울산지방법원 2016. 2. 18. 선고 2015구합411 판결 [지하수원상복구명령취소]

피고가 2014. 5. 19. 원고에게 한 지하수원상복구명령을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2013. 12. 3. 피고에게 울산 울주군 두서면 000 00(이하 산00 토지를 '이 사건 1토지', 산** 토지를 '이 사건 2토지'라고 하고, 이를 합하여 '이 사건 각 토지'라고 한다)를 사업부지로 하여 지하수개발·이용신고(이하 '이 사건 신고'라고 한다)를 하였고, 피고는 다음날 이를 수리하였다.

나. 이후 피고는 2014. 5. 12. 이 사건 각 토지를 방문하였으나 지하수 및 굴착 과정이 이 사건 신고 당시와 변함이 없음을 확인하고 2014. 5. 19. 원고에게 이 사건 신고의 효력이 상실되었음을 알리면서 지하수법에 따른 지하수원상복구명령(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였다.

다. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 울산광역시 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 위 위원회는 2014. 11. 28. 기각결정을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3호증, 제4호증, 을 제7호증 내지 제10호증, 제15호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법성

가. 원고의 주장

1) 이 사건 각 토지 내의 취수공은 관련 법규에 맞게 이미 시공을 완료하였고, 다만 수질검사를 받지 않아 준공신고만을 하지 않았을 뿐이다. 그러므로 피고가 준공신고 의무위반에 따른 과태료 부과처분은 별론으로 하더라도 이 사건 신고 후 착공하지 않았거나 공사를 중지하였음을 이유로 이 사건 신고의 효력을 상실케 한 후 이 사건 처분을 한 것은 위법하다.

2) 피고는 행정절차법 제21조 등에 따라 이 사건 처분에 앞서 원고에게 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주어야 하나 이러한 절차를 이행하지 않은 절차적 위법이 있다.

3) 이 사건 각 토지 내에 설치한 취수공은 지하수법 시행령 제23조 제1항 제1호에서 정하는 원상복구 예외사항에 해당하여 원상복구 의무가 없음에도 불구하고 피고가 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 '관계 법령' 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 원고는 1995. 11. 2. 먹는샘물 제조업을 영위하기 위하여 경상남도(현재는 피고로 이관되었다)로부터 먹는샘물 등의 개발허가를 통보받은 후 먹는샘물 제조를 위한 지하수개발공사를 진행하여 이 사건 1토지 내에 취수공 2개, 이 사건 2토지 내에 취수공 1개를 설치하였다. 그러나 위 허가조건에 따르면 원고는 당시 환경부령이 정하는 기간 내에 환경영향조사를 실시하고 이에 대한 조사서를 작성하여 환경부장관으로부터 기술적 심사를 받아야 함에도 그 기간 내에 이를 이행하지 않아 2000. 11. 28. 위 허가가 취소되었다.

2) 울산광역시가 2013. 10. 30.과 2013. 11. 4. 두 차례에 걸쳐 제기된 이 사건 각 토지 내에 있는 폐지하수관정에 대한 폐공처리 관련 민원을 피고에게 전달하자, 피고는 2013. 11. 7. 이 사건 각 토지 내에 지하수관정이 방치되어 있음을 확인한 후 2013. 11. 13. 원고에게 2013. 12. 12.까지 이를 원상복구할 것을 통지하였다.

3) 그러자 원고는 2013. 12. 3. 지하수법 시행령 제23조 제1항 제1호의 원상복구 예외조항을 근거로 피고에게 이 사건 1토지 내에 취수공 2개, 이 사건 2토지 내에 취수공 1개를 설치하는 내용의 이 사건 신고를 하였는데, 그 세부 내역은 다음과 같고, 피고는 그 다음날 이 사건 신고를 수리하였다. 시설 설치 내용: 굴착깊이 300m, 굴착지름 200mm, 취수계획량 20㎥/일 양수설비 내용: 동력장치 1HP, 토출관 안쪽지름 30mm, 설치깊이 130m, 양수능력 30㎥/일 착공예정일: 2013. 12. 준공예정일: 2014. 3. 첨부서류: 설치도 등

4) 이후 피고는 이 사건 신고서에 기재된 준공예정일 무렵인 2014. 3. 25. 원고에게 준공예정일 내에 준공신고를 할 것과 함께 이 사건 신고 후 3개월 이내에 정당한 사유 없이 공사를 시작하지 아니하거나 공사를 시작한 후 계속하여 3개월 이상 공사를 중지한 경우에는 신고의 효력이 상실된다는 내용과 함께 이행보증금을 예치할 것을 내용으로 한 통지를 하였다.

5) 원고는 피고로부터 위 통지를 받은 후 이행보증금을 제출하였으나, 준공예정일이 경과하도록 준공신고를 하지 않고 있던 중 이 사건 각 토지에 대한 임의경매가 이루어졌다. 그리고 이 사건 각 토지의 낙찰자는 2014. 5. 12. 피고에게 이 사건 각 토지 내의 지하수관정에 대한 폐공처리 등 적절한 조치를 요하는 민원을 제기하였다.

6) 이에 피고가 2014. 5. 12. 이 사건 각 토지를 방문하였는데, 이 사건 각 토지는 원고가 신고를 할 당시 상태 그대로였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제1호증 내지 제15호증, 제24호증 내지 제27호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 처분사유의 존재 여부에 대한 판단

가) 지하수법 제8조 제1항 제5호, 지하수법 시행령 제13조 제4항에 의하면, 안쪽지름이 40mm 이하인 토출관을 사용하여 1일 양수능력이 100톤 이하인 경우에는 신고만으로 지하수를 개발·이용할 수 있는데, 이때 지하수개발·이용 신고를 위하여는 지하수개발·이용시설의 위치를 표시한 지적도 또는 임야도, 지하수개발·이용시설의 설치도, 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류를 제출하여야 한다. 그리고 지하수법 제8조의2 제2호에 의하면, 지하수개발·이용의 신고는 신고한 날로부터 3개월 이내에 정당한 사유 없이 공사를 시작하지 아니하거나 공사 시작 후 계속하여 3개월 이상 공사를 중지한 경우에 그 효력을 상실하고, 같은 법 제15조 제6호에 의하면, 지하수개발·이용 신고의 효력이 상실되면 해당 시설 및 토지는 원상복구해야 한다.

나) 살피건대, 원고가 이 사건 각 토지 내에서의 지하수개발을 위한 신고를 하였고, 이때 이 사건 신고서에 설치 예정인 양수설비의 설치도를 함께 제출하였음은 위에서 본 바와 같다. 그런데 원고의 주장에 의하더라도 원고는 이 사건 신고서 제출 이후 그 신고서에 첨부된 설치도 대로 공사를 진행한 바는 없다는 것이므로(원고는 기존에 이 사건 각 토지에 설치되어 있는 시설이 위 시설보다 더 나은 시설이라고 주장하나, 실제로 설치된 시설이 신고한 시설보다 더 나은 시설임을 인정할 증거도 없을 뿐만 아니라, 설령 그렇다고 하더라도 위 법령에 의하면 신고한 내용대로 공사가 진행되고 있는지 여부를 확인하는 것이므로, 신고한 시설과 다른 시설이 설치되어 있다고 하여 공사가 계속되고 있는 것으로 볼 수는 없다), 신고한 날로부터 3개월 이내에 공사를 시작하지 않은 것으로 볼 것인바, 이 사건 신고는 그 효력을 잃었다고 할 것이다(설령 원고가 미리 양수설비를 설치해 놓은 것 자체를 공사를 시작한 것이라고 보더라도 이후 3개월 이상 공사를 진행한 바 없으므로 신고의 효력을 잃는 것은 마찬가지이다). 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.

2) 절차적 위법 여부

행정절차법 제21조는 행정청으로 하여금 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대한 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등을 통지하도록 하고 있는데, 이러한 행정청의 사전통지 의무를 규정한 취지는 행정처분이 있기 전에 그 처분으로 말미암아 불이익을 받게 될 당사자에게 처분의 원인 사실과 처분 내용을 알림으로써 변명이나 의견제출의 기회를 부여하기 위함이다. 살피건대, 갑 제12호증의 기재에 의하면 피고가 이 사건 처분을 하기에 앞서 이 사건 신고일로부터 3개월이 경과할 무렵 지하수법 제8조의2에 따라 이 사건 신고 후 3개월 이내에 정당한 사유 없이 공사를 시작하지 아니하거나 공사 시작 후 계속하여 3개월 이상 공사를 중지한 경우 신고의 효력이 상실된다는 점에 대해서 미리 알린 사실이 인정되는바, 원고로서는 위 내용에 대하여 의문나는 사항이 있거나 이의가 있는 경우 피고에게 이를 확인할 수 있었을 것으로 보인다. 그렇다면 위와 같은 통지로서 원고는 위 내용과 관련한 변명이나 의견제출의 기회를 부여받았다고 볼 수 있으므로, 이 사건 처분에 절차적 위법이 있다는 원고의 위 주장은 이유 없다.

3) 재량권의 일탈·남용 여부

지하수법 시행령 제23조 제1항은 원상복구의 예외사유로 법 또는 다른 법률에 따라 허가·인가 등을 받거나 신고를 하고 계속 지하수를 개발·이용하는 경우, 지하수의 수위관측망 또는 수질관측망으로 이용할 필요가 있다고 시장·군수·구청장이 인정하는 경우, 지형 여건상 원상복구할 필요가 없다고 시장·군수·구청장이 인정하는 경우를 들고 있다. 그런데 이 사건 신고의 경우 그 효력을 상실하였고, 피고가 이 사건 각 토지 내에 설치된 취수공에 대한 원상복구를 명함으로써 원상복구의 필요가 있음을 인정하는 것이므로, 원상복구의 예외사유에 해당한다고 볼 수 없을 뿐더러, 이 사건 각 토지 내에 취수공을 계속 방치할 경우 오수 유입 등으로 인한 지하수 오염 등의 문제가 발생할 우려도 있음을 고려할 때, 이를 예방하기 위한 조치로서 한 이 사건 처분을 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수는 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.