울산지방법원 2019. 7. 18. 선고 2018구합5967 판결 [토지구획정리사업 시행계획 변경 및 환지계획 변경 처분 등 취소]

피고 ○○지구토지구획정리조합의 2017. 3. 30.자 ○○지구 토지구획정리사업 사업계획¹⁾ 변경 및 환지계획 변경 처분이 무효임을 확인한다. 피고 울산광역시장의 2018. 4. 5.자 울산 도시계획(○○지구 토지구획정리사업) 결정(변경) 및 지형도면 고시처분과 2018. 4. 13.자 ○○지구 토지구획정리사업 사업계획 변경 및 환지계획 변경(처분) 인가 처분을 취소한다.

1. 기초사실 및 처분의 경위

가. 기초사실

1) 피고 ○○지구토지구획정리조합(이하 ‘피고 조합’이라고 한다)은 1991. 7. 31. 울산 울주군 범서읍 ○○리(이하 ‘○○리’라고만 한다) 372 일원에서 토지구획정리사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)을 추진하기 위하여 설립된 조합이고, 원고 A 주식회사(이하 ‘원고 A’라고 한다)는 주택건설 분양 및 임대업 등을 영위하는 회사로서 이 사건 사업 시행지구 내 울산 울주군 범서읍 ○○리 652-2 구거 152㎡를 소유하고 있는 조합원이다. 원고 C는 원고 A의 대표이사이고, 원고 B는 원고 C의 사위이다.

2) 관련 법령 및 피고 조합의 정관 규정

구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제21조(조합원) 조합의 시행지구 안의 토지소유자는 조합원이 된다. 구 토지구획정리사업법 시행령(2000. 8. 2. 대통령령 제16933호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다) 제20조(조합원의 권리의무 등) 법 제31조 제2항의 규정에 의한 조합원의 권리의무와 임원·총회 및 대의원회의 운영에 관하여는 정관으로 정한다. 피고 조합의 정관 제2조(조합원) 법 제21조의 규정에서 정하는 바에 따라 조합의 조합원은 시행지구 내의 토지소유자로 한다. 제9조(공고) ① 본 조합의 공고는 본 조합 게시판에 이를 게시한다. ② 전항의 공고 내용이 중요하다고 인정될 시에는 필요에 따라 조합원에게 서면으로 통지하거나 일간신문에 공고한다. 제10조(통지 또는 최고) ① 조합원에 대한 통지 또는 최고는 공부상의 권리자 명부에 기재된 주소 또는 거소로 하고 따로 연락처를 신고하였을 경우에는 이에 의한다. ② 주소 또는 거소의 불명 기타의 사유로 인하여 서류의 송달을 할 수 없을 경우에는 일간신문에 공고하여 송달에 갈음하고 조합원은 이로 인한 손실에 대하여는 이의를 제기하지 못한다. 제16조(총회) ① 본 조합에는 총회를 둔다. ② 총회는 조합원으로 구성한다. ③ 조합원은 회의 및 공람에 있어서 동거의 성년 가족이나 본인이 지정하는 사람에게 대리권을 행사하게 할 수 있다. 제20조(회의정족수) ① 총회의 성원은 재적인원의 과반수 이상 출석으로 하고 의결은 출석인원의 과반수 이상 찬성으로 하며 가부동수일 때는 의장이 정하는 바에 따른다. 제21조(소집) ① 총회 및 대의원회를 개최하고자 할 때는 개최일에서 5일 전에 회의 장소, 일시, 회의 사항을 기재하여 각각 서면으로 통지하여야 한다. 단 긴급을 요할 때는 그렇지 않다. 제43조(소유권이전신고) 사업 시행구역 내 토지에 대하여 부동산등기법에 의한 수속을 하고자 할 때는 사전에 조합장에게 협의하고 수속완료 후에는 지체없이 그 뜻을 조합장에게 제출하여야 한다. 본 정관에 규정한 협의 또는 제출을 하지 아니함으로 인하여 생긴 손해에 대하여는 이의를 제기할 수 없다.

나. 피고 조합의 제6차 총회 및 위 총회 관련 선행소송

1) 피고 조합은 2016. 6. 22. 13:00경 울산 울주군 **길 61, 2층에 있는 조합사무실에서 ① 조합장 및 임원 선출, ② 울주군청 행정명령에 대한 대책, ③ 기타 조합 현안을 안건으로 하는 제6차 총회(이하 ‘이 사건 제6차 총회’라고 한다)를 개최하였고, 위 총회에는 조합원들 중 직접 참석자 13명, 위임 참석자 581명 합계 594명이 참석하였다. 이 사건 제6차 총회에서는 ① D를 조합장으로, E, F, G, H를 이사로, I, J를 감사로 각 선출하고, ② 사업기간을 2018년까지 연장하며, ③ 2004. 8. 20. 총회에서 의결한 사업계획변경 및 환지계획변경인가신청을 추인하고, ④ 환지예정지에 대한 분할, 합병을 승인하고, 구체적인 사항은 집행부에 위임하며, ⑤ 2014. 8. 8.자 총회와 그 이전에 개최되었던 총회의 결의 내용을 전부 추인하는 등의 결의를 하였다.

2) 원고 A는 2016. 9. 5. 피고 조합을 상대로 울산지방법원 2016가합1829호로 이 사건 제6차 총회 결의의 무효확인을 구하는 소를 제기하였다(이하 위 소 제기에 의한 소송을 ‘이 사건 선행소송’이라고 한다). 위 법원은 2017. 6. 8. 원고 A의 청구를 기각하는 판결을 선고하였고, 원고 A는 이에 불복하여 부산고등법원 2017나53500호로 항소하였다. 위 법원은 2018. 4. 19. 피고 조합의 조합원 수가 2016. 6. 22. 기준으로 총 1,018명임을 전제한 뒤, ‘피고 조합이 총 조합원의 과반수인 ○○아파트 소유자 555명, □□상가, △△상가, ◇◇, ♤♤상가의 구분소유자 73명 및 사업부지 내 일부 토지소유자 및 공유지분권자 58명 총 합계 686명(= 555명 + 73명 + 58명)에 대하여 서면에 의한 소집통지를 하지 아니한 것 등은 이 사건 총회의 효력을 인정하기 어려운 중대한 하자로서 결국 이 사건 제6차 총회 결의는 무효이다'라고 판단하여 위 제1심판결을 취소하고 이 사건 제6차 총회 결의가 무효임을 확인한다는 판결을 하였다. 피고 조합이 이에 불복하여 대법원 2018다235170호로 상고하였으나, 대법원이 2018. 7. 23. 상고를 기각하는 판결을 함으로써 위 항소심 판결은 그대로 확정되었다.

다. 이 사건 총회 결의

1) 피고 조합은 이 사건 선행소송이 계속 중이던 2017. 2. 17. 이 사건 제6차 총회에서 조합장으로 선출된 D 명의로 조합원들에게, 2017. 3. 30. 13:00 울산 울주군 범서읍 **길 61, 2층에 있는 조합사무실에서 ① 사업기간연장, 사업계획 및 환지계획 변경 인가 신청에 대한 동의, ② 엔지니어링, 감정사 등 용역업체 선정 및 경비지출방안, ③ 이와 관련한 부수 사안 및 기타 안건을 안건으로 하는 제7차 총회(이하 ‘이 사건 총회’라고 한다)를 개최한다는 내용의 총회 소집통지를 820명의 조합원들에게 등기우편으로 발송하였다.

2) 이 사건 총회는 2017. 3. 30. 13:00 위 조합사무실에서 개최되었는데, 조합원들 중 직접 참석자가 15명, 위임 참석자가 613명 합계 628명이 참석하였다. 총회에서는 ① 이 사건 사업에 대한 사업계획과 환지계획을 변경할 것과 그와 같이 변경될 사업계획안과 환지계획안을 피고 울산광역시장에 대하여 인가 신청할 것을 의결하고, ② 환지처분 신청업무와 감정평가 업무 수행자를 선정하면서 그에 관한 경비지출 방안을 정하고(조합원들이 가진 환지예정지에 대한 감정가의 1%), ③ 이 사건 제6차 총회 결의 및 2010년 이후 조합장 및 조합장 직무대행자가 체결한 계약을 전부 추인하고, ④ 월별 조합운영경비를 월 1,000만 원으로 승인하고, ⑤ 환지처분 인가신청 및 인가 후 해산까지의 모든 관련 업무를 K 변호사에게 위임하며, ⑥ 사업기간을 2019년까지 연장하는 등의 결의를 하였다.

라. 피고 조합의 변경된 사업계획과 환지계획에 대한 피고 울산광역시장의 인가 및 고시 등

1) 피고 조합은 2017. 11. 6. 이 사건 총회 결의에 따라 울산광역시 울주군수에게 사업계획 및 환지계획 변경에 대한 인가와 그러한 변경사항을 반영한 도시계획시설 변경 결정을 구하는 신청서를 제출하였다. 이후 피고 조합은 울산광역시 울주군수의 금전청산 미교부자에 대한 교부 완료, 인가조건 이행여부 및 증빙자료 제출 등 변경된 사업계획 및 환지계획의 인가와 관련한 보완요구 사항을 이행하였다.

2) 피고 울산광역시장은 2018. 4. 5. 면적 착오 기재를 정정하고 이 사건 사업에 따른 확정측량결과를 반영하여 이 사건 사업지구의 총면적을 273,818㎡에서 274,017.1㎡로 199.1㎡ 늘이고, 이 사건 사업지구 내 도로, 어린이공원, 공공공지 등 개별 도시계획시설의 면적을 변경하는 내용으로 울산 도시계획(○○지구 토지구획정리사업) 결정(변경)을 하고, 같은 날 울산광역시 고시 제2018-76호로 위 결정(변경)과 지형도면을 고시하였다(이하 ‘이 사건 도시계획 변경 및 지형도면 고시처분’이라고 한다).

3) 피고 울산광역시장은 2018. 4. 13. 피고 조합의 신청에 따라 사업계획 및 환지계획 변경(처분)에 대한 인가를 하였다(이하 ‘이 사건 인가 처분’이라고 한다). 이 사건 인가 처분의 인가조건에는 ‘구 토지구획정리사업법 제61조의 규정에 따라 환지계획 변경(처분) 인가 사항을 군청, 면사무소 게시판에 공고하고 토지소유자에게 개별통지하시기 바랍니다’라는 인가조건이 포함되어 있었다. 피고 울산광역시장은 2018. 4. 19. 울산광역시 공고 제2018-644호로 이 사건 인가 처분을 공고하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6, 23 내지 25호증, 을가 제2 내지 9호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고들의 주장 요지

가. 피고 조합에 대하여

이 사건 총회 의결은 총회 소집절차, 의사정족수 및 의결정족수가 흠결되어 무효이고, 구 토지구획정리사업법 제31조 제1항, 제14조, 제11조에 따른 토지소유자 동의요건을 흠결한 것으로서 무효이므로, 이 사건 총회에서 이루어진 ‘이 사건 사업의 사업계획 및 환지계획 변경처분’의 무효 확인을 구한다.

나. 피고 울산광역시장에 대하여

위와 같이 ‘이 사건 사업의 사업계획 및 환지계획 변경처분’을 의결한 이 사건 총회 의결이 무효이므로 이를 토대로 한 이 사건 도시계획 변경 및 지형도면 고시처분과 이 사건 인가 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

3. 원고들의 피고 조합에 대한 소의 적법 여부

가. 피고 조합의 본안 전 항변

피고 조합은 이 사건 사업에 따른 환지처분이 완료된 이상 원고들이 이 사건 사업계획 및 환지계획 변경에 관하여 다툴 소의 이익이 없다는 취지로 본안 전 항변을 한다.

나. 관련 법령

별지 관련 법령 기재와 같다.

다. 판단(소의 이익 유무)

1) 관련 법리

환지처분은 사업시행자가 환지계획 구역의 전부에 대하여 공사를 완료한 후 환지계획에 따라 환지교부 등을 하는 처분으로서 일단 공고되어 효력을 발생하게 된 후에는 일부 토지에 관한 환지지정에 위법이 있더라도 그 사유만으로는 다른 부분에 대한 환지확정처분까지 당연히 무효가 되는 것이 아니므로 환지전체의 절차를 처음부터 다시 밟지 않는 한 그 일부만을 따로 떼어 환지처분을 변경할 길이 없으며, 다만 그 환지처분에 위법이 있다면 이를 이유로 하여 민사상의 절차에 따라 권리관계의 존부를 확정하거나 손해배상을 구하는 길이 있을 뿐이므로 그 환지확정처분의 일부에 대하여 취소 또는 무효확인을 구할 법률상의 이익이 없다(대법원 1990. 9. 25. 선고 88누2557 판결, 대법원 2013. 2. 28. 선고 2010두2289 판결 등 참조).

환지계획의 내용을 집행하는 환지처분의 효력이 발생하면 조합원 등이 환지계획에 따라 사업시행지구 내의 토지에 관한 권리귀속이 확정되고 조합원 등은 이를 토대로 다시 새로운 법률관계를 형성하게 된다. 그리하여 환지처분의 효력이 발생한 후에는 환지계획이 무효로 확인되어 새로운 환지계획을 수립하기 위한 토지구획정리조합 총회의 결의가 필요하게 되더라도 그 총회의 소집통지가 용이하지 아니하고 조합원 등의 적극적인 참여를 기대하기도 어려워 새로운 환지계획을 의결하는 것 자체가 현저히 곤란해지고, 또한 환지처분의 효력 발생 후에 환지계획이 무효로 확인되어 새로운 환지계획이 의결된다면 환지처분의 효력 발생 후 형성된 새로운 법률관계에 터잡은 다수의 이해관계인들에게는 예측하지 못한 피해를 가져오게 된다. 뿐만 아니라 환지계획은 조합원 등이 공람·의견청취절차를 거쳐 그 내용을 숙지한 상태에서 총회의 의결을 통하여 조합원 등의 권리관계를 정하는 것이고, 행정청도 환지계획에 대한 인가·공고를 통하여 이를 관리·감독하고 있다. 따라서 이와 같이 다수의 조합원 등이 관여하고 관련 법령에 정해진 여러 절차를 거쳐 수립된 환지계획에 따라 환지처분까지 행해졌음에도, 환지계획의 하자를 이유로 다시 처음부터 환지계획을 작성하여 환지처분을 거치는 절차를 반복하여야 한다면, 이는 대다수 조합원의 단체법적인 의사와 토지구획정리사업의 공익적 성격에도 어긋나는 것이라고 볼 수밖에 없다.

따라서 환지처분의 효력 발생으로 이미 대다수 조합원 등에 대하여 획일적·일률적으로 처리된 권리귀속 관계를 모두 무효화시키고 다시 처음부터 환지계획을 수립하여 환지처분 절차를 거치도록 하는 것은 토지구획정리사업의 공익적·단체법적 성격에 배치된다고 할 것이므로, 환지처분이 그 효력을 발생하게 된 이후에는 조합원 등이 환지계획의 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다고 봄이 타당하다(대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결 등 참조).

2) 판단

위와 같은 법리를 이 사건에 비추어 살피건대, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고 조합이 2017. 11. 6. 울산광역시 울주군수에게 사업계획 및 환지계획의 인가에 관한 신청서를 제출할 당시 토지구획정리사업의 공사 준공이 완료된 상태에서 단지 사업계획과 환지계획의 변경뿐만 아니라 환지처분에 관한 사항도 포함하여 제출하였던 점, ② 피고 울산광역시장이 2018. 4. 13. 사업계획과 환지계획의 변경에 관한 이 사건 인가처분을 할 당시 피고 조합에게 환지처분에 관한 구 토지구획정리사업법 제61조의 규정에 따라 ‘환지계획 변경(처분) 인가 사항을 군청, 면사무소 게시판에 공고하고 토지소유자에게 개별통지할 것’을 인가조건으로 부과하고 이를 반드시 이행할 것을 주지시킨 점, ③ 피고 울산광역시장이 2018. 4. 19. 변경된 사업계획과 환지계획에 대한 인가 공고를 한 점, ④ 피고 조합이 이후 이 사건 사업시행구역 내 환지확정된 토지들에 관하여 ‘토지구획정리사업에 따른 환지 등기’ 절차를 이행한 점 등을 종합하면, 피고 울산광역시장의 2018. 4. 19.자 변경된 사업계획과 환지계획에 대한 인가 공고는 피고 조합의 구 토지구획정리사업법 제61조 제5항의 환지처분 공고를 대신한 것으로서 위 공고가 있은 다음날인 2018. 4. 20. 환지처분의 효력이 발생하였다고 할 것이고, 이처럼 환지처분이 그 효력을 발생하게 된 이상 원고들이 사업계획과 환지계획의 변경에 관한 이 사건 총회 의결 내지 이 사건 인가 처분에 의하여 변경·확정된 사업계획과 환지계획의 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다고 봄이 타당하다.

따라서 원고들의 피고 조합에 대한 소는 소의 이익을 갖추지 못하였다(특히 원고 B, C의 경우 자신들이 피고 조합에 대하여 구 토지구획정리사업법 제15조 소정의 ‘구획정리사업을 위한 차입금 채권자’에 해당함을 전제로 사업계획 변경 절차상 자신들의 동의서를 받지 않은 하자를 주장하면서 위와 같은 무효확인을 구하고 있으나, 갑 제8 내지 22호증의 각 기재만으로는 원고 B, C가 구 토지구획정리사업법 제15조 소정의 ‘구획정리사업을 위한 차입금 채권자’에 해당함을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으며, 달리 원고 B, C가 사업계획, 환지계획의 변경으로 인하여 법률상 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익을 침해당한다는 점을 인정할 수 없으므로, 이러한 점에서도 원고 B, C에게 위와 같은 무효확인을 구할 법률상의 이익이 있다고 할 수 없다).

라. 소결론

결국 원고들의 피고 조합에 대한 소는 항고소송의 소의 이익(법률상 이익)을 갖추지 못하여 부적법하다.

4. 원고들의 피고 울산광역시장에 대한 소의 적법 여부

가. 피고 울산광역시장의 본안 전 항변

피고 울산광역시장은 원고들에게 이 사건 도시계획 변경 및 지형도면 고시처분, 인가 처분의 취소를 구할 소의 이익 내지 원고적격이 존재하지 않는다는 취지로 본안 전 항변을 한다.

나. 판단

1) 관련 법리

환지처분의 효력 발생으로 이미 대다수 조합원 등에 대하여 획일적·일률적으로 처리된 권리귀속 관계를 모두 무효화하고 다시 처음부터 환지계획을 수립하여 환지처분 절차를 거치도록 하는 것은 토지구획정리사업의 공익적·단체법적 성격에 배치된다고 할 것이므로, 환지처분이 그 효력을 발생하게 된 이후에는 조합원 등이 환지계획의 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다고 봄이 타당하고(대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결 등 참조), 이는 환지계획에 대한 인가 처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 경우에도 마찬가지이다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2009두22140 판결 등 참조).

2) 판단

앞서 본 바와 같이 피고 울산광역시장의 2018. 4. 19.자 변경된 사업계획과 환지계획에 대한 인가 공고는 피고 조합의 구 토지구획정리사업법 제61조 제5항의 환지처분 공고를 대신한 것으로서 위 공고가 있은 다음날인 2018. 4. 20. 환지처분의 효력이 발생하였다고 할 것이다. 따라서 원고들에게 이 사건 인가 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다고 할 것이다.

또한 피고 울산광역시장의 이 사건 도시계획 변경 및 지형도면 고시처분은 변경된 사업계획과 환지계획에 대한 이 사건 인가처분에 앞서 그 내용에 부합하도록 도시계획을 변경하고 그 지형도면을 고시한 것으로서 실질적으로 이 사건 인가 처분과 동일한 행정목적을 달성하기 위한 처분이라고 할 것이므로, 이 사건 도시계획 변경 및 지형도면 고시처분 역시 원고들에게 그 취소를 구할 법률상의 이익이 없다고 함이 타당하다.

따라서 원고들의 피고 울산광역시장에 대한 소는 소의 이익을 갖추지 못하였다(특히 원고 B, C의 경우 자신들이 피고 조합에 대하여 구 토지구획정리사업법 제15조 소정의 ‘구획정리사업을 위한 차입금 채권자’에 해당함을 전제로 사업계획 변경 절차상 자신들의 동의서를 받지 않은 하자를 주장하면서 이 사건 도시계획 변경 및 지형도면 고시처분, 인가 처분의 취소를 구하고 있으나, 갑 제8 내지 22호증의 각 기재만으로는 원고 B, C가 구 토지구획정리사업법 제15조 소정의 ‘구획정리사업을 위한 차입금 채권자’에 해당함을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으며, 달리 원고 B, C가 위 각 처분으로 인하여 법률상 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익을 침해당한다는 점을 인정할 수 없으므로, 이러한 점에서도 원고 B, C가 위 각 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 할 수 없다).

다. 소결론

결국 원고들의 피고 울산광역시장에 대한 소 역시 항고소송의 소의 이익(법률상 이익)을 갖추지 못하여 부적법하다.

5. 결론

그렇다면 원고들의 이 사건 소는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.