서울행정법원 2020. 7. 23. 선고 2019구합74454 판결 [우수건축자산등록처분취소]

피고가 2019. 4. 30. ‘○○ 선교사주택’에 관하여 한 우수건축자산 등록처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

피고 서울특별시장(이하 ‘피고’라 함)는 2009. 11. 19. 서울특별시고시 제2009-465호로 서울 종로구 ○○동 ***-**번지 일대 34,261.5㎡를 ○○○○정비구역(이하 ‘이 사건 정비구역’)으로 지정하였음. 원고는 이 사건 정비구역을 사업시행예정구역으로 한 도시환경정비사업을 시행하기 위하여 2010. 7. 19. 서울특별시 종로구청장(이하 ‘종로구청장’)으로부터 설립인가를 받아 설립된 도시환경정비사업조합임.

원고는 2012. 9. 21. 종로구청장으로부터 사업시행인가를 받고, 2013. 10. 28. 종로구청장에게 신축건물 중 대형평형을 일부 소형평형으로 전환하는 내용으로 사업시행변경인가 신청을 하였음. 그런데 종로구청장은 2015. 7. 23. 원고에게 ‘피고와 협의한 결과 피고는 이 사건 정비구역이 역사문화경관을 형성하는 주요한 위치에 있고 이러한 역사성과 공공성에 기초한 이익이 커서 사업시행계획 전반에 대한 재검토가 불가피하다는 입장이어서 사업시행변경인가 처리가 지연되고 있다.’고 통보하고, 원고의 사업시행변경인가 신청에 대하여는 아무런 처분을 하지 않았음.

원고는 2015. 12. 8. 종로구청장을 상대로 사업시행변경인가 신청에 대하여 아무런 처분을 하지 않고 있는 부작위가 위법임을 확인하여 달라는 소를 제기하였고(서울행정법원 2015구합○○○○○○호), 2016. 10. 20. 제1심에서 승소판결을 받았음. 종로구청장은 위 제1심 판결에 항소하였고, 항소심 계속 중이던 2017. 3. 20. 원고에 대하여 사업시행변경인가신청 반려처분을 하였음.

피고는 2016. 10. 26. 이 사건 정비구역이 서울특별시 도시 및 주거환경정비조례(2017. 1. 5. 서울특별시조례 제6408호, 이하 ‘도시정비조례’) 제4조의3 제3항 제6호 소정의 ‘도시계획위원회에서 구역지정 이후 여건변화에 따라 해당구역 및 주변지역의 역사·문화적 가치 보전이 필요하다고 인정하는 경우’에 해당한다며 직권해제 대상구역으로 공고하였음. 이어 피고는 2017. 3. 30. 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’) 제4조의3을 근거로 서울특별시고시 제2017-108호로 이 사건 정비구역을 해제하고 개발행위를 제한하는 내용을 고시하였고(이하 ‘이 사건 해제고시’라 한다), 종로구청장은 2017. 4. 13. 도시정비법 제16조의2 제1항 제3호를 근거로 원고에 대한 조합설립인가를 취소하였음(이하 ‘이 사건 인가취소처분’).

원고는 2017. 5. 10. 피고와 종로구청장을 상대로 ‘피고가 한 이 사건 해제고시의 무효 확인 또는 취소, 종로구청장이 한 이 사건 인가취소처분의 취소’를 각 구하는 소를 제기하였고(서울행정법원 2017구합*****), 서울행정법원은 2017. 12. 15. ‘피고가 한 이 사건 해제고시와 종로구청장이 한 이 사건 인가취소처분을 각 취소하고 원고의 피고에 대한 나머지 청구를 기각’하는 판결을 선고하였음. 이에 피고와 종로구청장이 항소하였으나, 항소심(서울고등법원 2018누*****)은 피고와 종로구청장의 항소를 모두 기각하였음. 피고와 종로구청장이 상고하였으나 대법원(2019두*****)은 2019. 4. 25. 피고와 종로구청장의 상고를 모두 기각하였음.

한편, 원고는 이 사건 인가취소처분 후 정비사업 추진에 따른 금융비용, 재산세 등이 이른바 매몰비용으로 분류되어 서울특별시로부터 지원을 받지 못하게 되자, 그로 인한 피해를 최소화하고 정비사업을 재추진하기 위하여 2017. 11. 30. 피고에 이 사건 정비구역 내에 있는 서울 종로구 ○○동 ***-**번지 외 1 필지(이하 ‘이 사건 선교사 건물 및 부지’)를 매각하였음.

공유재산 관리대장에 의하면, 이 사건 선교사 건물 및 부지는 행정재산 중 공용재산으로 분류되고, 피고는 이 사건 선교사 건물 및 부지를 주민소통공간 등으로 임시 활용중이고 향후 지역거점공간으로 활용할 예정임.

피고는 2019. 5. 10. 한옥 등 건축자산의 진흥에 관한 법률(이하 ‘한옥등건축자산법’) 제10조, 같은 법 시행령 제7조 제6항 및 같은 법 시행규칙 제4조에 근거하여 이 사건 선교사 건물을 서울특별시 우수건축자산으로 등록하였음(이하 ‘이 사건 우수건축자산 등록’).

2. 피고의 본안 전 항변

정비구역으로 지정되면 해당 정비구역 내에서 건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등의 개발행위를 함에 있어서 시장·군수 등의 허가를 받아야 한다는 제한이 발생할 뿐 그 외의 사항에 대하여는 소유자의 소유권 행사가 제한되지 않는다. 정비구역 내에 위치한 건축물의 소유자가 해당 건축물에 대하여 우수건축자산 등록 신청을 하고 피고가 이를 등록함에 있어 정비사업조합인 원고에게 이를 제한하거나 금지하도록 요구할 법률적 이익이 존재한다고 볼 수 없다. 이 사건 우수건축자산 등록으로 인하여 원고의 권리 또는 법률상 이익이 직접적·구체적으로 침해되지 않으므로, 원고에게는 이 사건 우수건축자산 등록의 취소를 구할 원고적격이 인정되지 않는다.

3. 판단

원고가 이 사건 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익을 침해당하였다고 볼 수 없으므로, 원고는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다. 따라서 피고의 본안 전 항변은 이유 있다.

원고는 이 사건 선교사 건물의 소유자가 아니고, 이 사건 우수건축자산 등록의 직접 상대방은 피고이다.

이 사건 선교사 건물은 지방자치단체의 부담으로 지방자치단체 소유로 된 부동산으로 공유재산에 해당하고(공유재산법 제2조 제1호, 제4조 제1항 제1호), 지역거점공간으로 활용될 예정으로 공유재산 중에서도 지방자치단체가 직접 사업용으로 사용하기로 결정한 ‘행정재산’에 해당한다. 공유재산법 제19조 제1항에 의하면 행정재산은 원칙적으로 대부·매각·교환·양여·신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하며, 이에 사권을 설정하지 못하고, 이에 따라 원고는 이 사건 선교사 건물의 소유권을 취득할 수 없어 일반재산으로 변경되지 않는 이상 이 사건 선교사 건물을 포함하여 정비사업을 진행할 수 없게 되었다. 이처럼 원고가 이 사건 선교사 건물을 포함하여 정비사업을 진행할 수 없게 된 것은, 이 사건 선교사 건물이 ‘행정재산’에 해당하기 때문이고 이 사건 선교사 건물은 피고가 2017. 11. 30. 이 사건 선교사 건물 및 부지를 매입할 당시부터 공용재산 중 행정재산으로 분류되었으며 우수건축자산으로 등록된 것과는 무관하다. 원고는 이 사건 우수건축자산 등록으로 ‘보존용재산’으로 편입되었다는 취지로 주장하나, 이 사건 선교사 건물은 행정재산 중에서도 ‘공용재산’에 해당하고 ‘보존용재산’에는 해당하지 않는다.

이 사건 선교사 건물은 종로구청장의 사업시행계획인가 당시 철거가 예정되어 있었고, 이 사건 선교사 건물이 우수건축자산으로 등록됨으로써 위 건물을 다른 곳으로 이전하거나 철거하려는 경우 이전 또는 철거행위를 개시하기 30일 전까지 관할 시·도지사에게 신고하여야 하는 의무를 새로이 부담하게 되었다(한옥등건축자산법 제13조 제1항 제2호). 그러나 앞에서 보았듯 이 사건 선교사 건물은 행정재산에 해당하여 공유재산법상 매각 등을 하지 못하고 원고는 이 사건 선교사 건물에 관한 권리를 취득하여 철거할 수 없으므로, 이 사건 선교사 건물을 이전 또는 철거하려는 경우에 신고의무를 새로이 부담하게 되는 것은 원고가 아니다.

따라서 이 사건 소는 부적법하다. 끝.