28.자 시정명령처분 및 2011. 1. 10.자 대집행영장통지처분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 1996. 10. 21.경 서울 마포구 상암동 소재 재활용집하장에서 마포구가 수거한 혼합재활용품을 선별·처리하는 내용의 재활용집하장 운영에 대한 협약¹⁾을 마포구와 체결하고 위 재활용집하장을 운영하여 오던 중, 서울시장, 마포구청장 및 피고가 2001. 8. 27. 서울 마포구 상암동 소재 원고의 위 재활용집하장 부지 일대에 2002월드컵 유치로 인한 ‘월드컵공원’을 조성하기 위하여, 위 재활용집하장을 개발제한구역인 고양시 덕양구 현천동 771-8 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 하고, 위 토지상에 건축된 원고의 재활용집하장을 ‘이 사건 재활용집하장’이라 한다)로 이전하는 내용²⁾을 포함한 난지도폐가전제품처리시설 및 마포구 청소시설의 이전을 위한 ‘3자 협의서’를 체결하였다.

나. 위 3자 협의서 약정사항에는 난지도폐가전제품처리시설 및 마포구 청소시설이 피고 관내의 이 사건 토지 일대로 이전하는 대신 피고에게, 서울시장은 마을공동창고 건립 등 주민지원비용으로 10억 원을 지급하기로 하고, 폐기물처리 등에 필요한 부지 2,000평을 무상사용할 수 있도록 제공하기로 하며, 마포구청장은 인접마을 농로를 콘크리트 포장으로 시공하고 그 소요비용 3억 원을 부담하기로 하고, 또한 서울시장과 마포구청장은 마포구 청소시설 중 폐기물적환장에 대하여는 마포구자원회수시설(소각장) 준공시까지 5년간만 한시적으로 사용하기로 하되, 그 기간이 경과하면 폐기물적환장을 피고에게 무상양도하기로 하는 등의 부분이 포함되어 있었다.

다. 3자 협약서에 의하면 서울시장과 마포구청장이 협약서상 위 약정의무를 이행하고, 피고가 하수종말처리시설을 폐기물처리시설로 도시계획시설을 변경한 후, 난지도폐가전제품처리시설 및 마포구 청소시설이 이전되어야 하나, 당시 2002월드컵 대회 준비가 시급한 상황인 관계로, 서울시장과 마포구청장의 위 약정의무가 이행되기 전인 2001. 12.경 서울 마포구 상암동 소재 원고의 재활용집하장을 포함한 마포구 청소시설이 먼저 이 사건 토지 일대로 이전되었다.

라. 그 후 피고가 서울시장, 마포구청장에게 수차례에 걸쳐 협약서상 약정의무를 이행할 것을 촉구하였으나 서울시장, 마포구청장이 이를 이행하지 아니하자, 피고는 2003. 7. 20. 서울시장, 마포구청장에 대하여 협약서상 약정의무 불이행을 이유로 3자 협약을 해제하고, 원상복구를 요구하였다. 그러자 마포구청장은 이 사건 재활용집하장을 포함한 마포구 청소시설을 2007.말경까지 마포구 관내 지역으로 다시 이전하겠다고 약속하였다.

마. 그러나 마포구청장은 마포구의 청소시설 중 약 80% 정도만 이전한 채 이 사건 재활용집하장 등 일부 시설은 이전하지 않고 방치하여 왔고, 이에 피고는 2010. 5. 28. 원고가 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한법’이라 한다) 제12조에 의한 허가를 득하지 아니한 채 이 사건 토지상에서 이 사건 재활용집하장(야적장, 작업장, 사무실, 분뇨·폐기물처리시설 등)을 건축하였다는 이유로 2010. 6. 26.까지 이 사건 재활용집하장을 원상복구할 것과 만약 위 기한까지 이를 이행하지 않으면 행정대집행의 불이익 처분을 받을 수 있다는 내용의 시정명령처분(이하 ‘이 사건 시정명령처분’이라 한다)을 하였다.

바. 그럼에도 원고가 이를 이행하지 않자, 피고는 2011. 1. 10. 원고에게 2011. 2. 14. 10:00 이후 위 시정명령에서 통보한 이 사건 재활용집하장에 대한 대집행(철거)을 실시할 예정이라는 내용의 대집행영장을 통지(이하 ‘이 사건 대집행영장통지처분’이라 한다)하였다.

사. 한편 마포구는 2011. 1. 26. 원고에 대하여 ‘피고의 이 사건 대집행영장통지처분 및 서울시의 원고에 대한 재활용선별 관련 위·수탁처리 금지 요구’ 등을 이유로 원고와 사이의 마포구 혼합재활용품 위·수탁처리 연장 협약에 관하여 2011. 2. 28.자로 협약해지할 예정임을 통보하였고, 그 후 마포구는 2011. 2. 25. 세종산업자원 주식회사와 마포구 혼합재활용품 위·수탁처리 협약을 체결하고, 마포구 혼합재활용품 처리를 모두 세종산업 주식회사에 위탁하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 갑 제9호증의 1, 2, 갑 제13호증, 을 제1 내지 4, 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 비례의 원칙 등 위반

피고의 이 사건 각 처분으로 인하여 이 사건 재활용집하장이 철거되면 원고는 시설비, 영업비 등 막대한 재산상 손실을 입게 될 것인 점, 반면에 이 사건 재활용집하장을 방치함으로써 침해되는 공익은 거의 없거나 미미한 경우일 뿐만 아니라 이 사건 재활용집하장 자체가 마포구 주민들을 위한 공익시설에 해당되는 점, 이 사건 시정명령처분이 있은 후 원고는 2010. 10. 1. 5,000만 원의 이행강제금을 부과하였고, 이에 대한 행정심판사건 심리 중에 다시 이 사건 대집행영장통지처분을 하였던 점 등에 비추어 보면 이 사건 각 처분은 대집행에 있어서 비례원칙 등에서 파생된 구체적인 적용요건인 ‘다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란한 경우’ 또는 ‘그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것’ 등을 충족하지 못하거나 재량권을 벗어난 과도한 강제력의 동원으로서 위법한 처분이다.

(2) 신뢰보호의 원칙 위반

원고가 3자 협약서의 효력을 신뢰하여 재활용집하장을 이 사건 토지로 이전하고, 2003. 하반기부터 마포구청의 재활용 수거방식의 변경에 따라 이 사건 재활용집하장의 시설을 변경하고 확대한 행위에 대하여 피고가 그 과정에서 아무런 언급도 하지 않았던 것은 공적견해의 표명이 있었던 것으로 볼 것이고, 이를 신뢰한 원고의 이 사건 재활용집하장 설치행위 등에 대하여 피고가 이 사건 각 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 반하는 것이다.

(3) 절차 위반

행정대집행법 제3조 제1항에 의하면 ‘상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다.’고 규정하고 있는바, 이 사건 시정명령은 이행강제금 부과만을 위한 시정명령으로 보아야 할 것이므로 이 사건 대집행영장통지처분은 사전에 대집행 계고 없이 이루어진 위법한 처분이다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령의 기재와 같다.

다. 판단

(1) 비례의 원칙 등 위반에 관하여

앞서 거시한 증거 및 을 제5, 6, 9호증, 을 제10호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, 원고의 이 사건 재활용집하장이 위치하고 있는 이 사건 토지는 개발제한구역으로 지정된 곳으로서, 개발제한법 제12조 제1항 단서에 따라 건물신축, 토지형질변경 또는 물건적치가 원칙적으로 불가능하고 예외적으로 허가를 얻은 후에 위 행위가 가능한 구역이나 원고는 피고로부터 위와 같은 허가를 받지 아니한 채 이 사건 재활용집하장을 설치하였던 점(앞서 본 바와 같이 서울 마포구 상암동 소재 원고의 재활용집하장을 이 사건 토지로 이전하기로 하되 서울시장과 마포구청장이 주민지원비용 등을 지원하기로 한 ‘3자 협약’이 적법하게 해제되어 피고가 위 협약 내용에 포함된 하수종말처리시설 대신 폐기물처리시설을 설치하는 도시계획시설 결정을 이행하지 아니하였음), 원고 및 마포구청장은 피고의 수차례에 걸친 시정명령, 시정촉구를 이행하지 아니한 채 이 사건 재활용집하장을 원상회복하지 아니하고 있는바, 이러한 상황에서 이행강제금 부과처분만으로 원고의 위 위법행위가 시정될 가능성은 희박해 보이는 점, 앞서 본 바와 같이 마포구과 원고 사이의 마포구 혼합재활용품 위·수탁처리 협약은 2011. 2. 28.자로 해지된 상태로 현재 원고는 마포구 관내에서 발생하는 혼합재활용품 처리를 하지 않아 이 사건 재활용집하장은 가동되지 않은 채 방치되고 있는 점, 원고가 주장하는 이 사건 재활용집하장 설치 및 확장과 관련된 시설비 등은 마포구 혼합재활용품 위·수탁처리 협약 상대방인 마포구와 사이에서 민사상 손해배상 등으로 보전 받아야 할 부분인 점 등을 종합하여 볼 때, 원고들이 주장하는 사정 등을 감안하더라도 이 사건 각 처분이 대집행의 요건인 ‘다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란한 경우’, ‘그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것’ 등을 충족하지 못하거나 재량권을 벗어난 것으로서 비례의 원칙에 위반된다고 할 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

(2) 신뢰보호의 원칙 위반에 관하여

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조). 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 원고의 주장에 의하더라도 3자 협약서는 서울특별시장, 마포구청장 및 피고 사이에 체결된 것으로서, 원고에 대하여 한 것이 아니므로 이를 원고에 대한 공적인 견해표명으로 보기 어려울 뿐만 아니라 원고가 마포구와의 마포구 혼합재활용품 위·수탁처리 협약에 따라 이 사건 재활용집하장을 설치, 확장하는 과정에서 피고가 아무런 언급을 하지 않았던 것만으로 피고가 원고에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하였다고 보기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고의 위 주장도 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

(3) 절차 위반에 관하여

살피건대, 앞서 본 바와 같이 피고가 이 사건 시정명령처분을 하면서 2010. 6. 26.까지 이 사건 재활용집하장을 원상복구할 것과 만약 위 기한까지 이를 이행하지 않으면 행정대집행의 불이익 처분을 받을 수 있다는 내용을 기재하여 문서에 의한 계고를 한 바 있을 뿐만 아니라 을 제4호증의 기재에 의하면 그 후인 2010. 7. 27.에도 문서에 의한 계고를 한 사실을 인정할 수 있으므로, 이와 다른 전제의 원고의 위 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.