서울행정법원 2014. 9. 24. 선고 2013구단55577 판결 [변상금부과처분취소청구소송]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2000. 9. 8. 문화예술진흥법 제37조에 따라 ‘예술의 전당’의 운영 및 문화예술 사업을 할 목적으로 설립된 법인이다.

나. 한국예술문화진흥원(이하, ‘진흥원’이라 한다)은 별지 기재 각 토지(이하, ‘이 사건 토지’라 한다)를 포함하여 서울 서초구 서초동 산 130-6 일대 193,943㎡에 문화시설인 ‘예술의 전당’을 건립하면서, 국유지인 이 사건 토지를 국가로부터 매수하지 않은 채 건물신축 및 부지조성 공사를 시행하였고, 진흥원으로부터 위 사업시행자 지위를 승계한 원고는 현재까지 이 사건 토지를 ‘예술의 전당’ 부지 중 일부로 점유·사용해 오고 있다.

다. 피고는 2013. 9. 10. 원고가 2012. 1. 1.부터 2012. 12. 31.까지 이 사건 토지를 무단 점유하였다는 이유로 국유재산법 제72조에 따라 325,409,000원의 변상금을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 진흥원은 건설부장관의 승인과 서울특별시장의 허가를 얻어 ‘예술의 전당’ 건립사업을 시행하면서 위 사업의 일환으로 이 사건 토지를 점유한 것이어서 이 사건 토지에 대한 점유는 적법하게 개시되었고 그 점유를 승계한 원고는 이를 사용할 정당한 권원을 가지므로, 원고가 이 사건 토지를 무단 점유하였음을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다.

2) 변상금은 진흥원이 이 사건 토지에 대한 점유를 개시할 당시의 상태인 구거를 기준으로 산정되어야 함에도 불구하고, 현재 상태인 대지를 기준으로 금액을 산정한 것은 위법하다.

나. 인정 사실

1) 서울특별시장은 1984. 2. 14. 이 사건 토지 등에 신축될 ‘예술의 전당’을 도시계획시설(문화시설)로 결정하고 이를 서울시고시 제74호로 관보에 게재하였고, 1984. 3. 30. 이 사건 토지 등에 대한 지적을 승인하여 이를 서울시고시 제157호로 관보에 게재하였다.

2) 서울특별시장은 1984. 5. 26. 구 도시계획법(1991. 12. 14. 법률 제4427호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시계획법’이라고 한다) 제24조 등에 의하여 사업시행자인 진흥원에 대하여 이 사건 토지 등에 문화시설을 신축함에 따른 부지조성공사의 시행, 즉 도시계획사업(문화시설)의 시행을 허가하고 이를 서울시고시 제315호로 관보에 게재하였는데, 이 때 아울러 고시된 수용할 토지의 세목조서에는 이 사건 토지도 포함되어 있었다.

3) 진흥원은 위와 같이 사업시행허가를 받은 후인 1984. 6. 8. 이 사건 토지의 관할 구청장인 서울특별시 강남구청장(당시 이 사건 토지가 위치한 서초동은 강남구에 속해 있었다)에게 국유지인 이 사건 토지의 매수를 신청하였으나, 강남구청장은 1984. 7. 12. 진흥원에게 사업시행허가부서인 서울특별시장에게 매수협의절차를 의뢰하라는 통보를 하였고, 이에 진흥원이 서울특별시장에게 매수협의절차를 의뢰하자, 서울특별시장은 1984. 8. 28. 진흥원에게 관할 구청장에 대해 이 사건 토지의 용도폐지를 신청하는 것이 선행되어야 한다고 통보하였다.

4) 이에 따라 진흥원이 1984. 10. 4. 강남구청장에게 이 사건 토지의 용도폐지 신청을 하였으나, 강남구청장은 1984. 10. 23. 계곡의 빗물이 흐르는 하천부지로 이용되고 있는 이 사건 토지를 용도폐지할 경우 빗물처리가 불가능하게 되고 이로 인한 건물 피해가 예상되므로 즉시 용도폐지를 할 수는 없고, 대체시설을 별도로 설치한 다음에야 용도폐지가 가능함을 통보하였다.

5) 진흥원은 1985. 6. 19. 서울특별시장에게 다시 이 사건 토지의 매수 협의를 요청하였으나, 서울특별시장은 1985. 7. 9. ‘국유재산법상 행정재산인 이 사건 토지를 용도폐지하기 위해서는 대체시설 및 부지가 확보되고, 관할구청장에게 용도폐지를 신청하여야 하는바, 대가의 지급여부는 이 사건 토지의 관리청 및 소유청인 건설부 및 재무부와 협의처리되어야 할 사항이며, 이러한 용도폐지 절차는 대체시설을 포함한 도시계획사업이 완료된 후 이행하되, 대가지급 여부에 관하여는 현재로서도 사전 협의가 가능하다’는 취지의 회신을 하였다.

6) 서울특별시장은 1985. 11. 23. 진흥원에게, 구 도시계획법 제24조 등에 의하여 이 사건 토지 등에 ‘예술의 전당’ 건물을 신축하는 것을 허가하는 내용의 도시계획사업(문화시설)의 시행허가를 하였고, 이에 진흥원은 이 사건 토지 등에 위 건물의 신축공사를 하기 시작하였다.

7) 진흥원은 위 허가에 따라 공사를 시행하면서 이 사건 토지를 건물 부지로 조성하였고, 한편 이 사건 토지를 매수하기 위한 필요조건인 용도폐지를 위하여 대체시설(구거) 조성을 위한 부지의 토목공사를 시작하여 1987. 10. 20. 그 공사를 완료하였다.

8) 그 후 서초구청장(이 사건 토지는 신설 지방자치단체인 서초구에 위치하게 되었다)은 진흥원의 용도폐지 신청에 따라 1990. 8. 2. 이 사건 토지에 대한 용도를 폐지하고 지목을 ‘하천’에서 ‘대지’로 변경하였다.

9) 진흥원은 용도폐지로 인하여 국유재산법상 잡종재산이 된 이 사건 토지를 매입하기 위하여 관할구청인 서초구청과 협상을 하였으나, 매매가격에 대한 현저한 의견차이로 이를 매수하지 못한 채, 이 사건 토지를 ‘예술의 전당’ 부지로 점유하면서 사용하였다.

10) 서초구청장은 1995. 6. 12. 진흥원이 이 사건 토지를 무단으로 점유하고 있다고 보아 구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정되기 전의 것) 제51조 제1항에 의해 1990. 8. 2.부터 1994. 12. 31.까지의 기간에 대한 변상금으로 434,512,650원을 부과하는 처분을 하였고, 진흥원이 이에 불복하여 제기한 변상금부과처분 취소소송에서 서울고등법원은 1996. 4. 4. 진흥원에게 이 사건 토지를 점유할 권원이 있어 변상금을 지급하여야 하는 경우에 해당하지 않는다는 이유로 위 변상금부과처분을 취소하는 판결을 선고하였다.

11) 위 판결이 1996. 4. 30. 확정되자, 서초구청장은 1996년 7월경 위 변상금부과처분을 취소하고 대신 진흥원에 1990. 8. 2.부터 1996. 6. 30.까지 기간에 대한 대부료 536,613,060원을 부과하였다.

12) 서초구청장은 2001. 3. 7. 위 대부료 산정기간 이후인 1996. 7. 1.부터 진흥원이 이 사건 토지를 무단으로 점유하고 있다고 보아 1996. 7. 1.부터 2000. 12. 31.까지의 기간에 대한 변상금 657,663,210원의 부과처분을 하였는데, 진흥원이 이에 불복하여 제기한 변상금부과처분 취소소송에서 서울행정법원은 2002. 1. 18. 진흥원에게 여전히 이 사건 토지를 점유할 권한이 있다는 이유로 위 변상금부과처분을 취소하는 판결을 선고하였고, 서초구청장의 항소와 상고가 2002. 10. 16. 및 2003. 3. 14. 각 기각되어 위 판결은 확정되었다.

13) 이에 서초구청장은 2003. 7. 30. 위 변상금부과처분을 취소하고 1996. 7. 1.부터 2002. 9. 4.까지의 기간에 대한 대부료 758,393,100원을 부과한 이래 2011년까지 이 사건 토지에 대하여 변상금이 아닌 대부료를 부과해 왔다.

14) 2012년 9월경 이 사건 토지의 관리청이 피고로 변경되었는데, 피고는 원고가 2012. 1. 1.부터 2012. 12. 31.까지 이 사건 토지를 점유한 것에 대하여 대부료가 아닌 변상금을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1~3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

다. 판단

먼저 원고가 이 사건 토지를 점유할 정당한 권원을 가지는지에 관하여 본다. 앞서 본 사실들로부터 인정되는 다음의 각 사정 즉, ① 진흥원은 서울특별시장으로부터 이 사건 토지 등의 지상에 ‘예술의 전당’의 신축을 할 수 있도록 도시계획사업의 시행을 허가받았고, 용도폐지 전 이 사건 토지의 관리청인 건설부장관은 이 사건 토지 등을 사업부지로 하는 위 도시계획사업의 시행허가를 승인하였던 점, ② 용도폐지 후 잡종재산이 된 이 사건 토지는 총괄청인 재무부장관이 종전 관리청인 건설부장관을 관리청으로 지정하지 않고 총괄청으로서 이 사건 토지의 관리·처분사무를 서초구청장에게 위임함으로써 결국 이 사건 토지의 처분에 관하여는 위 도시계획사업의 시행에 관여하였던 건설부장관과 서울특별시장이 배제되고 이에 관여하지 않았던 재무부장관과 서초구청장이 그 권한을 보유하게 되었으나, 진흥원의 입장에서 볼 때에는 이 사건 토지의 처분주체가 누구이든 간에 이 사건 토지의 매수절차는 서울특별시장이 회신한 바와 같이 용도폐지된 국유재산의 무상양도에 관한 도시계획법 제83조의 규정과 관련하여서 진행될 것으로 신뢰하였을 것으로 보이는 점, ③ 진흥원과 서초구청장 사이의 이 사건 토지에 대한 매각협상이 결렬된 것은 서초구청장에게 궁극적인 책임이 있다고 봄이 상당한 점 등을 종합해 보면, 원고가 이 사건 토지를 점유하고 이를 사용·수익하는 것에 대하여 국가에 대부료를 지급할 의무를 지는 것은 별론으로 하더라도, 법률상 근거 없이 이 사건 토지를 점유하였다고는 평가할 수는 없다 할 것이므로(대법원 2003. 3. 14. 선고 2002두12267 판결 참조), 원고의 점유가 무단점유임을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.