울산지방법원 2013. 6. 27. 선고 2012구합1611 판결 [계고처분취소 등]

피고가 원고에게 한, 2012. 5. 1.자 원상회복명령 및 계고 처분(이하 ‘제1처분’이라 한다), 2012. 6. 4.자 공유수면 원상회복 의무 면제신청서 반려처분(이하 ‘제2처분’이라 한다), 2012. 7. 11.자 원상회복명령 및 계고처분(이하 ‘제3처분’이라 한다)을 모두 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고 소유인 양산시 000번지 지상에 있는 단층 목조 기와지붕 한옥 43㎡(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다) 중 별지1 ’지적현황측량 성과도‘의 참고도 내 도면 표시 5, 6, 7, 5의 각 점을 차례로 연결한 선내 5㎡(이하 ’이 사건 일부건축물‘이라 한다)와 하천에서 쌓아 올린 석축(길이 약 10m, 높이 약 3.5m, 이하 ’이 사건 석축‘이라 한다)이 인접한 국유인 하천(이하 ’이 사건 하천‘이라 한다)을 침범하고 있다.

나. 피고는 2012. 5. 1. 원고에게, 원고가 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하 공유수면법’이라 한다) 제8조에 따른 점용·사용허가를 받지 않고 이 사건 일부건축물, 석축이 이 사건 하천을 5㎡ 점용하고 있다는 사유로, 점용부분을 원상회복할 것을 명하면서 이를 이행하지 않으면 직접 집행하거나 행정대집행을 하겠다는 내용의 제1처분을 하였다.

다. 이에, 원고는 2012. 5. 25. 피고에게 공유수면법 제21조 제4항 및 같은 법 시행령 제22조 및 같은 법 시행규칙 제19조 제1항에 따른 공유수면 원상회복 의무 면제신청을 하였으나, 피고는 2012. 6. 4. 원고에게 위 면제신청을 반려하는 내용의 제2처분을 하였다.

라. 피고는 2012. 7. 11. 원고에게, 종전에 이 사건 일부건축물 및 석축의 점용면적을 5㎡로 보던 것을 “불법점용면적 약 20㎡, 건축물: 5㎡, 석축: 길이 약 10m, 높이 약 3.5m”로 정정하여 원상회복을 명하는 내용의 제3처분(이하 1, 2, 3처분을 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증(가지번호 있는 것은 가지번호 생략, 이하 같다), 을 제1 내지 4호증의 각 기재 및 영상, 이 법원의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 일부건축물, 석축은 이 사건 하천을 침범하는 면적이 적고, 오수를 흘려보내지도 않으며, 이 사건 하천을 이용하고 있는 사람도 거의 없어 공유수면법 시행령 제22조에서 원상회복 의무 면제대상으로 규정하고 있는 ‘해양 환경 및 생태계에 영향이 적고 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없는 경우’에 해당하고, 공익에 입히는 피해가 적은 반면, 이 사건 일부건축물, 석축을 철거하려면 이 사건 건물 전체를 철거해야 하는 점, 원고가 이 사건 건물을 건축한 것이 아니라 공유수면을 침범한 사실을 모르는 상태에서 매수한 점, 이 사건 석축은 이 사건 하천의 유지·보존에도 필요한 점, 이 사건 하천을 침범하는 다른 건축물 등에 대하여는 원상회복조치를 명하지 않고 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 각 처분은 위법하여 취소되어야 한다.

나. 관계 법령

별지2 ‘관계 법령’ 기재와 같다.

다. 인정 사실

1) C는 1998년부터 2001년 사이에 양산시 매곡동 000번지 토지 위에 조적조 단층 단독주택건물 243.1㎡, 일반철골구조 2층 건물 각 층 43.17㎡과 이 사건 건물 및 이 사건 석축을 축조하였는데, 공유수면법에 따른 공유수면 점용허가를 받지 않았고, 이 사건 건물은 다른 곳에 있던 것을 옮겨서 다시 건축한 것이다.

2) 원고는 C로부터 위 토지 및 건물들을 매수하였는데, 이 사건 건물은 별채(사랑채)의 형태로 다른 건물에서 조금 떨어져 위치하고 있다.

3) 이 사건 일부건축물은 이 사건 건물에서 이 사건 하천 쪽으로 건물의 외부에 노출된 마루와 기와지붕의 일부인 처마 부분이고, 이 사건 석축은 이 사건 하천 물길 옆 바닥부분에 자연석으로 하천 제방 석축을 쌓아 그 윗부분이 이 사건 건물의 대지로 이용되고 있다.

4) 이 사건 건물에 인접한 이 사건 하천은 하천법에 따른 하천이나 소하천정비법에 따른 소하천에 해당하지 않는 작은 개울이다.

5) 이 사건 하천과 이 사건 건물 주변에는 인가가 많지 않고, 이 사건 하천에는 이 사건 석축 외에도 군데군데 하천 제방용 석축이 쌓여 있다.

라. 판단

1) 이 사건 일부건축물, 석축이 공유수면법 제21조 제4항에 따른 원상회복 의무 면제대상에 포함되는지 여부

가) 공유수면법은 건축법 제2조 제1항 제2호의 건축물에 따른 건축물로서 공유수면에 토지를 조성하지 아니하고 설치한 건축물, 인공구조물 등의 신축을 위한 공유수면의 점용을 허가사항으로 규정하면서(제8조 제1항 제1호), 공유수면관리청은 대통령령으로 정하는 건축물에 대하여만 허가할 수 있다고 규정하고 있고(제8조 제2항), 공유수면법 시행령 제6조 제1항은 점용허가 대상 건축물로 공유수면 또는 공유수면 밑의 지하에 설치되거나 공유수면에 떠 있는 건축물 중 항만 및 어항의 운영에 필요한 건축물, 관광진흥법, 연안관리법, 신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법, 전기사업법에 따른 일정한 건축물로 한정한다고 규정하고 있는바, 위 규정의 취지 및 앞서 본 인정 사실을 종합하면, 이 사건 일부건축물은 일반인이 사용하기 위하여 공유수면인 하천에 석축으로 돋우어 놓은 토지 위에 건축된 건축물이어서 공유수면관리청이 점용허가를 할 수 있는 대상이 아니다.

나) 한편, 공유수면법 제21조는, 공유수면을 허가받지 않고 점용한 자(원상회복의무자) 등은 공유수면을 원상으로 회복해야 하고(제1항), 공유수면관리청은 원상회복의무자에게 공유수면의 원상회복을 명할 수 있으며(제2항), 불이행시 행정대집행법에 따른 조치를 할 수 있다고 규정하면서(제3항), 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 원상회복 의무자의 신청이나 직권으로 원상회복 의무를 면제할 수 있다고 규정하고 있고(제4항), 공유수면법 시행령 제22조 제3호는 '해양환경 및 생태계에 영향이 적고 공유수면의 관리 및 이용에 지장이 없어 원상회복을 할 필요가 없다고 인정되는 경우'를 면제할 수 있는 경우의 하나로 규정하고 있는바, 원상회복 의무는 공유수면 점용이 사전에 공유수면법상의 정당한 허가가 없거나, 사후에 허가가 없어진 상태 등에서 발생하는 점, 원상회복 의무 면제대상에 점용허가와 같이 별도로 제외대상을 규정하고 있지 않는 점 등을 종합하면, 공유수면관리청이 점용허가를 할 수 없는 대상이라고 하여 원상회복 의무 면제대상이 아니라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 일부건축물, 석축도 공유수면법 제21조 제4항에 규정하고 있는 원상회복 의무 면제대상에 포함된다.

2) 이 사건 일부건축물에 대한 이 사건 각 처분의 적법 여부

가) 앞서 본 사실과 증거에 이 사건 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 부분에 대한 이 사건 각 처분에서 피고가 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

(1) 앞서 본 바와 같이 이 사건 일부건축물은 공유수면인 하천에 석축으로 돋우진 토지로서 조성된 토지 위에 설치한 건축물로서 공유수면법 제8조 제1항 제1호에서 점용허가 대상 제외 건축물이면서 공유수면법 시행령 제6조 제1항에서 점용허가 대상으로 규정한 건축물에도 해당하지 않으므로, 본래부터 공유수면법상 공유수면 점용허가를 받을 수 없는 건축물인데다가, 이에 대한 원상회복 의무 면제의 필요성은 공유수면 점용허가를 받고 그 기간이 끝난 경우, 공유수면 점용과 관계있는 사업이 폐지된 경우 등에 비하면 약하다.

(2) 공유수면법 제21조 제6조에 따르면, 불법 점용 인공구조물 등에 대하여 원상회복 명령을 이행하지 않거나, 같은 조 제4항에 따라 원상회복 의무가 면제되는 경우에 공유수면관리청은 공유수면에 있는 인공구조물 등을 무상으로 국가나 지방자치단체에 귀속시킬 수 있는바, 이 규정의 취지에 따르면 공유수면관리청은 공유수면에 불법 점용중인 인공구조물 등을 원상회복시키거나 국가 등에 귀속시켜 그 인공구조물 등이 소유자에게 그대로 존치시키지 않도록 규정되어 있다고 보이는데, 구조상 이 사건 일부건축물은 원상회복 의무 면제를 통하여 이 사건 건물과 분리하여 국가나 지방자치단체에 귀속시킬 수 없다.

(3) 공유수면에 대한 침범을 방지하여야 할 의무가 있는 피고에게 무단으로 공유수면을 점용한 인공구조물 등을 그 소유자에게 그대로 존치하도록 허용하는 선례를 남기는 것을 방지할 필요가 있고, 하천의 공공성 및 앞서 본 원상회복 의무 면제 대상의 국가 등의 귀속 조치 규정 등에 비추어 볼 때 건축법 등 위반 건축물에 대한 허용 사례와 달리 보아야 한다.

(4) 이 사건 일부건축물은 원고가 소유한 다른 2채의 건물에 딸린 별채로서 보조적인 용도에 국한되고, 문화재 등의 사유로 보존의 필요성이 있는 것도 아니며, 다른 장소에 있던 것을 옮겨서 현재의 위치에 건축한 것으로 보이므로, 이 사건 하천을 침범하지 않는 곳으로 옮기거나 철거하는 것이 불가능하다거나 원고에게 가혹한 것으로 보이지 않는다.

나) 따라서 이 사건 일부건축물을 철거함으로써 피고가 달성하고자 하는 공익에 비하여 원고가 침해받을 사익의 정도가 더 크다고 단정할 수 없으므로, 피고의 이 부분에 대한 이 사건 각 처분은 적법하고, 이에 반하는 원고의 주장은 이유 없다.

3) 이 사건 석축에 대한 이 사건 각 처분의 적법 여부

가) 앞서 본 사실과 증거에 이 사건 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 부분에 대한 이 사건 각 처분에 피고가 재량권을 일탈·남용하였다고 봄이 타당하다.

(1) 이 사건 석축은 공유수면법 제8조 제1항 제1호에서 규정하는 인공구조물에 해당하여 공유수면 점용허가의 대상이 될 수 있다.

(2) 이 사건 석축은 현재 이 사건 하천 제방의 기능도 수행하고 있어 이 사건 석축이 철거된다면, 피고로서는 이 사건 하천의 보존·유지를 위하여 새로이 석축을 쌓아야 할 필요성도 보인다.

(3) 이 사건 석축에 따른 이 사건 하천의 환경 및 생태계에 끼치는 영향이 별로 없고, 이 사건 하천의 관리 및 이용에 지장이 없어 보인다.

(4) 이 사건 석축의 원상회복 의무가 면제되더라도 공유수면관리청은 공유수면법 제21조 제6항에 따라 이 사건 석축을 무상으로 국가나 지방자치단체에 귀속시킬 수 있다.

나) 따라서 이 사건 석축에 대한 이 사건 각 처분은 위법하므로 이 부분에 관한 원고의 주장은 이유 있다.

3. 결론

원고의 청구 중 이 사건 석축에 대한 이 사건 각 처분의 취소 청구를 인용하고, 나머지 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.