청주지방법원 2014. 6. 12. 선고 2014구합10023 판결 [과원폐원지원금환수처분취소]

피고가 2013. 10. 30. 원고에 대하여 한 과원폐원지원금 70,497,000원의 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2003년경부터 충북 영동군 소재 과수원에서 시설포도를 재배하여 오다가, 2006. 2.경 포도농사를 그만두면서 피고에게 구 자유무역협정체결에 따른 농어업인 등의 지원에 관한 특별법(2011. 7. 21. 법률 제10890호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 자유무역협정지원법'이라 한다) 제6조 등에 따른 폐업지원금을 신청하여, 2008. 10.경 피고로부터 폐업지원금 70,497,000원(이하 '이 사건 폐업지원금'이라 한다)을 지급받았다.

나. 이후 원고는 2012. 11.경부터 이 사건 과수원에서 복숭아를 재배하였다.

다. 피고는 2013. 10. 30. 원고에 대하여 원고가 폐업지원금을 지급받은 후 5년 이내에 폐업지원 대상 품목을 다시 재배하였다는 이유로 자유무역협정체결에 따른 농어업인 등의 지원에 관한 특별법(이하 '자유무역협정지원법'이라 한다) 제9조, 제21조 등에 따라 이 사건 폐업지원금에 대한 환수결정 및 반환통지(이하 '이 사건 처분'이라 한다)를 하였다.

다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 6, 9호증, 을 제3, 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 처분사유의 부존재

가) 항고소송에 있어서 처분의 위법 여부에 대한 판단은 원칙적으로 처분이 있을 때의 법령을 기준으로 판단하여야 할 것인바, 원고가 이 사건 폐업지원금을 지급받을 당시 시행 중이던 '소득보전직접지불금 및 폐업지원금 지원대상 품목에 관한 고시'(2004. 5. 24. 농림부 고시 제2004-29호, 이하 '종전 고시'라 한다)에서는 시설포도와 복숭아 등이 폐업지원 대상 품목이었으나, 이 사건 처분 당시 시행 중인 '2013년 피해보전직접지불금 및 폐업지원금 지원대상 품목 고시'(2013. 5. 31. 농림축산식품부 고시 제2013-106호, 이하 '현행 고시'라 한다)에서는 한우를 폐업지원 대상 품목으로 정하고 있고, 이 사건 처분 당시 원고는 현행 고시에서 정한 폐업지원 대상 품목이 아닌 복숭아를 재배하였으므로, 이 사건 폐업지원금의 환수사유에 해당하지 아니한다.

나) 자유무역협정지원법 제21조 제1항 제3호의 '폐업을 한 농어업인 등이 제9조에 따른 폐업지원 대상 품목을 다시 재배 등을 하는 경우'라 함은 폐업을 한 농어업인 등이 폐업지원금을 지급받은 해당 지원대상 품목을 다시 재배 등을 하는 경우를 의미하는 것인바, 원고는 이 사건 폐업지원금을 지급받은 지원대상 품목인 시설포도가 아닌 복숭아를 재배하였으므로, 이 사건 폐업지원금의 환수사유에 해당하지 아니한다.

2) 재량권의 일탈·남용

피고는 사전에 원고에게 폐업지원금 환수사유에 대하여 아무런 주의조치를 취하지 아니하였을 뿐 아니라, 원고가 이 사건 과수원에 복숭아를 식재하였다고 하여 관련 법령에서 달성하려는 공익을 중대하게 침해하였다고 보기 어렵고, 현재 원고는 이 사건 과수원에 식재한 복숭아를 전부 제거하여 원상회복시킨 점 등을 고려하면, 피고가 원고에게 지급한 이 사건 폐업지원금을 환수한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다. 설령 그렇지 않다고 하더라도 자유무역협정지원법 제21조 제1항은 폐업지원금의 전부 또는 일부를 환수할 수 있도록 규정하고 있는바, 원고는 이 사건 과수원을 폐업한 후 약 4년간 복숭아 등 폐업지원 대상 품목을 재배하지 아니하였으므로, 피고는 이 사건 폐업지원금에서 원고가 위 기간 동안 얻었을 수입 상당액을 공제한 나머지 금액만 환수할 수 있다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 처분사유의 존부

가) 현행 고시의 적용 주장에 대한 판단

일반적인 행정처분의 경우는 그 취소를 구하는 항고소송에 있어서 처분의 위법 여부에 대한 판단은 원칙적으로 처분이 있을 때의 법령과 사실 상태를 기준으로 판단하여야 할 것이나, 일정한 법령 위반행위를 기초로 그에 대하여 제재를 가하는 이른바 제재적 행정처분의 경우에 위반행위 이후 법령의 변경이 있더라도 그 법률 적용에 관한 특별한 규정이 없다면 위반행위 당시에 시행되던 법령을 근거로 처분을 하여야 마땅하다(대법원 1987. 1. 20. 선고 86누63 판결 등 참조). 이 사건을 위 법리에 비추어 보건대, 현행 고시(2013. 5. 31. 농림축산식품부 고시 제2013-106호)는 2013년 폐업지원금 지원대상 품목으로 한우를 규정하고 있고, 부칙 제1조는 '이 고시는 고시한 날부터 시행한다'고 규정하고 있으며, 한편 원고가 2012. 11.경부터 이 사건 과수원에서 복숭아를 재배한 사실(이하 '이 사건 위반행위'라 한다)은 앞서 본 바와 같은바, 이에 따르면 원고의 이 사건 위반행위는 현행 고시가 시행된 2013. 5. 31. 이전의 행위이므로 현행 고시가 아닌 종전 고시(2004. 5. 24. 농림부 고시 제2004-29호)가 적용되어야 할 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 폐업지원금 환수요건에 관한 주장에 대한 판단

(1) 자유무역협정지원법 제1조는 '이 법은 자유무역협정을 이행할 때에 농어업 등의 경쟁력을 높이고 피해를 입거나 입을 우려가 있는 농어업인 등에 대한 효과적인 지원대책을 마련함으로써 농어업인 등의 경영 및 생활의 안정에 기여하는 것을 목적으로 한다'고 규정하고 있고, 제3조는 '정부는 자유무역협정(이하 "협정"이라 한다)의 이행으로 발생하는 농어업인 등의 피해를 최소화하기 위하여 농어업 등의 경쟁력을 높이고 원활한 구조조정과 경영안정을 도모하는 등 「세계무역기구 설립을 위한 마라케쉬 협정」이 허용하는 범위에서 필요한 조치를 하여야 한다'고 규정하고 있으며, 제9조 제1항은 '정부는 협정의 이행으로 과수·시설원예·축산·수산 등의 품목을 재배·사육 또는 포획·채취·양식하는 사업을 계속하는 것이 곤란하다고 인정되는 품목에 대하여 농어업인 등이 폐업하는 경우에는 폐업지원금을 지급하는 시책을 일정 기간 시행할 수 있다'고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 '제1항에 따른 대상품목의 선정기준, 폐업지원금의 지급기준·산출방법·지급절차 및 시행기간 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다'고 규정하고 있으며, 그에 따른 동법 시행령 제6조 내지 제8조는 폐업지원금 지급대상 품목의 선정기준, 폐업지원금의 지급기준과 산출방법 등에 관하여 구체적으로 규정하고 있다. 또한 동법 제21조는 '농림축산식품부장관, 해양수산부장관 또는 지방자치단체의 장은 제5조, 제6조, 제9조부터 제12조까지에 따른 지원금을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그가 받은 지원금의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다'고 정하면서 제3호에서 '폐업을 한 농어업인 등이 제9조에 따른 폐업지원 대상 품목을 다시 재배·사육·포획·채취 또는 양식하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우'를 규정하고 있고, 그에 따른 동법 시행령 제21조는 '법 제21조 제1항 제3호에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 농어업인 등이 폐업지원금을 받은 후 5년 이내에 폐업지원금 지급대상 품목을 다시 재배·사육·포획·채취 또는 양식하는 경우를 말한다'고 규정하고 있다. 위 관련 규정의 내용, 형식 및 입법 취지와 함께, ① 폐업지원금 제도는 협정의 이행으로 과수·시설원예·축산·수산 등의 품목을 재배·사육 등을 하는 사업을 계속하는 것이 곤란하다고 인정되는 품목에 대하여 농어업인 등이 폐업하는 경우에 농어업인 등의 경영 및 생활의 안정에 기여함과 아울러 농어업 등의 원활한 구조조정과 경영안정을 도모하는 데에 그 취지가 있는 점, ② 자유무역협정지원법 제21조 제1항 제3호와 동법 시행령 제21조는 폐업지원금을 지급받은 농어업인 등으로 하여금 폐업지원금을 받은 후 5년간 폐업지원금 지급대상 품목을 다시 재배 등을 하지 못하도록 규정하고 있는바, 이에 따르면 정부는 폐업지원금 지급 당시 발효된 협정의 이행으로 말미암아 사업을 계속하는 것이 곤란하여 폐업지원 대상으로 선정된 사업의 원활한 구조조정을 위하여 농어업인 등이 적어도 향후 5년간 위 사업을 폐업하는 것을 조건으로 농어업인 등에게 폐업지원금을 지급하는 것으로 해석되는 점, ③ 또한 자유무역협정지원법 제21조 제1항 제3호는 폐업지원금 환수사유와 관련하여 '폐업지원금을 지급받은 당해 품목'이 아닌 '폐업지원 지급대상 품목'이라고 규정하고 있는 점(만일 원고의 주장과 같이 위 규정이 폐업지원금을 지급받은 품목에 한하여 적용된다고 해석한다면, 농어업인 등은 폐업지원금을 지급받고도 폐업지원 지급대상 품목으로 선정된 또 다른 품목을 얼마든지 재배할 수 있게 됨으로써 농어업 등의 경쟁력을 향상시키고 원활한 구조조정과 경영안정을 도모하기 위하여 마련된 폐업지원금 제도의 취지를 잠탈하게 될 것이다) 등을 종합하여 보면, 폐업지원금을 지급받은 농어업인 등이 폐업지원금을 받은 후 5년 이내에 폐업지원금 지급대상 품목으로 선정된 품목 가운데 어느 하나라도 다시 재배 등을 하는 경우에는 지방자치단체의 장 등은 자유무역협정지원법 제21조 제1항에 따라 그가 받은 폐업지원금의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다고 봄이 상당하다.

(2) 이 사건을 위 관련 규정의 내용과 취지 등에 비추어 보건대, 종전 고시에서는 폐업지원금 지급대상 품목으로 시설포도(가온이 가능한 완전밀폐형 시설 하우스에서 생산되는 포도), 키위, 복숭아를 규정하고 있고, 한편 원고가 이 사건 과수원에서 시설포도를 재배하여 오다가 이를 폐업한 다음 2008. 10.경 피고로부터 이 사건 폐업지원금을 지급받은 사실, 원고는 그로부터 5년이 경과하기 전인 2012. 11.경부터 이 사건 과수원에서 복숭아를 재배한 사실은 앞서 본 바와 같은바, 위 인정사실에 따르면 원고는 이 사건 폐업지원금을 지급받은 후 5년 이내에 종전 고시에서 폐업지원금 지급대상 품목 중 하나로 선정된 복숭아를 다시 재배하였으므로, 피고는 자유무역협정지원법 제21조 제1항에 따라 이 사건 폐업지원금의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다고 봄이 상당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

2) 재량권의 일탈·남용 여부

앞서 든 각 증거와 을 제5 내지 8호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 보태어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 앞서 본 바와 같이 폐업지원금 제도는 협정의 이행으로 과수·시설원예·축산·수산 등의 품목을 재배·사육 등을 하는 사업을 계속하는 것이 곤란하다고 인정되는 품목에 대하여 농어업인 등이 폐업하는 경우에 농어업인 등의 경영 및 생활의 안정에 기여함과 아울러 농어업 등의 원활한 구조조정과 경영안정을 도모하는 데에 그 취지가 있는바, 이러한 폐업지원금 제도와 같은 농어업인 등을 위한 각종 지원대책은 무역자유화를 위하여 다른 국가 등과 체결한 국제협정의 이행으로 인하여 발생하는 전체 농어업인 등의 피해를 최소화하고 농어업의 경쟁력을 보다 향상시키기 위한 공익적 측면이 강한 점, ② 피고는 2008. 10.경 폐업지원금 지급결정 당시 이 사건 과수원 부지에 '이 토지 경작 농가는 과원폐업지원금을 받은 농가로 폐원품목(시설포도, 복숭아, 키위)을 다시 재배할 수 없으며, 타인 명의 또는 타 지역 재배도 금지되어 있습니다(토지매매로 소유권 변동 시에도 폐원품목 재배 불가)'라고 기재된 안내표지판을 설치하고 위와 같은 내용이 기재된 안내문을 원고에게 송부하기도 하였는바, 원고는 이 사건 과수원에 복숭아 등 폐업지원 대상 품목을 다시 재배할 수 없다는 사정을 충분히 알았거나 알 수 있었던 것으로 보이는 점, ③ 원고가 폐업지원 대상 품목인 복숭아를 다시 재배한 면적은 당초 원고가 폐업지원금을 지급받기 전에 철거·폐기한 이 사건 과수원의 면적과도 거의 동일한 점, ④ 원고는 이 사건 과수원을 폐업한 후 약 4년 동안 폐업지원 대상 품목을 재배하지 아니하였으므로, 피고는 이 사건 폐업지원금에서 원고가 위 기간 동안 얻었을 수입 상당액을 공제한 나머지 금액만 환수하여야 한다고 주장하나, 위와 같은 원고의 주장을 뒷받침할 만한 아무런 법적 근거가 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다거나 또는 원고가 지급받은 폐업지원금 중 일부만 환수되어야 한다고 보기는 어렵다 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3) 따라서 피고가 원고에 대하여 원고가 이 사건 폐업지원금을 지급받은 후 5년 이내에 폐업지원 대상 품목을 다시 재배하였다는 이유로 자유무역협정지원법 제9조, 제21조 등에 따라 이 사건 폐업지원금을 환수하기로 한 이 사건 처분은 적법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.