대구고등법원 2018. 12. 14. 선고 2018누3517 판결 [상수도원인자부담금부과처분무효]

원고와 대구광역시장(경정전 피고) 사이의 제1심판결을 취소한다. 주위적으로, 주문 제1항과 같다. 예비적으로, 피고가 2017. 6. 5. 원고에 대하여 한 상수도원인자부담금 224,512,000원의 부과처분을 취소한다[원고는 당초 ‘대구광역시장’을 상대로 이 사건 소를 제기하였다가 항소심인 이 법원에서 피고를 ‘대구광역시 상수도사업본부 동부사업소장’으로 경정하는 신청을 하였고, 이 법원이 이를 받아들임으로써 대구광역시장(경정전 피고)에 대한 소는 취하되었다].

1. 처분의 경위

가. 원고는 부동산투자회사법에 따라 설립된 부동산투자회사(운용회사는 한국토지주택공사이다)로서 부동산의 취득·관리·개량 및 처분, 주택건설사업, 부동산의 개발사업 등을 목적사업으로 영위하고 있다.

나. 한국토지주택공사는 2007. 4.경 건설교통부장관(현재 국토교통부장관)으로부터, ○○ ○구 ○○동 일원의 ‘B(공공주택지구) 개발사업지구’ 내에서 주택단지를 건설하는 택지개발사업(이하 ‘이 사건 택지개발사업’이라 한다) 시행자로 지정되었고, 2012. 12.경 이 사건 택지개발사업을 완료하였다.

다. 원고는 위 개발사업지구 내 A-7BL 토지(이하 ‘이 사건 사업지구’라 한다)를 분양받은 후, 2015. 12. 29. 국토교통부장관으로부터 아래와 같이 이 사건 사업지구에서 아파트와 상가를 건축하는 내용의 공공주택건설사업(이하 ‘이 사건 주택건설사업’이라 한다) 계획에 대한 승인을 받았다.

국토교통부고시 제****-***호 □ 사업명 : B(공공주택지구) 개발사업지구 내 A-7BL 공공주택건설사업 (공공임대리츠) □ 사업시행자의 명칭 : 원고 □ 사업개요

가. 대지위치 : ○○ ○구 ○○동, ○○동, ○○동, ○○동, ○○동, ○○동, ○○동, ○○동, ○○동 일원 B(공공주택지구) 개발사업지구 내 A-7 블럭

나. 사업면적 : 37,819.90㎡

다. 대지면적 : 37,819.90㎡

라. 연면적 : 86,980.88㎡

마. 사업규모 : 아파트 8개동(공공임대리츠 822세대, 10~20층) 및 부대·복리시설

바. 구조 : 철근콘크리트 벽식구조

□ 사업비 : 144,074,654,000원(주택도시기금 45,210,000,000원) □ 사업기간 : 2015. 12. ~ 2018. 4.

라. 원고는 이 사건 주택건설사업 계획에 따라 이 사건 사업지구에 아파트 1,144세대와 상가 5호(이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)를 신축한 후, 2017. 6.경 피고에게 이 사건 아파트에 대한 급수공사를 신청하였다.

마. 피고는 2017. 6. 5. 위 급수공사신청을 승인하면서, 원고에 대하여 수도법 제71조제1항, 수도법 시행령 제65조, ‘대구광역시 상수도원인자부담금 징수 조례’(이하 ‘징수조례’라 한다) 제2조 제1호 가목, 제5조 제1항, 제6조 제1항 [별표]에 따라 상수도원인자부담금 합계 224,512,000원[= 아파트 221,940,000원(=위 1,144세대 중 822세대 × 270,000원) + 상가 2,572,000원]을 부과하였고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다), 원고는 2017. 6. 20. 이를 납부하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 6, 7호증(가지번호를 포함한다. 이하 같다), 을 제9, 10, 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 무효 여부

가. 원고의 주장

주위적으로, 이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 그 하자가 중대하고 객관적으로 명백하여 당연무효이다. 예비적으로, 그렇지 않더라도 최소한 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 수도법은 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자에게 상수도원인자부담금을 부과할 수 있도록 규정하고 있는데, 이 사건에서 위 비용 발생의 원인을 제공한 자는 이 사건 택지개발사업을 시행한 한국토지주택공사이므로, 상수도원인자부담금의 부담자는 한국토지주택공사이다. 그런데도 피고는 그 사업시행자가 아니고 이 사건 주택건설사업의 시행자로서 건축주에 불과한 원고에게 상수도원인자부담금을 부과하였으므로, 이 사건 처분의 하자는 중대하고 명백하다.

2) 이 사건 사업지구 내·외에 필요한 상수도시설은 이미 이 사건 택지개발사업 시행자인 한국토지주택공사가 자기 비용으로 설치하였다. 그런데도 피고가 원고에게 다시 상수도원인자부담금을 부과한 것으로 위법하다.

3) 징수조례 제5조 제1항은 원인자부담금을 ‘급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 비용’이라고 정의하고 있다. 이는 원인자부담금이 아니라 가입금의 성격을 가진 이른바 ‘시설분담금’에 해당한다. 그런데 징수조례의 근거 법령인 수도법 제71조, 수도법 시행령 제65조는 원인자부담금의 비용 산출에 필요한 세부기준을 지방자치단체의 조례로 정한다고 위임하였을 뿐이고, 그와는 성격이 전혀 다른 ‘시설분담금’의 부과요건 등에 대하여는 아무런 위임 규정을 두고 있지 않다. 따라서 징수조례는 상위법령의 위임 범위를 벗어나서 기존에 소요된 수도시설의 건설비, 즉 시설분담금의 부과요건을 새로 창설한 것으로서 무효이다.

4) 만약 징수조례의 근거 법령을 수도법이 아닌 지방자치법 제138조라고 보더라도, 원고는 대구광역시의 주민이 아니고, 또 대구광역시의 재산 또는 공공시설의 설치로 특히 이익을 받는 자에 해당하지 않는다. 따라서 징수조례는 지방자치법의 위임 범위를 벗어난 것으로서 무효이거나, 피고의 주민이 아닌 원고는 상수도원인자부담금의 부과대상에 포함되지 않는 것으로 해석해야 한다.

나. 관계 법령

별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.

다. 판단

1) 관련 법리

○ 하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 2012. 2. 16. 선고 2010두10907 전원합의체 판결 등 참조). 한편, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없지만, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 것이다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25107 판결 등 참조). 그리고 행정청이 법령 규정의 문언상 처분 요건의 의미가 분명함에도 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과, 처분 요건이 충족되지 아니한 상태에서 해당 처분을 한 경우에는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있다고 볼 수는 없다(대법원 2014. 5. 16. 선고 2011두27094 판결 등 참조).

○ 구 하수도법(2006. 9. 27. 법률 제8014호로 개정되기 전의 것) 제32조 제2항이나 개정된 하수도법(2006. 9. 27. 법률 제8014호로 개정된 것) 제61조 제2항의 원인자부담금은 공공하수도의 신설·증설을 야기한 환경오염의 원인자에게 그 비용을 부담시키고자 하는 데 근본 취지가 있고, 위 법에 규정된 타행위는 그 의미 자체가 공공하수도 공사를 필요하게 만드는 행위를 뜻하는 것으로 이해되므로, 도시개발사업의 경우 공공하수도 확대를 야기한 실질적 원인자는 특별한 사정이 없으면 당해 개발사업의 시행자이지 그 사업지구 내 부지를 분양받아 건축물을 신축한 건축물 소유자라고 할 수 없다. 따라서 도시개발사업의 사업시행자가 하수도법상 ‘타행위’에 해당하는 사업으로 조성한 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우에는 원인자부담금은 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이고, 당해 건축물이 원래 사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없으면 건축물 등 소유자는 따로 원인자부담금을 부담하지 않는다고 보아야 한다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두7604 판결 등 참조). 한편, 구 하수도법 제32조 제2항 등에서 정한 타행위에 해당하는 토지구획정리사업으로 인하여 발생할 것이 예상되는 하수를 처리하는 데 필요한 공공하수도 설치에 소요되는 비용에 대하여는 그 원인을 조성한 토지구획정리사업의 시행자에게 부과한다는 하수도원인자부담금의 부과 요건의 의미가 분명함에도, 행정청이 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과, 처분 요건이 충족되지 아니한 상태에서 그 사업지구 내 토지를 매수한 후 다세대주택을 신축한 건축주에게 하수도원인자부담금을 부과하는 처분을 한 것은, 그 하자가 중대하고도 객관적으로 명백한 경우라고 할 것이다. 그리고 지방자치단체가 조례로서 토지구획정리사업의 시행자에게 하수도원인자부담금을 부담시키지 않으려는 의도에서 타행위인 도시의 개발사업에서 토지구획정리사업의 근거 법령을 제외하였더라도, 이로써 행정청은 토지구획정리사업의 시행자에게 하수도원인자부담금을 부담시킬 수 없게 될 뿐이지, 이를 이유로 공공하수도 확대의 실질적 원인자가 아닌 그 사업지구 내 부지를 분양받아 원래 사업에서 예정된 범위 내의 건축물을 신축한 건축주에게 하수도원인자부담금을 부담시킬 수 있는 것이 아님은 앞서 본 법리상 분명하므로, 하수도원인자부담금을 건축주에게 부과한 처분의 하자가 중대하고도 명백한 것은 마찬가지이다(대법원 2014. 11. 27. 선고 2014두38866 판결 등 참조).

○ 수도법 제71조 제1항은 “수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 그 수도공사에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 이러한 상수도원인자부담금은 생활용수에 대한 수요를 발생케 하여 상수도의 신설·증설을 야기한 원인자에게 그 비용을 부담시키고자 하는 데 근본 취지가 있다 할 것이므로, 이 사건과 같은 택지개발사업의 경우 상수도시설 확대를 야기한 실질적 원인자는 특별한 사정이 없는 한 당해 개발사업의 시행자이지 그 사업지구 내의 부지를 분양받아 건축물을 신축한 건축물 소유자라 할 수는 없다. 따라서 택지개발사업의 사업시행자가 택지개발사업으로 조성한 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우에는 상수도원인자부담금은 그 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이고, 당해 건축물이 원래 사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 건축물 등 소유자는 따로 원인자부담금을 부담하지 않는다고 보아야 한다. 수도법 제71조 제1항의 문언상으로도 이와 달리 해석해야만 하는 제약이 있다고 보이지 않는다(대법원 2018. 6. 15.자 2018두37618 판결의 원심판결인 대전고등법원 2018. 2. 7. 선고 2017누11686 판결 참조).

2) 인정사실

가) 한국토지주택공사는 2007. 4.경 이 사건 택지개발사업의 사업시행자로 지정된 후, 2008. 12.경 대구광역시 상수도사업본부장과 사이에 이 사건 택지개발사업의 상수도시설 설치에 관한 협약을 체결하였다. 위 협약은 아래 표 기재의 사업에 관한 ‘설계용역’ 및 ‘용지보상’ 업무는 한국토지주택공사가 피고로부터 위탁받아 이를 시행하고, ‘공사시행’ 업무는 피고가 직접 담당하기로 되어 있다. [단위: L=length(길이), D=diameter(직경), V=volume(용적), A=area(면적), Q=quantity(용량)]

나) 이에 따라 이 사건 사업지구의 구체적인 상수도 공급체계 및 시공주체는 아래 [그림]과 같이 정해졌다.

다) 한국토지주택공사는 위 각 수도시설 중 사업지구 내 기반시설 부분을 설치하였고, 대구광역시 상수도사업본부는 2009. 12.경부터 2012. 11.경까지 위 각 수도시설 중 간선시설(송수관로→★★가압장→★★배수지) 부분을 직접 설치하였다. 피고가 신설한 간선시설의 구체적 내용은, ① B 송수관 부설(D = 500~600mm, L = 1,800m), ② B(★★지하차도) 송수관 부설(D = 600mm, L = 1,260m), ③ ★★가압장(Q = 1,500㎥/일), ④ ★★배수지(V = 6,000㎥, 2,000㎥), 진입로 (D = 600mm, L = 433m), 상수관로(D = 300~500mm, L = 1,120m)이고, 그 공사에 소요된 총 비용은 70억 1,000만 원이다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제1 내지 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

3) 이 사건 처분의 하자 및 그 중대·명백성

가) 앞서 본 인정사실을 관련 법리에 비추어 본다. 이 사건에서 한국토지주택공사가 이 사건 사업지구를 포함한 주택단지를 개발하는 사업인 이 사건 택지개발사업을 시행하였고, 원고는 한국토지주택공사가 조성한 주택단지 내의 토지를 분양받아 그 지상에 이 사건 아파트를 신축하는 이 사건 주택건설사업을 시행한 건축주에 불과하다. 한편, 이 사건 아파트가 원래 이 사건 택지개발사업에서 예정된 범위를 초과하여 신축되었다는 사정도 보이지 않는다. 따라서 이 사건에서 수도법 제71조 제1항 등 관계 법령에서 정한 상수도원인자부담금을 부담하는 자는, 이 사건 택지개발사업을 시행하여 위 조항에서 정한 ‘주택단지를 설치한 자’(주택법 제2조 제12호에 의하면, ‘주택단지’란 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단의 토지를 말한다)가 됨으로써 ‘수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자’에 해당된 한국토지주택공사일 뿐, 이미 비용 발생의 원인이 제공된 후에 그 예정된 범위 내에서 이 사건 아파트를 건축한 원고가 아니라고 할 것이다. 그런데도 피고는 이 사건 사업지구에 관한 상수도원인자부담금을 한국토지주택공사가 아닌 원고에 대하여 부과하는 내용의 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 상수도원인자부담금 부과처분의 상대방을 잘못 지정한 하자가 있다.

나) 위와 같이 수도법 제71조 제1항 등 관계 법령에서 정한 상수도원인자부담금의 부과 요건을 갖추지 못한 상대방을 그 부담자로 잘못 지정하였다면, 이는 수도법령이 정한 법규의 중요한 부분을 위반한 것으로서 특별한 사정이 없는 한 그 자체로 하자가 중대하다고 보아야 한다.

다) 나아가 관계 법령과 관련 법리, 앞서 본 인용증거와 인정사실 및 변론 전체의 취지를 통하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 종합하여 보면, 수도법 제71조 제1항 등 관계 법령에서 정한 상수도원인자부담금은 해당 주택단지를 설치함으로써 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 택지개발사업 시행자에 대하여 부과한다는 부과 요건의 의미가 분명함에도, 피고가 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과 처분 요건이 충족되지 아니한 원고에게 이 사건 처분을 하였으므로, 이러한 하자는 중대하고도 객관적으로 명백하다고 할 것이다. ① 수도법 제71조 제1항, 수도법 시행령 제65조 제1항은 ‘수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자’에 대하여 ‘주택단지 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다’라고 각각 규정하고 있고, 주택법 제2조 제12호는 ‘주택단지란 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단의 토지를 말한다’고 규정하고 있다. 그 외에 달리 비용 발생의 원인제공자 요건의 충족 여부에 대한 판단기준을 제시한 관계 법령의 규정은 존재하지 아니한다(징수조례 중 위와 같은 모법의 위임범위에서 벗어나 원인자부담금 부담자의 범위를 확장한 부분이 있다면 이는 효력이 없다). 따라서 이 사건 사업지구에 관한 상수도원인자부담금의 부담자는, 이 사건 택지개발사업의 시행자로서 위 조항의 ‘주택단지를 설치한 자’에 해당함으로써 비용 발생의 원인제공자가 된 한국토지주택공사임이 관계 법령의 문언 자체로서 분명하고, 이를 달리 해석할 여지도 없다. ② 이 사건과 같이 택지개발사업의 사업시행자에 의하여 주택단지가 조성된 경우, ‘수도시설의 신설이나 증설 등의 원인’은 바로 그 주택단지를 설치한 택지개발사업의 시행 때문에 발생하는 것이지, 이미 비용 발생의 원인이 제공된 후에 택지를 분양받아서 그 예정된 범위 내에서 건축물을 신축하는 행위에 의하여 비로소 그 원인이 발생하였다고 보기 어렵다. 수도법이 정하는 원인자부담금은 실제로 수돗물을 사용하는 행위 또는 그러한 행위를 한 사람을 대상으로 납부의무가 부과되는 것이 아니라, 수돗물의 실제 사용 여부를 묻지 않고 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 행위 또는 그러한 행위를 한 사람을 대상으로 납부의무가 부과되는 것이다. 따라서 택지개발행위가 시행된 경우 개발된 택지에서 실제로 건물 등이 건축되었는지 여부와 상관없이 택지개발행위에 따라 수돗물 사용량이 늘어날 것으로 예상되어 그 예상되는 수돗물 사용량만큼 수도시설을 신설하거나 증설하게 되는 경우에는 택지개발행위 자체가 바로 수도시설을 신설하거나 증설해야 하는 원인이 된다고 볼 수 있다. 물론, 건축물이 원래 택지개발사업에서 예정된 범위를 초과하여 신축되는 경우에는 그 초과 부분에 한하여 새로이 비용 발생의 원인이 제공된 것으로 보아야 할 것이다. ③ 원인자부담금에 관하여 규정하고 있던 종전의 수도법 제53조 제1항은 “수도사업자는 수도공사를 행함에 있어 비용발생의 원인을 제공한 자에게 수도공사에 관한 비용을 부담하게 할 수 있다.”라고 규정하고 있다가, 2001. 3. 28. 법률 제6449호로 개정되면서 “수도사업자는 수도공사를 행함에 있어 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 그 수도공사에 관한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.”로 바뀌었는데, 이와 같은 개정은 수돗물을 많이 쓰는 대규모 시설을 설치한 자(주택단지 설치자 등)에게 원인자부담금을 부담시킬 수 있는 보다 명확한 근거를 마련하기 위하여 이루어졌다고 보인다. ④ 하수도법상 하수도원인자부담금과 수도법상 상수도원인자부담금은 그 제도 취지가 유사하므로, 하수도원인자부담금의 부담자에 관하여 대법원이 반복적으로 판시하여 온 법리(대법원 2004. 9. 24. 선고 2003두6849 판결, 대법원 2008. 3. 20. 선고 2007두6342 전원합의체 판결, 대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두7604 판결 등 참조)가 이 사건에도 적용될 수 있다고 할 것이다. 비록 하수도법 제61조 제1항, 제2항(구 하수도법 제32조 제2항, 제4항)과 수도법 제71조 제1항은 그 규정 형식, 문언 내용 등이 다소 상이하기는 하지만, 그 규정들은 모두 공공하수도 또는 상수도의 신설·증설을 야기한 원인자에게 그에 따른 비용을 부담시키겠다는 동일한 목적과 취지를 갖는 규정으로서 기본적으로 동일하게 규율됨이 타당하다고 보이고, 양자를 달리 규율할 만한 뚜렷한 근거나 법문상 제약을 찾아보기 어렵다. ⑤ 설령 피고가 주장하는 바와 같이, 택지개발사업의 사업시행자가 택지를 분양하는 때에는 자신이 부담하는 원인자부담금을 정확하게 산정하기 어려워서, 원인자부담금을 택지가격에 반영하는 방법으로 택지의 수분양자에게 이를 전가하기 어렵다거나 실제로 이 사건 택지개발사업의 사업시행자가 원인자부담금을 조성원가에 반영하지 않았다는 사정이 있다고 하더라도, 이는 택지개발사업의 사업시행자와 택지를 분양받은 사람 사이에서 원인자부담금이 어떻게 분배되어야 하는지를 두고 별도로 정산·해결되어야 할 문제에 불과하고, 그러한 사정만으로 이 부분을 달리 해석할 여지도 없다. ⑥ 피고와 함께 대구광역시 상수도사업본부에 소속되어 있는 ‘대구광역시 상수도사업본부 달성사업소장’은 2017. 2. 1. 이 사건 택지개발사업과 이 사건 주택건설사업과 유사한 형태로 시행된 ‘C 단지 내 A10BL 공공주택건설사업(공공임대리츠)’에 관하여 주택건설사업자(주식회사 D 부동산투자회사)가 아닌 택지개발사업자(한국토지주택공사)에 대하여 상수도원인자부담금을 부과하였다(관련 사건인 대구고등법원 2018누3524호 사건의 갑 제2호증, 을 제1, 2호증의 각 기재에 의하면, 한국토지주택공사와 달성사업소장 사이에 급수공사신청과 회신이 오고간 다음에, 달성사업소장은 한국토지주택공사에 대하여 상수도원인자부담금을 고지하였다).

라. 소결

따라서 이 사건 사업부지에 관한 상수도원인자부담금의 부담자는 이 사건 택지개발사업의 시행자로서 수도법 제70조 제1항 등에서 정한 ‘주택단지를 설치한 자’에 해당하는 한국토지주택공사인데, 그 부담자도 아닌 원고에 대하여 상수도원인자부담금을 부과한 이 사건 처분의 하자는 중대하고도 명백하다고 할 것이므로, 원고의 나머지 주장에 대하여 살펴볼 필요도 없이 이 사건 처분은 당연무효에 해당한다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 주위적 청구는 이유 있으므로 이 사건 처분이 무효임을 확인하기로 하여[위와 같이 원고의 주위적 청구를 받아들이는 이상 예비적 청구에 대하여는 따로 판단하지 아니한다. 한편, 원고와 대구광역시장(경정전 피고) 사이의 제1심판결은 당심에서의 피고 경정에 따른 소취하로 실효되었다], 주문과 같이 판결한다.