서울행정법원 2017. 3. 9. 선고 2016구합51924 판결 [요양급여비용환수결정취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위 및 내용

가. ○○○○요양병원(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다)은 2013. 10. 1.경 의사인 원고 명의로 개설되었다.

나. 피고는 의료기관 개설자격이 없는 비의료인인 감○○이 의료인인 원고로부터 그 명의를 빌려 이 사건 병원을 개설한 다음 피고에게 요양급여비용을 청구하여 수령한 사실이 확인되었다는 이유로 원고에 대하여, 2015. 8. 6. ‘2013. 11. 9.부터 2015. 3. 9.까지 이 사건 병원에 지급된 요양급여비용 5,247,150,070원’을, 2015. 12. 21. ‘2015. 3. 10.부터 2015. 7. 11.까지 이 사건 병원에 지급된 요양급여비용 989,679,290원’을 각 환수한다는 처분(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장 요지

1) 피고는 원고에 대하여 의무를 부과하는 처분인 이 사건 각 처분을 하면서도 행정절차법 제21조 제1항에 따른 사전통지를 하지 않고, 같은 법 제22조 제3항에 따른 의견제출 기회를 제공하지 않았다. 따라서 이 사건 각 처분은 절차상 하자가 있어 위법하다.

2) 피고는 의료기관 개설자격이 없는 비의료인이 의사의 명의를 빌려 병원을 개설한 다음 피고에게 요양급여비용을 청구하여 수령한 다른 사건에서는 그 의사에 대한 의료법 위반 등 형사사건에서 유죄판결이 확정된 이후에야 비로소 그 의사에 대하여 요양급여비용 환수처분을 하였음에도 불구하고, 그와 동일한 경우인 원고에 대하여는 원고에 대한 의료법 위반 등 형사사건에서 유죄판결이 확정되기 이전에 이 사건 각 처분을 하였으므로, 이 사건 각 처분은 절차에 있어서 평등원칙과 자기구속원칙을 위반하여 위법하다.

3) 원고는 이 사건 병원을 운영하면서 감○○을 채용하여 진료 이외의 각종 업무를 보도록 하고 감○○으로부터 병원 운영에 관한 조언을 얻은 적이 있기는 하나, 원고가 직접 이 사건 병원 건물을 임차하여 이 사건 병원을 개설·운영하였으므로, 이 사건 병원은 이른바 사무장병원이 아니다. 원고가 이 사건 병원을 직접 운영한 이상 원고는 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 피고로부터 보험급여비용을 받았다고 할 수 없으므로, 이 사건 각 처분은 위법하다.

나. 인정사실

1) 경상남도지방경찰청장은 2015. 3. 23. 피고에게 ‘원고와 감○○은 감○○이 자금을 투입하고 자금과 인력을 관리하는 등 이 사건 병원을 운영하고, 원고가 자신의 명의로 이 사건 병원을 개설하여 진료하는 방법으로 이 사건 병원을 개설·운영하기로 공모한 후 2013. 10. 1.경부터 2014. 7. 17.경까지 이 사건 병원을 운영하였다. 또 원고는 감○○과 공모하여, 감○○이 의사 등이 아님에도 이 사건 병원을 개설·운영하면서 건강보험심사평가원에 요양급여비용 명세서를 제출하여 심사를 의뢰하고, 그 심사 결과를 통보받아 이를 사실로 믿은 피고로부터 요양급여비용을 지급받아 편취하였다’라는 취지의 병원 개설기준 위반행위(사무장병원) 적발통보(이하 ‘이 사건 적발통보’라 한다)를 하였다.

2) 검사는 2015. 7. 13. 위와 같은 취지의 공소사실(이하 ‘이 사건 공소사실’이라 한다)에 관하여 의료법위반죄, 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률 위반(사기)죄로 원고를 창원지방법원 2015고합○○○호(이하 ‘이 사건 형사1심사건’이라 한다)로 기소하였다(이하 ‘이 사건 공소제기’라 한다). 원고는 2016. 8. 11. 이 사건 형사 1심사건에서 징역 1년 6월에 집행유예 2년의 유죄판결을 선고받았다.

3) 원고는 이 사건 형사1심사건 판결에 대하여 부산고등법원(창원) 2016노○○○호로 항소하였으나(이하 ‘이 사건 형사항소심사건’이라 한다), 2017. 2. 8. 항소기각 판결을 받았다. 원고는 이에 상고하여 그 사건이 현재 상고심 계속 중이다(이 사건 형사1심과 항소심사건을 함께 ‘이 사건 형사사건’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4호증, 을 제1, 5, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

다. 사전통지의무 및 의견제출기회 제공의무 위반 여부

1) 행정절차법 제21조 제1항, 제3항, 제4항, 제22조에 따르면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’, ‘이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법’, ‘의견제출기관의 명칭과 주소’, ‘의견제출기한’ 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 의견제출기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 하며, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. 다만 ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에 한하여 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 않을 수 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않았다면, 그 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 등 참조). 그리고 여기에서 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 하며(대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두3337 판결 참조), 처분 상대방이 이미 행정청에게 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것은 아니다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결, 위 대법원 2011두30687 판결 참조).

2) 피고가 이 사건 각 처분을 하기 전에 원고에게 행정절차법 제21조 제1항에 따른 사전통지를 하지 않았고, 같은 법 제22조 제3항에 따른 의견제출의 기회를 제공하지 않았던 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 따라서 특별한 사정이 없는 한 이 사건 각 처분은 절차상 하자가 있어 위법하다.

3) 이에 대하여 피고는 ‘원고가 이 사건 각 처분을 하기 이전에 수사기관의 수사 과정을 통하여 이 사건 각 처분의 근거와 이유를 이미 알고 있었고, 피고가 이 사건 각 처분의 처분서에 처분의 근거와 이유를 상세히 제시하였으므로, 이 사건 각 처분은 절차상 하자가 없다’라고 하면서 이 사건 각 처분은 행정절차법 제21조 제4항 제3호에 따라 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당하여 원고에게 사전통지를 하지 않고 의견제출의 기회를 제공하지 않았더라도 절차적으로 위법하지 않다는 취지로 주장한다. 그러나 이 사건 처분의 경위 및 내용, 관련 법령과 위 인정사실, 특히 을 제1호증의 기재에 따라 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 각 처분은 국민건강보험법 제57조 제1항에 따라 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 요양기관에 대하여 그 보험급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수하는 처분으로서, 그러한 보험급여비용 환수처분을 받는 요양기관의 처지에서는 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 것인지 여부나 그와 같이 받은 보험급여비용의 액수 등에 관하여 행정청에 의견을 제출할 기회를 제공받을 필요가 있는 점, ② 피고는 2015. 3. 23. 경상남도지방경찰청장으로부터 이 사건 적발통보를 받았는데, 이 사건 적발통보에는 원고가 ‘자신이 직접 이 사건 병원 건물을 임차하여 이 사건 병원을 개설·운영하였으므로, 이 사건 병원은 이른바 사무장병원이 아니다’라는 취지로 주장하고 있다고 기재되어 있어 피고는 원고가 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여비용을 받았다는 점에 대하여 다투고 있다는 것을 알고 있었던 점 등의 사정을 위 법리에 비추어 보면, 원고가 이 사건 각 처분을 하기 이전에 수사기관의 수사 과정을 통하여 이 사건 각 처분의 근거와 이유를 이미 알고 있었다는 사정만으로 이 사건 각 처분이 ‘처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 피고의 위 주장은 받아들일 수 없다.

4) 한편, 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우에는 행정절차법 제21조 제1항에 따른 사전통지와 같은 법 제22조 제3항에 따른 의견청취를 하지 않을 수 있으므로(행정절차법 제21조 제4항 제2호, 제5항, 제22조 제4항, 행정절차법 시행령 제13조 제2호), 이 논점에 관하여 본다. 검사가 2015. 7. 13. 이 사건 공소사실에 관하여 의료법위반죄, 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률 위반(사기)죄로 원고를 기소한 이후 이 사건 형사1심사건이 계속 중인 상황에서 피고가 2015. 8. 6.과 2015. 12. 21. 이 사건 각 처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같다. 이에 따르면, 이 사건 각 처분은 검사의 이 사건 공소제기를 기초로 한 것으로 보이나, 검사가 하는 수사와 그에 따른 공소제기를 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정으로 볼 수 없을 뿐만 아니라 검사의 공소제기만으로 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되었다거나 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 각 처분은 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우에도 해당하지 않는다.

5) 그렇다면 이 사건 각 처분은, 원고의 나머지 주장에 관하여는 더 나아가 살필 필요 없이, 행정절차법 제21조, 제22조를 위반한 절차상 하자가 있어 위법하다.

3. 결론

이 사건 청구는 타당하므로 받아들여 주문과 같이 판결한다.