울산지방법원 2013. 8. 29. 선고 2013구합158 판결 [공사중지명령처분취소]

피고가 2012. 12. 3. 원고에게 한 울산 울주군 5필지 지상 4층 건물의 증축공사에 대한 공사중지명령처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2011. 10. 14. 울산 울주군 5필지에 대지 97,586㎡, 연면적 50,273.84㎡로 하는 연수원건물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 신축하기 위한 건축허가를 받았고, 2012. 3. 30. 피고에게 이 사건 건축물을 4층으로 증축하기 위하여 건축허가변경신청을 하였으며, 2012. 4. 23.경 피고로부터 이 사건 건축물을 4층으로 증축하는 것을 허가받았다.

나. 피고는 2012. 12. 3.경 이 사건 건축물이 봉계일반산업단지 내의 토지에 위치하며 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제54조에 의거하여 제1종 지구단위계획상 층수제한(3층)에 저촉된다는 사유로 원고에게 공사중지 명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

피고의 건축허가변경처분이 일반산업단지계획 중 지구단위계획을 위반하였다고 하여 곧바로 무효라고 볼 수는 없고, 일응 유효한 행정처분으로 보아야 할 것인바, 원고는 이를 신뢰하여 공사를 진행하였으므로 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위반하여 위법하다. 또한 건물 층수제한으로 인한 해당 지역의 미관이나 보존가치 증대라는 공익에 비하여 원고의 공사 중단에 따른 손해 및 이에 따른 교육연수사업 승인 취소의 우려라는 사익이 크다고 볼 수 있는바 이 사건 처분은 비례원칙에도 위반하여 위법하다. 또한 건축법 제79조 제1항은 건축주 등이 허가내용과 다르게 건축물을 건축한 경우 허가권자가 허가를 취소하거나 공사중지 명령을 할 수 있다는 규정으로서 이 사건과는 관계가 없는 규정인데 이를 적용한 것은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.

다. 판단

1) 신뢰보호 원칙 위반에 관하여

가) 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 하는바, 둘째 요건에서 말하는 귀책사유라 함은 행정청의 견해표명의 하자가 상대방 등 관계자의 사실 은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위 등 부정행위에 기인한 것이거나 그러한 부정행위가 없다고 하더라도 하자가 있음을 알았거나 중대한 과실로 알지 못한 경우 등을 의미한다고 해석함이 상당하고, 귀책사유의 유무는 상대방과 그로부터 신청행위를 위임받은 수임인 등 관계자 모두를 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2002. 11. 8. 선고 2001두1512 판결 참조).

나) 을 제1, 4호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 형상에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 건축사 C에게 이 사건 건축물의 건축허가를 받기 위한 모든 권한을 위임하여 허가 신청을 대행하게 한 사실, 피고도 건축허가 전 현장조사·검사 및 확인업무를 위 건축사에게 대행하도록 한 사실, 건축사 C은 2012. 3. 30. 이 사건 건물 설계의 지구단위계획에의 적합 여부 항목에 검토결과 ‘적합’이라고 표시하여 건축허가조사 및 검사조서를 작성하여 피고에게 제출한 사실, ‘획지 및 건축물 등에 관한 지구단위계획 결정도’상 건물의 최고층수가 3층으로 표시되어 있는 사실을 인정할 수 있다.

다) 피고의 이 사건 건축물에 대한 증축허가처분을 정당하다고 신뢰한 데에 원고의 귀책사유가 있는지 여부에 관하여 보건대, 건축법 제27조 제1항은 건축허가권자가 건축허가 전 현장조사·검사 및 확인업무를 건축사에게 대행하게 할 수 있도록 규정하고 있는 점, 앞서 본 바와 같이 원고로부터 이 사건 건축물의 건축 허가 신청을 위임받은 건축사 C이 지구단위계획상 건물 층수 제한을 간과하여 허위 내용의 건축허가조사 및 검사조서를 작성·제출함으로써 피고가 이를 믿고 이 사건 건축물에 대한 중축허가를 하게 된 점, 국토계획법 제52조 제1항 제4호에 따르면, 지구단위계획에는 건축물의 높이 제한이 포함되어야 하고, 이 사건의 경우 건물의 층수 제한이 표시된 지구단위계획 결정도가 B에 비치되어 열람이 가능하였던 점 등의 사정을 종합하여 보면, 원고나 건축사 C이 주의를 기울였다면 봉계일반산업단지 내 건물 층수의 제한이 있다는 사실을 충분히 알 수 있다고 보이므로, 원고나 C에게 이 사건 건축물의 증축허가가 정당하다고 신뢰한 데에 귀책사유가 있다고 봄이 타당하다.

라) 따라서 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 반한다고 할 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 비례원칙 위반에 관하여

가) 이 사건 처분으로 원고가 연수원 운영계획에 차질이 생기고 다소간 재산상 불이익을 입게 될 것임은 쉽게 예상할 수 있으나, 한편, ① 갑 제13호증의 기재 및 형상에 따르면, 이 사건 건축물의 평면도상 4층은 다른 층의 절반 정도의 공간만을 분임토의실, 교무실, 회의실로 사용하도록 설계되어 있으므로, 3층의 로비 공간과 실습장 등 공간을 일부 활용한다면 원고가 4층에 설치를 의도하였던 용도로 사용할 수 있다고 보이는바, 이 사건 건축물이 반드시 4층이 되어야만 할 필요성을 쉽게 인정하기 어려운 점, ② 이 사건 처분으로 공사가 중단되어 원고가 주장하는 바와 같이 장비, 인건비, 시설 대여료 등 1일 100만 원의 손해가 발생하고 있다는 부분에 관하여 이를 인정할 증거가 없는 점, ③ 공사의 중단으로 원고에 대한 정부 지원금이 삭감된 사실은 인정되나, 갑 제12호증의 기재에 따르면, 이는 식당, 강당과 훈련장비에 대한 시설 미준공으로 인한 것으로서 원고가 당초 4층에 설계를 의도했던 시설과는 밀접한 관련이 없다고 보이는 점, ④ 이 사건 건축물의 4층이 증축되지 아니하여 원고에 대한 교육연수사업 승인이 취소될 것이라는 개연성을 인정할 만한 증거가 부족한 점, ⑤ 토지이용을 합리화하고 도시의 기능, 미관 및 환경을 효율적으로 유지·관리하기 위하여 봉계일반산업단지 내의 건물들의 층수 제한이 필요한 점, ⑥ 이 사건 처분을 취소하여 이 사건 건축물이 4층으로 증축되도록 한다면, 같은 산업단지 내 타 기업들과의 형평성 문제가 나타나고, 향후 다른 지구단위계획이 수립된 지역에서도 건축주들이 개별적인 사정을 내세워 지구단위계획에서의 건물 높이나 층수 제한을 두고 있는 법령의 규제가 무색해질 우려가 있는 점 등의 사정을 종합하여 본다면, 이 사건 처분이 달성하고자 하는 건축행정 또는 도시계획행정상의 공익이 원고가 입게 되는 불이익보다 결코 작다고 할 수 없다.

나) 따라서 이 사건 처분이 비례원칙에 반한다고 할 수 없으므로, 원고의 위 주장도 이유 없다.

3) 이 사건 처분의 근거 규정에 관하여

피고는 원고에게 이 사건 건축물 공사가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제54조에 저촉되었다는 사유로 공사중지 명령을 하였음은 앞서 본 바와 같고, 국토계획법 제133조 제1항 제4호에 따르면, “시장·군수 등은 제54조에 따른 지구단위계획구역에서 해당 지구단위계획에 맞지 아니하게 건축물을 건축하거나 용도변경을 한 자에게 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지 등을 명할 수 있다.”고 규정하고 있으므로, 이 사건 처분의 근거 규정은 국토계획법 제133조 제1항 제4호라고 할 수 있고, 따라서 이 사건 처분의 근거 규정이 건축법 제79조임을 전제로 한 원고의 위 주장도 이유 없다.

3. 결론

원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.