울산지방법원 2015. 11. 26. 선고 2014구합5976 판결 [용암일반산업단지계획승인신청반려처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 울산 울주군 청량면에 위치한 ○○고등학교(이하 '이 사건 학교'라 한다)는 인근에 '신일반산업단지' 조성을 위한 공사가 진행되면서 교육환경이 악화되어 학교를 이전할 필요가 있었다. 이에 이 사건 학교의 학부모, 교직원, 지역주민 등 6,055명은 이 사건 학교의 운영법인인 학교법인 □□학원(이하 '이 사건 학교법인'이라 한다) 이사장 이○우를 선정 대표자로 하여 국민권익위원회에 이 사건 학교를 이전해 달라는 내용의 민원을 제기하였고, 그에 따라 2011. 7. 14. 국민권익위원회의 중재로 '신청인 위 6,055명 대표자 이○우, 피신청인 울산광역시교육감, 관계기관 피고'로 하여 다음과 같은 내용을 포함하는 조정(이하 '이 사건 조정'이라 한다)이 성립되었다.

가. 신청인과 피신청인은 산업단지 조성 등으로 교육환경이 열악해진 이 사건 학교를 다른 곳으로 이전하고, 학교 부지에는 민간개발에 의한 일반산업단지 조성을 추진한다.

나. 이를 위해 신청인은 산업단지를 조성할 충분한 능력과 자격을 갖춘 건전한 민간개발사업자를 선정하고, 산업단지계획이 승인·고시되면 개발사업자에게 학교 부지 및 시설을 매각하되, 사전에 학교 이전 부지 선정 등 학교 이전 사항 전반에 대해 피신청인과 필요한 협의를 행한 후 학교법인 이사회 의결을 거쳐 피신청인에게 학교 이전을 요청한다.

다. 관계기관은 개발사업자가 관련 법령 및 절차에 따라 산업단지계획의 승인을 신청하면 이를 법령의 범위 안에서 성실하게 검토하고 필요한 조치를 진행하여 산업단지가 원만하게 조성될 수 있도록 적극 협조한다.

나. 이 사건 학교법인은 이 사건 학교 부지에 산업단지를 조성할 민간개발사업자로 원고를 선정하였고, 원고는 2012. 6. 26. 이 사건 학교법인과의 사이에 이 사건 학교의 기본재산에 대한 매매계약(이하 '이 사건 매매계약'이라 한다)을 체결한 후 이 사건 학교 부지를 포함한 울산 울주군 청량면 용암리 산89 일원 544,344㎡에 실수요자 개발방식으로 일반산업단지를 조성한다는 내용의 용암일반산업단지계획(이하 '이 사건 산업단지계획'이라 한다)을 수립하여 2012. 9. 24. 피고에게 승인을 신청하였다.

다. 이 사건 매매계약은 이 사건 학교법인이 울산 울주군 범서읍 천상리 일원으로 이 사건 학교를 이전하는 것을 전제로 하여 체결된 것으로, 원고가 이 사건 산업단지계획 승인을 받으면 매매대금을 확정하기로 하였고, 울산시교육청으로부터 이 사건 학교법인 기본재산처분승인을 얻은 후 효력이 발생하도록 되어 있었다.

라. 한편, 이 사건 산업단지계획 부지 내의 기존 업체들이 피고에게 공장 존치 등에 관한 민원을 제기해 오자, 피고는 원고에게, 2013. 5. 16. 위와 같은 민원에 대한 해결방안을 검토하여 그 결과를 제출할 것을 통보하고, 2013. 6. 3. 사업부지 내 기존 사업체와 협의한 후 그 처리대책을 수립하여 제출할 것을 통보하였다.

마. 이 사건 학교법인은 2013. 11. 21. 원고에게 이 사건 매매계약의 해제를 통보하고 이 사건 학교 부지 이전 의사를 철회하였다. 이에 피고는 원고에게, 2014. 7. 31.까지 ① 이 사건 학교의 위치변경계획서 및 이 사건 학교법인의 기본재산매각허가사항 등 산업단지계획 심의에 필요한 학교 이전 관련 서류(이하 '이 사건 학교 이전 서류'라 한다), ② 산업단지 내 기존 사업체에 대한 이전계획서를 제출할 것을 요구하였으나, 원고가 이에 응하지 않자 2014. 8. 5. 재차 같은 사항을 2014. 8. 22.까지 이행할 것을 요구하였다. 원고는 피고에게 보완요구사항의 제출기한을 2~3개월 연기해 줄 것을 요청하면서 2014. 8. 26. 이 사건 산업단지계획 부지 내에 있는 기존 공장들의 존치 및 이주계획에 대한 서면(이하 '이 사건 이전계획서'라 한다)을 제출하였다. 이 사건 이전계획서에 따르면 이 사건 산업단지계획 부지 내의 기존 공장은 총 21곳이고, 그중 존치를 원하면서 재입주 또는 존치가 가능한 공장은 9곳이며, 재입주가 불가능하거나 보상을 요구하는 공장은 12곳이다.

바. 피고는 2014. 10. 22. 구 산업단지인·허가절차 간소화를 위한 특례법(2015. 8. 11. 법률 제13481호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 산업단지특례법'이라 한다) 제5조에 따른 지방산업단지계획심의위원회를 개최하였으나 다음과 같은 사유로 부결되자 2014. 11. 4. 원고에게 위 심의결과를 통보하면서 같은 사유로 이 사건 산업단지계획 승인신청을 반려하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

다. 부결사유

- 이 사건 학교 이전계획 없이 산업단지 조성에 포함하여 학교 재산을 수용하는 것은 적정하지 못함. - 사업지구 내 존치를 요구하고 있는 기존 기업체에 대하여 수용하는 것은 미흡한 이전계획임. - 산업단지계획 심의를 연기 요청한 사안은 그동안 충분한 기간이 있었던 점, 연기 사유가 조만간 해소될 가능성이 낮다고 판단되므로 연기 사유가 되지 못함. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 23호증, 을 제1 내지 15호증의 각 기재, 학교법인 태화학원 이사장에 대한 사실조회 결과, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하므로 취소되어야 한다.

1) 원고는 이 사건 산업단지계획이 승인되면 수용절차를 밟아 감정가액을 지급하고 이 사건 학교 부지를 이전할 수 있고, 원고가 이 사건 산업단지계획 심의 연기를 신청한 것은 피고가 원고에게 이 사건 학교법인과의 사이에 불필요한 매수협의를 강요하면서 이 사건 학교 이전 서류를 요청하였기 때문이므로, '학교 재산을 수용하는 것이 적정하지 못하고, 심의 연기신청 사유가 조만간 해소될 가능성이 낮다'는 피고의 처분사유는 부당하다.

2) 이 사건 산업단지계획 부지 내에 존치를 요구하는 기존 기업체에 대해서는 수용절차 또는 이주대책 마련 등을 통한 보상이 가능하므로, '기존 기업체를 수용하는 것은 미흡한 이전계획이다'라는 피고의 처분사유 또한 타당하지 않다.

나. 관계법령

별지 '관계법령' 기재와 같다.

다. 판단

1) 관련법리

산업단지계획 승인과 관련된 법령의 체제 또는 문언을 살펴보면, 이들 규정은 산업단지계획 승인을 받기 위한 제출서류 등 최소한도의 요건을 규정해 두고 있을 뿐 구체적인 기준을 규정하고 있지 아니하고, 특히 사업계획의 적정 여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 행정청에 그 사업계획의 적정 여부의 판단에 관한 재량의 여지를 남겨두고 있다 할 것이고, 이러한 경우 사업계획의 적정 여부를 판단하기 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다. 그러나 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이는 경우 또는 그러한 기준을 설정하지 않은 채 구체적이고 합리적인 이유의 제시 없이 사업계획의 불승인 통보를 하는 경우에까지 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 행정청의 의사를 존중하여야 하는 것은 아니고, 이러한 경우의 처분은 재량권을 남용하거나 그 범위를 일탈한 조치로서 위법하다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결 참조).

2) 판단

위 관계법령의 취지 및 앞서 인정한 사실들로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분은 피고가 객관적으로 합리적이거나 타당하지 않은 기준을 설정함으로써 재량권을 남용하거나, 그 범위를 일탈하였다고 봄이 타당하다.

가) 이 사건 학교 부지를 수용하는 것이 부적절하고, 원고가 심의 연기를 신청한 사유가 조만간 해소될 가능성이 낮다는 처분사유에 관하여 살피건대, 위 인정사실들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 피고는 원고가 이 사건 학교법인과의 사이에 이 사건 학교 부지에 관한 매매계약을 체결하였음을 전제로 원고의 이 사건 산업단지계획 승인신청을 검토하던 중, 위 매매계약이 이 사건 학교법인에 의해 해제되자 원고에게 이 사건 학교 이전 서류의 제출을 요구하고, 원고가 이를 제출하지 못하자 학교 재산을 수용하는 것이 적절하지 못하다는 처분사유를 내세워 이 사건 처분을 한 것인 점, ② 그런데 이 사건 학교의 이전에 관한 사항은 구 산업단지특례법 제8조 제2항 및 구 산업단지특례법 시행령 제6조 제1항에서 요구하는 산업단지계획에 포함되어야 할 사항에 해당하지 않을 뿐만 아니라, 이 사건 학교 이전 서류 또한 구 산업단지특례법 제8조 제3항 및 구 산업단지인·허가절차 간소화를 위한 특례법 시행령(2014. 12. 16. 대통령령 제25859호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 산업단지특례법 시행령'이라 한다) 제6조 제2항에 정한 '환경, 교통 등 산업단지계획 승인과 관련된 분야의 협의 및 심의에 필요한 서류'에 해당하지 않으므로 원고가 이 사건 학교 이전 서류를 제출해야 할 의무는 없는 점, ③ 이 사건 학교의 부지 및 건물 등은 산업입지 및 개발에 관한 법률 제22조에 따라 산업단지 개발사업에 따른 수용의 대상이 되므로, 사업시행자인 원고로서는 이 사건 산업단지계획이 승인되면 이 사건 학교에 대하여도 적법한 수용이 가능한 점(사립학교법 제28조 제2항, 같은 법 시행령 제12조 제1항은 학교법인이 설치·경영하는 사립학교의 교육에 직접 사용되는 재산인 교지, 교사 등은 학교법인이 매도할 수 없으며, 다만, 교육환경의 개선을 위하여 교지의 전부와 교육용 기본시설의 일부를 확보한 후 학교를 이전하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바, 위 각 법령의 규정에 비추어 보면, 교지, 교사 등 학교 교육에 직접 사용되는 학교법인의 재산은 학교법인이 임의로 처분할 수 없도록 되어 있을 뿐이고, 산업입지 및 개발에 관한 법률, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 달리 수용의 대상에서 제외된다는 규정이 없는 이상, 산업단지 개발사업에 따른 수용 대상에 포함되지 않는다고 볼 수 없다), ④ 이 사건 산업단지개발계획은 열악해진 교육환경을 우려한 이 사건 학교법인 측의 민원으로 이 사건 조정이 성립되면서 추진된 것으로, 원고가 이 사건 학교법인과 이 사건 학교 부지에 관한 매매계약을 체결할 당시만 해도 이 사건 학교는 울산 울주군 범서읍 천상리 564로 이전할 예정이었던 바 원고는 이 사건 학교에 대한 이전계획을 어느 정도 구체화한 상태에서 이 사건 산업단지계획의 승인을 신청한 것인 점, ⑤ 원고와 이 사건 학교법인은 이 사건 매매계약을 하면서 산업단지계획의 승인 및 울산시교육청의 허가에 따라 효력이 발생하는 것으로 약정하였는데, 피고가 특별한 이유 없이 1년이 넘도록 산업단지계획 승인 심사를 미루던 중 해제된 것이므로, 원고가 이 사건 학교 이전 서류 제출을 위해 산업단지계획 심사 연기를 요청한 것을 원고의 귀책사유로 돌리기도 어려운 점, ⑤ 구 산업단지특례법 제15조 제1항은 일반산업단지 지정권자가 산업단지계획을 승인하는 경우 필요한 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있는바, 일반산업단지 지정권자인 피고로서는 산업단지계획 승인 단계에서 구 산업단지특례법을 위반하지 않는 범위 안에서 사업시행자에게 이 사건 학교의 부지 이전과 관련된 조건을 붙임으로써 산업단지계획과 이 사건 학교 부지 이전계획을 동시에 도모할 수 있는 점 등을 종합하면, 이 부분 처분사유는 이 사건 산업단지계획을 불승인하는 정당한 처분사유가 될 수 없다.

나) 사업지구 내 존치를 요구하는 기존 기업체에 대한 수용이 적절하지 못하다는 처분사유에 관하여 살피건대, 위 인정사실들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 피고는 원고에게 이 사건 이전계획서의 제출을 요구하였던 바 이는 구 산업단지특례법 제8조 제3항 제7호, 구 산업단지특례법 시행령 제6조 제2항 제6호, 제7호에서 정한 '사업시행지역에 존치하려는 기존 공장이나 건축물 등의 명세서' 또는 '사업시행지역의 토지·건물 또는 권리 등의 매수·보상 및 주민 이주대책에 관한 서류'로 볼 수 있고, 이는 사업시행지역의 토지나 건물이 수용될 수 있음을 전제로 하는 것인 점, ② 산업단지 개발과 같이 수용 및 보상을 예정하는 공익사업에서 사업구역 내 기존 업체가 존치를 요구하며 반발하는 것은 충분히 예상 가능한 것이고, 관계법령에 따르면 산업단지개발사업의 시행자는 위 사업에 필요한 토지를 수용할 수 있는 외에 기존 공장이나 건축물을 이전하거나 철거하지 않아도 산업단지개발사업에 지장이 없다고 인정할 때에는 이를 존치하게 할 수 있고, 공장 부지가 협의 양도되거나 수용됨에 따라 더 이상 해당 지역에서 공장을 가동할 수 없게 된 자가 희망하는 경우 인근 산업단지에 입주하게 하는 등 이주대책을 수립·시행하여야 하는 바 특별한 사정이 없는 한 기존 업체에 특별히 불이익한 결과를 가져올 것으로 보이지 않는 점(산업입지 및 개발에 관한 법률 제22조, 제30조, 제36조, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조의2, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제41조의3), ③ 이 사건 이전계획서에 따르면 이 사건 산업단지계획 부지 내 총 21개 업체 중 재입주가 불가능하거나 보상을 요구하는 공장은 12곳인바, 사업 규모나 원고의 재정능력에 비추어 수용 및 보상절차를 진행하는 것이 불가능한 것으로 보이지도 않는 점 등을 종합하면, 이 부분 처분사유 역시 타당하지 않다.

3) 따라서 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 하는바, 이에 관한 원고의 주장은 이유 있다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.