청주지방법원 2011. 1. 27. 선고 2010구합1755 판결 [도시계획시설결정입안신청반려처분취소]

피고가 2010. 7. 12. 원고에 대하여 한 충북 음성군 ◐◐면 ◈◈리 군관리계획 결정(변경) 입안신청 반려처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 제조업, 레저산업 등을 목적으로 하는 회사로서 외국인투자기업이고, 피고보조참가인은 외국인투자촉진법에 따라 골프장업 등을 목적으로 설립된 외국인투자기업이다.

나. 충북 음성군은 국유지인 충북 음성군 ◐◐면 ◈◈리 산57-1 임야 492,233㎡, 같은 리 산66 임야 71,406㎡ 일대에 골프장을 건설하되, 구체적인 사업추진은 전문업체들로부터 도시계획시설(체육시설)인 골프장(이하 '이 사건 도시계획시설'이라 한다) 건립을 위한 군관리계획 입안신청을 받아 심사를 한 후 그 중 보다 적합한 제안을 한 업체를 선정하여 그 업체에 일체의 사업을 맡기는 방식으로 진행하려고 방침을 세웠다. 여기에 원고 및 피고보조참가인이 참가하여 위 국유지들 중 504,212㎡ 부분(이하 '이 사건 국유지'라 한다)을 포함한 주변 부지에 골프장을 짓기 위해 서로 경쟁을 하게 되었다.

다. 피고보조참가인은 이 사건 국유지를 포함한 인근 1,136,584㎡에 골프장을 짓되, 국유지는 외국인투자촉진법 제13조 제1항에 따라 수의계약을 통해 확보하기로 계획을 세웠다. 피고보조참가인의 대표이사였던 전◐◐은 2005. 4. 25. 재정경제부에 골프장 사업을 위한 국유지 매입이 가능한지 질의하여, '관련 법령에서 정하고 있는 인가를 얻은 후 외국인투자촉진법 제13조 제1항에 따라 국유지 매입이 가능하고, 자세한 사항은 지방자치단체의 국유재산 담당자와 상의하라'는 내용의 회신을 받았다. 피고보조참가인은 2005. 6. 7. 피고에게 도시계획시설결정 주민제안서를 제출하였고, 피고로부터 2005. 8. 12. '사업부지(국공유지 제외) 면적의 80% 이상을 확보하여 도시계획시설결정을 위한 입안을 하라'는 통보를 받았으며, 이어 같은 달 17. '착공 전까지 부지매입 등 소유권취득을 부대조건으로 사업시행인가 부서에서 도시계획시설로 결정할 경우 사업부지 내 국유지를 매입할 수 있다'는 내용의 통보를 받았다.

라. 피고보조참가인은 2007. 12. 7. 피고에게 이 사건 도시계획시설 결정 입안제안서를 제출하였으나, '2008. 2. 5. 사업예상 부지 중 사유지 면적의 80% 이상이 확보되지 않았다'는 등의 이유로 반려되었다.

마. 원고는 골프장 건립사업에 참여하기 위해 2008. 2. 14. 피고에게 도시계획시설 결정 입안제안서를 제출하였고, 피고보조참가인도 2008. 2. 15. 서류를 보완하여 다시 입안제안서를 제출하였으나, 피고는 2008. 2. 20. '원고의 입안제안서가 이미 접수되었다'는 이유로 피고보조참가인의 입안제안서를 반려하였다. 피고보조참가인은 위 반려처분에 불복하여 행정심판을 청구하였고, 충청북도 행정심판위원회는 2008. 6. 30. '입안제안서의 접수가 나중에 되었다는 이유로 반려한 것은 위법하다'면서 위 반려처분을 취소하였다.

바. 그러자 피고는 피고보조참가인으로부터 다시 입안제안서를 제출받아 접수한 후 2008. 9. 5. '골프장 부지 중 이 사건 국유지가 중복되므로, 협의 조정 후 입안신청하라'며 원고 및 피고보조참가인의 입안제안서를 모두 반려하였다.

사. 피고보조참가인은 2008. 10. 21. 다시 입안제안서를 제출하였고, 원고도 2008. 12. 4. 다시 입안제안서를 제출하였으나(이하 이를 통틀어 '이 사건 각 입안제안서'라 한다), 피고는 2008. 12. 11. 원고에게 '피고보조참가인이 기 접수한 골프장 부지인 이 사건 국유지가 서로 중복된다'는 사유를 들어 원고의 입안제안서를 반려하였다. 그러자 원고는 위 반려처분에 대하여 행정심판을 청구하였고, 충청북도 행정심판위원회는 2009. 2. 26. '단순히 먼저 접수된 입안제안서와 사업부지가 중복된다는 사유로 반려한 것은 위법하다'는 이유로 위 반려처분을 취소하였다.

아. 피고는 충청북도 행정심판위원회의 재결취지에 따라 원고 및 피고보조참가인으로부터 각각 입안제안서를 제출받은 뒤 이를 구체적으로 비교·교량하여 그 중에서 우월하다고 판단한 곳을 사업추진 업체로 선정하기로 방침을 세우고, 2009. 3. 19. 원고 및 피고보조참가인에게 입안제안서를 제출하라고 통보하였다. 이에 따라 원고 및 피고보조참가인은 2009. 4.경 각자의 입안제안서를 피고에게 제출하였다. 이에 의하면 원고의 사업부지 면적은 976,766㎡, 피고보조참가인의 사업부지 면적은 965,615㎡이고, 그 중 중복되는 이 사건 국유지의 면적은 504,212㎡이다.

자. 음성군의 담당 공무원은 아래와 같이 원고 및 피고보조참가인의 입안제안서를 비교한 다음 2009. 4. 29. 피고에게 업무보고[군관리계획(골프장) 입안신청서 비교결과 보고]를 통해 피고보조참가인의 입안제안서를 받아들이는 것으로 검토의견을 제시하였다.

차. 그러자 피고는 2009. 5. 1. 원고에게 '양사의 입안제안서를 접수받아 투자의 선후관계, 사업진행 기간과 경과, 투자비용, 투자경위 등을 종합적으로 검토한 결과 피고보조참가인의 입안제안서를 반영하는 것으로 결정하였다'는 내용으로 원고의 입안제안서를 반려하였다.

카. 원고는 2009. 6. 29. 이 법원 2009구합1339호로 위 반려처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 이 법원은 2010. 1. 21. 아래와 같은 이유로 위 반려처분을 취소하는 원고 승소의 판결(이하 '당초판결'이라 한다)을 선고하였으며, 위 판결은 2010. 2. 19. 확정되었다.

아래

「1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제20조 제2항 및 음성군의 구 도시계획조례 제6조 제2항은, 주민이 입안을 제안한 군관리계획안에 대하여는 피고가 군계획위원회의 자문을 받아 입안 여부를 결정하도록 규정하고 있음에도 불구하고, 이런 자문절차를 거치지 아니한 채 이루어진 반려처분은 중대한 절차 위반으로서 위법하다.

2. 피고가 당초 거부처분을 하면서 근거로 삼은 투자의 선·후관계, 국유지의 사전협의 여부, 외국인투자기업 등록에서의 신고업종이 무엇이었는지 및 외국인투자비율은 이익형량의 결정적인 요소가 된다고 보기 어렵다. 특히 국유지 취득에 관한 사전협의 절차라는 것은 피고보조참가인의 질의에 대하여 재정경제부가 단순히 외국인투자촉진법 제13조의 내용에 관하여 일반적으로 안내하는 민원회신을 한 것으로서 그것만 가지고는 나아가 이 사건 골프장 건립사업과 관련하여 구체적인 의사표시를 한 것으로까지 확대해석할 수 없기 때문에, 이는 행정청의 공적인 견해표명이 아니라 일반적·추상적 견해표명에 불과하다. 따라서 이로써 이 사건 국유지의 수의계약에 관하여 피고보조참가인을 위해 법적으로 보호할 가치 있는 신뢰가 형성되었다고 보기도 어렵다. 그리고 외국인투자기업이 등록할 때의 신고업종은 외국인투자촉진법 시행규칙 제17조 제2항에 따른 변경등록절차를 통해 필요에 따라 사후에 얼마든지 용이하게 골프장 운영업으로 변경하는 것이 가능하므로, 이는 이익형량의 중요한 요소가 될 수 없다. 외국인투자촉진법의 취지에 비추어 볼 때 외국인투자비율이 어느 정도 되는지는 검토할 가치가 있고, 이 사건에서 외국인의 투자비율만 가지고 볼 때는 피고보조참가인이 원고보다 높은 수치를 보이고 있기 때문에 당연히 우월하다고 할 수 있지만, 한편으로 외국인이 투자한 금액을 놓고 비교할 때에는 원고가 피고보조참가인보다 무려 7배 정도나 많은 것으로 나타나 단연 월등하므로, 이 점에 있어서도 피고보조참가인이 원고보다 반드시 우세하다고 보기는 어렵다. 피고로서는 마땅히 이 사건 국유지 일대에 골프장을 건설하여 얻을 수 있는 지역경제의 활성화, 고용창출, 지역관광산업과의 연계 및 세수확보와 같은 공익적 요소를 분명히 하고, 이를 달성하기 위하여 사업자의 사업수행능력과 관련된 자본조달계획 및 실현가능성, 사업자의 재무구조, 사업추진계획의 일정 및 사업부지 확보방안의 적정성, 골프코스 및 마케팅전략의 우수성 등을 정확하게 검토, 분석하는 방법으로 적정한 수단을 선정하며, 그 과정에서 잔존하는 녹지의 비율, 입안되지 못한 사업자의 손해, 환경오염 방지 및 민원대책 수립의 적정성, 교통재해대책 등 파생되는 공익 내지 사익의 침해를 최소화하는 방향으로 계획을 입안하여야 하고, 이를 위해 관련된 모든 요소들을 구체적인 항목별로 세밀하게 검토·점검하여 객관적이고 정당하게 이익형량을 하였어야 함에도 불구하고, 필수적으로 점검하여야 할 요소들 중 외국인투자촉진법의 취지 및 입안되지 못한 사업자의 손해를 제외한 나머지 점들을 전혀 이익형량의 대상으로 고려하지 않은 잘못을 저질렀다.

3. 따라서 위 반려처분은 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락함으로써 재량권을 일탈·남용한 것에 해당하므로 위법하다.」

타. 이에 피고는 2010. 4. 7. 원고와 피고보조참가인에게 쌍방의 입안서 내용을 비교·교량하여 다시 처분을 하겠다고 통보하였고, 원고와 피고보조참가인은 2010. 4. 12.경 피고에게 기존의 내용과 동일한 입안제안서를 다시 제출하였다.

파. 피고는 기존에 적용했던 8개 항목 외에 당초판결에서 제시한 14개 항목을 추가하여 합계 22개 항목을 기준으로 쌍방의 입안제안서를 비교·교량하기로 계획을 세운 후, 2010. 4. 20. 및 2010. 5. 18. 원고와 피고보조참가인에게 그 취지를 알리면서 이에 관하여 의견이 있으면 제시하도록 요구하였다. 그 후 피고보조참가인은 아무런 반응을 보이지 않았으나, 원고는 일부 항목의 삭제, 추가를 요청하였다. 피고는 결국 쌍방에 제시한 당초 22개 항목은 그대로 유지하되 여기에 원고가 요구한 '골프장 구분' 항목을 추가하여 최종 23개의 비교·교량 항목(이하 '이 사건 비교교량항목'이라 한다)을 확정하였다.

하. 피고는 음성군 도시계획조례 제6조의 규정에 따라 이 사건 도시계획시설을 위한 군관리계획의 입안에 관하여 자문을 받기 위해 2010. 7. 5. 음성군청 6층 대회의실에서 원고와 피고보조참가인 및 군정조정위원 17명, 군도시계획위원 25명 중 22명이 참석한 가운데 군계획(도시)위원회(이하 '이 사건 군계획위원회'라 한다)를 열었고, 그 회의가 끝나자 곧바로 음성군 군정조정위원회 조례 제3조에 따라 같은 장소에서 원고와 피고보조참가인 쌍방의 입안신청에 관하여 심의한 후 어느 쪽을 사업자로 선정할 것인지를 의결하기 위해 군정조정위원회(이하 '이 사건 군정조정위원회'라 한다)를 열었다.

거. 피고는 피고보조참가인의 입안제안을 받아들이기로 한 이 사건 군정조정위원회의 심의·의결 결과에 따라 2010. 7. 12. 원고의 입안제안을 반려하는 이 사건 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제9 내지 12, 15, 17 내지 20호증, 을 제1, 2호증의 각 기재(각 가지번호 포함), 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 절차상 위법

음성군 도시계획조례에 따라 군 기본계획 입안제안의 수용 여부를 결정할 때는 미리 군계획위원회의 자문을 받아야 하고, 이는 도시·교통·환경 등 제반 분야 전문가들의 사안에 대한 실질적인 검토와 충분한 의견 수렴을 전제로 하는 것으로서 그 회의는 위 조례 규정에 의해 비공개로 진행되어야 한다. 그러나 이 사건 군계획위원회는 ① 뒤늦게 회의 당일에서야 의안 및 사업설명자료가 제공되었고, ② 비공개 원칙에 반하여 군계획위원이 아닌 군정조정위원 17명도 함께 참석하였으며, ③ 군계획위원이자 군정조정위원인 음성군 도시건축과장 강○○ 등의 방해로 실질적인 토의가 전혀 이루어지지 않음으로써 결국 위원회의 외관만 갖추었을 뿐 실제로는 위 조례 규정의 취지에 따른 자문을 전혀 받지 못하였다. 뿐만 아니라 음성군 군정조정위원회 조례 제4조는 '의안에 관한 유인물을 회의 개최 전일까지 각 위원에게 배부'하도록 규정하고 있음에도 이 사건 군정조정위원회는 이런 절차를 준수하지 않아 위원들이 안건의 내용을 제대로 알지 못한 채 회의를 진행하였다. 이 사건 처분은 위와 같이 절차상 중대한 하자가 있으므로 위법하다.

(2) 종전 판결의 기속력

당초판결에서 지적한 자문절차의 누락은 형식적인 외관을 넘어서 실질적으로 자문절차를 거칠 것을 요구하는 취지임에도 이 사건 군계획위원회는 실질적인 토의와 자문이 전혀 이루어지지 않았고, 아울러 당초판결은 투자의 선후관계, 국유지에 관한 사전협의 및 외국인투자기업의 신고업종이 비교교량항목으로 부적절하다고 지적하였음에도 불구하고 피고는 이 사건 처분을 할 때 여전히 이런 항목을 존치시켜 비교의 기준으로 삼았으므로, 이 사건 처분은 당초판결의 기속력에 반하여 위법하다.

(3) 이 사건 처분의 실체적 위법

이 사건 군정조정위원회에서 심의·의결을 할 때 기준으로 삼은 비교교량항목에는 위와 같이 투자의 선후관계 등 부적절한 항목이 여전히 포함되어 있고, 아울러 회의를 진행할 때 도시건축과장인 강◈◈은 원고에게 불리한 허위사실을 유포하는 방법으로 위원들이 정확하고 공정한 판단을 할 수 없도록 유도하였으며, 그 결과 위원들의 실제 평가에서 어떤 한 위원은 비교교량의 모든 항목에서 피고보조참가인에게 10점 만점을 준 반면 원고에게는 전부 0점으로 처리하였고, 다른 위원 3명은 투자의 선후관계와 국유지 협의 항목에서 원고에게 모두 0점을 주었으며, 또 다른 위원 1명은 비교교량 항목 전체 걸쳐 피고보조참가인에게 대부분 10점을 준 반면 원고에게는 대부분 5점 이하의 낮은 점수를 부여하는 등 일부 위원들의 비교교량이 합리적인 근거 없이 지나치게 편파적으로 이루어졌으므로 이는 재량권을 현저하게 일탈·남용한 것에 해당한다. 따라서 이런 부당한 평가에 기초한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 원고와 피고보조참가인이 제출한 이 사건 각 입안제안서의 구체적인 내용은 다음과 같다.

(2) 이 사건 군계획위원회와 군정조정위원회의 진행 경과는 다음과 같다.

(가) 이 사건 군계획위원회

지방선거에서 선출된 신임 음성군수가 2010. 7. 1. 취임하였다. 이 사건 군계획위원회는 그로부터 4일 후인 2010. 7. 5. 월요일 14:00 음성군청 6층 대회의실에서 '◐◐면 ◈◈리 산57-1번지 일원의 군관리계획안 입안 여부 결정을 위한 자문'을 안건으로 하여 위원 총 25명 중 부군수로서 위원장인 권♣♣과 도시건축과장으로 부위원장인 강◈◈을 비롯하여 22명이 참석한 가운데 열렸다. 처음에는 군계획위원들만 참석한 상태에서 회의가 시작되었으나, 그 회의가 끝난 후 연이어 같은 장소에서 열릴 예정인 군정조정위원회에서 원고와 피고보조참가인이 같은 설명을 반복하는 번거로움을 피하고 아울러 군정조정위원들이 군계획위원회의 토의 내용을 청취하여 최종 판단에 도움을 받을 수 있도록 하자는 취지에서 그 자리에 출석한 군계획위원 전원의 동의 하에 군정조정위원들도 회의에 참석하게 되었다. 그 후 추첨으로 순서를 정하여 피고보조참가인이 먼저 사업설명을 하였고 ◎◎대학교 ◎◎◎◎과 교수인 신◎◎ 위원의 질의 및 피고보조참가인의 답변이 이어졌다. 이어 원고가 사업설명을 하였고 이에 대하여 강◈◈, 신○○, 유○○ 위원이 질의 및 의견제시를 하였다. 이 사건 각 입안제안서에 대한 위와 같은 질의 및 의견제시는 구체적이고 상세한 정도까지 제대로 이루어지지 못하였으나 그 상태에서 참석한 위원 전원의 동의로 회의가 종료되었다.

(나) 이 사건 군정조정회의

이 사건 군계획위원회가 끝나자마자 즉시 같은 장소에서 '◐◐면 ◈◈리 산57-1번지 일원의 군관리계획안 입안 여부 결정 심의'를 안건으로 하여 이 사건 군정조정회의가 열렸고 그 자리에는 군정조정위원 19명 중 위원장인 군수 이◈◈과 부위원장인 권♣♣을 비롯하여 17명이 참석하였다. 위원장의 의사진행 모두 발언과 강◈◈의 안건 설명을 거친 후 평가표의 비교교량항목별 배점에 관하여 위원들의 만장일치로 '차등 배정 방식이 아닌 일률적으로 각 항목별로 최고 배점을 10점'으로 하기로 방침을 정했다. 이어 강◈◈으로부터 그 동안의 업무추진 상황을 상세하게 보고 받은 후 위원들의 평가가 진행되었고 최종적으로 평가표를 집계한 결과 피고보조참가인의 입안제안서를 채택하는 것으로 결론이 났다.

(3) 이 사건 비교교량항목의 구체적인 내역과 각 항목에 대한 군정조정위원들의 평가 결과는 다음과 같다.

(가) 평가항목

그 외에 원고는 사업추진의 준비 내용(상하수도 시설 설치 등), 사업의 확장 및 연계성(추가 관광, 레저시설 계획 여부), 관련 계획과의 관계(군기본계획 등 상위계획 반영) 등의 추가 항목을 신설해 달라고 피고에게 요구하였으나, 사업추진의 준비는 입안 결정과 실시계획 인가 후의 문제로 입안 결정 단계에서는 관련이 없고, 지역 관광산업과의 연계 방안은 이미 평가항목 11번에 있어 중복이 되며, 원고가 관여하고 있는 음성군 기본계획상 Rainbow Town 조성사업은 이 사건 입안 결정과 무관할 뿐만 아니라 원고와 피고보조참가인이 대등한 입장에서 평가를 받아야 한다는 이유로 위와 같은 원고의 추가 요구는 반영되지 않았다.

(나) 평가 결과

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제10, 17 내지 20호증, 을 제1호증의 각 기재(각 가지번호 포함), 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 당초판결의 취지와 기속력 위반 주장에 대한 판단

행정소송법 제30조 제1항에 의하여 인정되는 취소소송에서 처분 등을 취소하는 확정판결의 기속력은 주로 판결의 실효성 확보를 위하여 인정되는 효력으로서 판결의 주문뿐만 아니라 그 전제가 되는 처분 등의 구체적 위법 사유에 관한 이유 중의 판단에 대하여도 인정된다.

당초판결은 당초 처분이 필수적으로 요구되는 군계획위원회의 자문절차를 거치지 않았고, 원고와 피고보조참가인이 제출한 각 제안서에 관하여 비교·교량을 하면서 반드시 고려해야 할 다양한 실질적인 사항을 도외시한 채 판단의 결정적인 요소가 아닌 투자의 선·후관계, 국유지에 관한 사전협의 여부 및 외국인투자기업을 등록할 때 신고업종이 무엇인지와 같은 부차적인 요소만을 기준으로 삼은 것은 재량권을 일탈·남용한 것에 해당하여 위법하다는 이유로 당초 처분을 취소하였다.

피고는 이 사건 처분을 하면서 당초판결에서 위법 사유로 지적한 절차적 하자를 염두에 두고 군계획위원회의 자문절차를 거쳤다. 아울러 당초판결에서 당초 처분의 비교교량항목 중 투자의 선·후관계, 국유지의 사전협의 여부, 외국인투자기업 등록 시의 신고업종이 이익형량의 결정적인 요소가 아니라고 판단한 것은 이를 무조건 비교교량항목에 포함시켜서는 안 된다는 의미가 아니므로, 원고의 주장처럼 이 사건 군계획위원회의 자문절차가 내실 없이 상당히 형식적으로 이루어졌고 아울러 이 사건 비교교량항목에 당초판결에서 이익형량의 결정적인 요소가 아니라고 지적된 사항이 포함되었다고 하더라도 그것만 가지고는 이 사건 처분이 당초판결의 기속력에 위배된다고 볼 수 없다.

(2) 이 사건 처분의 절차상 위법 주장에 대한 판단

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제20조 제2항 및 구 음성군 도시계획조례 제6조 제2항(2009. 11. 5. 조례 제1991호로 개정되기 전의 것)은, 주민이 입안을 제안한 군관리계획안에 대하여 피고는 필요적으로 군계획위원회의 자문을 받아 입안 여부를 결정하도록 규정하고 있었으나 그 후 위 도시계획조례 제6조 제2항이 2009. 11. 5. 개정되어 그 전에 필수적이던 군계획위원회의 자문절차가 임의적인 것으로 바뀌었다. 이 사건 각 입안제안서가 2008. 12. 4. 피고에게 제출된 후에도 원고와 피고보조참가인이 피고의 요청에 따라 2009. 4.경 및 2010. 4.경 다시 입안제안서를 각각 피고에게 제출한 적이 있다. 그러나 그 입안제안서들은 이 사건 각 입안제안서와 내용상 특별히 다른 것이 없을 뿐만 아니라 그와 같이 추가로 입안제안서를 제출받은 것은 원고의 입안제안서를 두 차례에 걸쳐 반려한 후 그 반려처분들이 각각 행정심판 및 당초 처분에서 취소됨에 따라 어쩔 수 없이 다시 새로 처분을 하기 위하여 편의적으로 이루어진 것이므로 이는 이 사건 각 입안제안서와 독립된 별개의 새로운 입안제안라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 처분의 전제가 되는 원고의 입안제안서 제출 시점은 2008. 12. 4.이고 이에 관하여는 2009. 11. 5. 개정되기 전의 구 음성군 도시계획조례 제6조 제2항이 적용되며, 그 규정의 취지는 피고가 군관리계획을 입안할 때 토지이용, 건축, 환경 등 도시계획 관련 분야의 학식과 경험이 있는 전문가들과 지방의회의 의원 등으로 구성된 군계획위원회의 자문절차를 필수적으로 거치게 함으로써 관련된 제반 중요한 요소를 충분히 이해하고 이를 토대로 신중하고 정확하게 입안 여부를 처리하도록 하려는 것이다.

원고는 이 사건 군계획위원회가 개최된 당일에 뒤늦게 위원들에게 의안 및 사업설명자료가 제공되었으므로 절차상 하자가 있다고 주장하나, 우선 이를 뒷받침할 증거가 부족할 뿐만 아니라 혹시 그런 사정이 있다고 하더라도 그것만 가지고는 위원회의 효력에 영향이 있을 정도로 절차가 위법하다고 볼 근거가 전혀 없다. 그리고 피고가 이 사건 군정조정위원회를 열 때 원고의 주장처럼 음성군 군정조정위원회 조례 제4조 제4항을 위반하여 회의 전날까지 위원들에게 관련 자료를 배부하지 않았다고 하더라도, 위 규정의 취지는 미리 회의 자료를 제공함으로써 위원들이 관련 사항을 사전에 충분히 이해한 상태에서 충실한 논의를 할 수 있도록 배려하려는 것이므로, 앞에서 본 것과 같이 이 사건 각 입안제안서에 관하여 이미 수차례의 심의와 반려처분 및 그에 대한 행정심판과 행정소송이 이어졌고 그 과정에서 군정조정위원들이 관련된 중요 쟁점과 세부적인 사업계획의 내용을 충분히 숙지하고 있었을 뿐만 아니라, 회의 당일에도 군정조정위원회가 열리기 직전에 진행된 군계획위원회의 회의석상에 군정조정위원들이 직접 참석하여 원고와 피고보조참가인의 자세한 사업설명 및 그에 대한 군계획위원회 위원들의 질의·응답까지 빼놓지 않고 모두 들은 이상, 군정조정회의 개최 당일에 회의 자료가 제공되었다는 것만 가지고 곧바로 이 사건 처분이 위법하다고 보기는 어렵다. 또한 음성군 도시계획조례 제45조에서 '위원회는 비공개를 원칙으로 한다'고 규정하고 있으나 이는 문언 그대로 원칙적으로 비공개라는 것이므로 합리적인 상당한 이유가 있는 경우까지 절대적·무조건적으로 비공개로 할 이유는 없는 것으로 해석하여야 할 것이다. 따라서 비록 이 사건 군계획위원회를 비공개로 열지 않았다고 하지만 거기에 참석한 외부인은 사안과 전혀 관련이 없는 제3자가 아니라 곧 이어 이 사건 각 입안제안서를 심의할 예정인 군정조정위원 17명이고, 이들이 참석한 이유는 연이어 개최될 군정조정위원회에서 원고와 피고보조참가인이 사업설명을 반복하는 것을 피하고 아울러 이 사건 각 입안제안서에 대해 심의·의결권한이 있는 군정조정위원들이 군계획위원들의 자문절차에 참여하여 직접 그 내용을 청취함으로써 최종적인 심리와 판단에 도움을 받기 위한 것이었으므로 객관적으로 충분히 합리적인 이유가 있다. 뿐만 아니라 이들이 참석한 계기 또한 이들의 자의적인 고집에 의한 것이 아니라 군계획위원 전원의 사전 동의에 따른 것이므로, 이 사건 군계획위원회에 군정조정위원들이 참석하였다는 이유만으로 이 사건 처분의 효력에 영향이 있는 어떤 절차상 위법이 있다고 볼 수는 없다. 갑 제15호증의 1의 기재에 의하면 이 사건 군계획위원회에서 군계획위원이자 군정조정위원이며 음성군 도시건축과장인 강◈◈이 '(이 사건 각 입안제안서 중) 어떤 것이 잘 되어 있고 잘못되었는지 (위원들이) 애기할 필요가 없다'는 식으로 부적절한 의사발언을 하였고, 그 외 참석한 위원들의 충분한 토의와 의견 개진 등 결정권자의 최종 결정에 도움을 줄 수 있을 정도로 실질적인 자문이 만족할 만큼 활발하게 이루어지지는 않은 것으로 보이지만, 기본적으로 군계획위원회는 독자적인 결정권한이 없는 자문기관으로서 결정권자의 판단에 도움을 주기 위해 보조적 역할을 하는 것에 불과하므로, 이런 본질적인 한계를 감안할 때 이 사건 군계획위원회가 실제로 개최되어 정상적으로 진행이 된 이상 비록 그 과정에서 군계획위원 22명 중 일부 몇 사람이 부적절한 발언을 하였다고 하더라도 그것만 가지고 절차가 위법하다고 보기에는 무리가 있고, 아울러 원고 및 피고보조참가인의 사업설명을 들은 후 몇몇 위원이 한두 가지 질문을 한 것 외에는 좀 더 내실 있는 토의와 의견 개진 등 활발한 자문 활동이 이루어지지 않았기 때문에 많은 아쉬움이 남는다고 하더라도 그런 문제점만 가지고는 군계획위원회의 자문절차를 거치지 않은 것과 동일시할 정도의 중대한 절차상 하자가 있다고 보기 어렵다.

(3) 이 사건 처분의 실체적 위법 주장에 대한 판단

행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동 기준으로 설정된 것으로서, 도시계획법 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지나, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있는 것이고, 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 된다(대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결 등 참조).

피고는 이 사건 비교교량항목을 정할 때 우선 당초판결이 지적한 사항을 최대한 충실하게 반영하려고 노력하였고 이어 제안서를 제출한 쌍방에도 충분히 의견 표명의 기회를 제공한 뒤 실제로 의견을 제시한 원고의 주장을 일부 채택하여 최종안을 만들었다. 비록 그 최종안에 당초판결에서 이익형량의 결정적인 요소가 아니라고 판단한 투자의 선·후관계, 국유지의 사전협의 여부 및 외국인투자기업 등록 시의 신고업종이 비교교량의 항목으로 여전히 남아 있기는 하지만, 행정계획의 광범위한 재량성을 감안할 때 그것만 가지고 피고가 이 사건 처분을 하면서 섣불리 비교교량 자체를 그르쳤다고 쉽게 단정할 수는 없고, 오히려 위와 같이 피고가 최종적으로 확정한 이 사건 비교교량항목이 그 자체로 위법하기 때문에 결과적으로 재량을 남용하여 비교교량을 제대로 하지 못한 위법이 있다고 보기 위해서는, 이를 전체적으로 파악하여 이 사건 비교교량항목을 가지고는 이 사건 도시계획시설에 과연 누가 적합한 입안제안자인지를 합리적이고 공정하게 선정하는 것이 불가능하기 때문에 도저히 당초 예정한 행정목적을 달성할 수 없을 것으로 판단할 수밖에 없을 정도여야 할 것이다.

이 사건 비교교량항목을 구체적으로 검토한다. 여기에는 당초판결에서 지적한 지역경제의 활성화, 고용창출, 지역관광산업과의 연계, 세수확보, 자본조달계획 및 실현가능성, 사업자의 재무구조, 사업추진계획의 일정, 사업부지 확보방안의 적정성, 골프코스 및 마케팅전략의 우수성, 녹지의 비율, 입안되지 못한 사업자의 손해, 환경오염 방지, 민원대책 수립의 적정성, 교통재해대책 등 반드시 고려하여야 할 중요 사항이 대부분 포함되었고, 반면에 원고가 부적절한 항목으로 지적하고 있는 투자의 선·후관계, 국유지에 관한 사전협의 여부 및 외국인투자기업 등록 시의 신고업종은 총 23개 항목 중 불과 5개 항목에 불과하다. 나아가 위 5항목의 내역을 좀 더 구체적으로 살펴본다. 먼저 투자의 선·후관계(1. 제안서 접수, 2. 입안신청, 3. 사유지 매입 시기)를 볼 때 도시계획시설의 입안제안이 어느 일방의 단독으로 이루어졌을 경우 최소한의 요건 충족 하에 그 제안이 채택되었을 가능성이 상당히 높을 것이다. 하지만 실제로는 원고와 피고보조참가인이 치열하게 경쟁을 벌이면서 쌍방이 각각 거액의 자금을 투자하였기 때문에 어떤 결과가 나오든지 간에 경쟁에서 탈락한 쪽은 상당한 손해를 감수할 수밖에 없으므로, 이런 사정을 고려하여 투자 시기가 앞선 쪽에 과도하지 않을 정도로 적당히 가산점을 준다고 하더라도 그 자체만으로 곧바로 비교교량의 절차나 내용이 위법하거나 특별히 잘못되었다고 할 수는 없다. 그러나 그 다음 문제된 비교교향항목인 국유지의 사전협의에 관하여 볼 때 그 취지가 피고의 주장처럼 국유지 매수에 관하여 음성군과 먼저 협의한 쪽을 우대하겠다는 것이라면, 그런 정도의 협의만 가지고는 그 협의를 한 일방에게 법적으로 특별히 보호받을 수 있을 정도의 신뢰가 형성되었다고 보기 어렵고, 마지막으로 외국인투자기업 등록 시의 신고업종 항목은 그 신고업종이 무슨 고정불변인 것이 아니라 아무 때나 마음만 먹으면 손쉬운 변경등록절차를 통해 용이하게 바꿀 수 있는 것이라서 거기에 특별한 의미를 부여할 수 없으므로, 피고가 이들 항목을 비교교량의 기준에 포함시킨 것은 썩 적절한 것으로 보이지는 않지만, 이 사건 비교교량항목은 총 23개나 되므로 전체적으로 파악할 때 그 중 불필요한 항목이 2개 포함되어 있다는 것만 가지고 곧바로 피고가 이 사건 처분을 할 때 비교교량에 관한 재량권 행사를 그르쳤다고 볼 수는 없다.

이 사건 비교교량항목 23개는 각개의 항목이 갖는 공익적 요소 및 쌍방의 사업수행능력과의 관련성 등 각각의 특징이 서로 다르고 그에 따라 이 사건 도시계획의 실행 과정에서 차지하는 비중에도 상당히 차이가 있다고 볼 수 있지만, 실제로 각 항목별 경중을 세부적으로 따지다 보면 그 항목이 누구에게 유리하냐에 따라 소모적인 시비를 낳을 수 있고, 아울러 미리 항목별 비중에 따라 경중을 나누지 않더라도 군정조정위원들이 항목별로 평점을 할 때 배점을 조절하는 방식으로 사실상 항목별 비중의 차이에 따른 견해 차이를 어느 정도 반영할 수 있으므로, 이 사건 군정조정위원회에서 이런 사정을 감안하여 각 항목 사이에 차등을 두지 않고 일률적으로 같은 점수를 배정한 것은 나름대로의 객관적 합리성이 인정되므로 특별한 문제가 없다.

이 사건 군정조정위원 중 한 명이 피고보조참가인의 제안서 중 4번, 23번 항목은 각 5점을 주고 나머지는 모두 10점 만점으로 평가한 반면 원고의 제안서에 대해서는 모든 항목에 대해서 0점 처리를 한 것은 군정조정위원이라는 지위를 악용하여 합리적 근거 없이 평가권한을 극도로 남용한 것으로서 이는 어떤 변명으로도 납득할 수 없는 한심한 작태이다. 따라서 이는 재량권을 현저하게 남용한 것이고, 회의체 기구에서 특정 위원 1인의 의결에 잘못이 있는 경우 원칙적으로 그 부분만 효력을 상실하는 것으로 보아야 하므로, 위 군정조정위원의 평가표는 무효이다.

나머지 군정조정위원 중 세 명은 원고의 제안서 중 1 내지 3번(투자의 선후관계)과 5번(국유지 협의) 항목을 모두 0점으로 처리한 반면 피고보조참가인의 제안서에 대하여는 해당 항목을 모두 10점 만점으로 평가하였으므로, 이들이 혹시 처음부터 어떤 편견과 선입관을 가지고 고의적으로 원고에게 불리한 결론을 내린 것이 아닌가 하는 의문이 들 수 있고, 원고의 제안서와 피고보조참가인의 제안서에 대한 이들의 평점을 전부 합산하더라도 각각 177 : 216, 139 : 222, 170 : 202로서 원고에게 상당히 불리하게 평가를 내린 것이 분명하다. 그러나 일반적으로 심의·의결기관의 구성원은 사안을 평가할 때 광범위한 재량권이 인정되므로 혹시 그 심의·의결 결과에 다소 불합리한 점이 있다고 하더라도 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 볼 만한 다른 요인이 없는 한 쉽게 그 결과가 위법하다고 할 수 없다. 따라서 위 세 명의 군정조정위원이 위와 같은 정도로 원고에게 불리한 평가를 하였다는 것만 가지고는 그 평가 자체 및 그 평가를 기초로 이루어진 이 사건 처분이 위법하다 볼 수 없다.

원고 제안서의 모든 항목을 0점으로 처리한 군정조정위원의 평가표는 무효이므로 이를 제외하고 다시 계산하면 피고보조참가인의 제안서는 원고의 제안서보다 여전히 총점에서 139점 앞선다. 여기에 더하여 세 명의 군정조정위원이 1 내지 3번과 5번 항목에서 원고에게 모두 0점을 주고 피고보조참가인은 모두 10점으로 평가한 부분을 고려한다고 하더라도 이 부분의 차이는 합계 120점에 불과하므로 여전히 피고보조참가인 제안서가 원고의 제안서보다 총점 19점이 높다. 이런 상태에서 혹시 이 사건 군정조정위원회를 다시 개최하여 재의결을 한다고 가정하더라도 다른 결과가 나올 가능성은 매우 희박해 보인다.

(4) 이 사건 도시계획시설의 사업자 선정을 둘러싸고 원고와 피고보조참가인이 치열하게 경쟁하는 가운데 피고가 그동안 절차 및 내용상 이런저런 잘못을 반복하여 저지르는 바람에 장기간 사업이 지연되고 그로 인한 쌍방의 경제적 손실도 적지 않게 발생하는 등 많은 부작용이 뒤따랐다. 그럼에도 불구하고 피고는 이 사건 처분을 하면서 또다시 앞서 본 것과 같이 적지 않은 문제점을 노출시켰고, 특히 이렇게 논란의 여지가 크고 이해관계가 중대한 사안을 결정하면서 신임 군수가 취임한 지 불과 1주일도 경과하지 않아 사안의 정확한 내용이나 경쟁의 심각성을 제대로 인식할 수 없는 상태임에도 굳이 그 시점에 이 사건 군계획위원회와 군정조정위원회를 무리하게 개최한 것은 쉽게 이해하기 힘든 대목이다. 이런 제반 문제점은 인정이 되지만 이를 충분히 감안하더라도 그것만 가지고는 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다. 원고의 주장은 모두 이유 없다.

3. 결론

원고 청구 기각.