울산지방법원 2016. 5. 26. 선고 2015구합1377 판결 [영업정지처분취소]

가. 원고는 2004. 6. 5. 피고로부터 폐기물 최종재활용업을 허가받고, 울산 울주군 000(이하 '이 사건 사업장'이라고 한다)에서 음식물류폐기물을 대상으로 재활용시설을 이용하여 부산물비료를 생산하고 있다.

나. 피고는 2015. 6. 4. 이 사건 사업장을 방문하여 공장을 점검한 결과, 입고된 음식물류폐기물을 투입·저장·이동시키는 제1동 공장(이하 '이 사건 공장'이라고 한다) 내 음식물류폐기물을 저장하는 공간의 투입구(이하 '투입호퍼'라고 한다)에 덮개가 없어, 저장공간 내의 음식물류폐기물이 공장 내부 공기와 그대로 접촉하여 공장 내부 공기의 오염이 심각한데, 공장 외벽에도 큰 틈이 여러 곳 있어 공장 내부의 오염된 공기가 그대로 외부로 유출되고 있는 것을 확인하고, 2015. 6. 25. 원고에게 '음식물류폐기물 재활용시설인 저장·투입시설 내에 음식물이 반입되어 있음에도 저장·투입시설을 밀폐하지 아니하였고, 악취가 외부로 새어나가도록 방치하였다'는 이유로 영업정지 1개월(정지기간: 2015. 7. 6.~2015. 8. 4.)의 행정처분을 하였다.

다. 원고는 위 처분에 불복하여 울산광역시 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였고, 위 위원회는 2015. 8. 26. 원고에게 '피고가 2015. 6. 25. 원고에 대하여 한 영업정지 1개월 처분을 영업정지 20일로 변경한다'는 취지의 재결을 하였다.

라. 피고는 위 재결의 취지에 따라 2015. 9. 11. 원고에 대하여 종전 처분의 영업정지 기간 1개월을 20일(정지기간: 2015. 10. 1.~2015. 10. 20.)로 변경하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1 내지 4, 9, 10, 11호증(가지번호 있는 것은 이를 포함, 이하 같다)의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 공장은 외벽으로 인해 밀폐되어 있었고, 공장 내부의 악취제거시설도 정상적으로 가동되고 있었다. 비록 그 밀폐된 공장 내부의 투입호퍼가 개방되어 있었으나, 투입호퍼의 덮개가 폐기물관리법이 요구하는 필수시설도 아닌데다가 이미 이 사건 공장 전체가 밀폐되어 있었으므로, 이 사건 공장은 폐기물관리법상 관리기준에 위배되지 않았다. 더구나 원고는 평소 투입호퍼를 덮고 작업하였으나, 위 단속 당시 기존의 덮개가 낡아 새 것을 제작하기 위하여 잠시 기존 덮개를 다른 곳에 두었던 것이다. 또한, 원고는 2015. 6. 4. 이 사건 공장 주변 공기가 악취방지법상 악취기준을 초과하였다는 이유로 피고로부터 악취방지법에 따른 별도의 불이익한 처분을 받았음에도, 피고가 위 처분과 같은 위반사실에 대하여 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 이중처분에 해당한다. 설령 원고의 시설이 법령이 요구한 조건을 충족시키지 아니하였다고 하더라도, 약 20억 원의 상당한 비용을 들여 밀폐시설, 악취제거시설을 설치한 점, 원고가 음식물폐기물을 20일 동안 수거할 수 없게 되면 음식물폐기가 원활하지 아니하여 주민들 생활에 큰 불편을 초래하게 되는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 울산광역시장은 이 사건 사업장의 악취에 대하여 민원이 잦고, 실제 이 사건 사업장에 대한 검사 결과 악취오염도가 정상 기준을 초과하자, 2009. 9. 2. 이 사건 사업장 주변 지역을 악취방지법 제6조 제1항의 악취관리지역으로 지정·고시하여 관리하여 왔다.

2) 이 사건 공장 내에는 음식물류폐기물 저장시설의 투입호퍼가 2기(7.7㎡, 60㎡) 있는데, 피고가 이 사건 사업장을 점검할 당시 위 호퍼 2개가 모두 덮개 없이 완전히 열려 있었고, 공장 외부의 밀폐시설에도 큰 틈이 여러 곳 있었다.

3) 원고의 감사 황보연은 2015. 6. 4. 피고가 제시하는 '음식물류폐기물 재활용시설을 운영하는 경우 음식물폐기물의 저장, 투입, 이송 및 처리 등의 과정에서 발생된 악취가 외부로 새어나가지 아니하도록 밀폐된 상태로 운영하여야 하나, 저장·투입시설이 개방된 상태로 운영한 사실이 있습니다'라고 기재된 확인서에 서명하였다.

4) 피고는 점검 과정에서 악취시료를 채취하여 울산광역시 보건환경연구원에 악취오염도 분석을 의뢰하였고, 그 결과 이 사건 공장 배출구에서 채취한 시료의 희석배수는 1,442배(500배 이하가 배출허용기준이다), 이 사건 사업장 부지경계에서 채취한 시료의 희석배수는 30배(15배 이하가 배출허용기준이다)로 모두 악취방지법상 배출허용기준을 초과하는 오염도를 나타냈다.

5) 피고는 2015. 6. 8. 원고에게 위 악취시료 검사결과를 근거로 2015. 7. 17.까지 이 사건 사업장의 악취를 개선할 것을 명령하였다. [인정근거] 을 제2, 5, 6, 7, 11호증의 각 기재, 증인 황보연의 일부 증언, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 폐기물관리법상 영업정지 사유가 인정되는지 여부

위 인정사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고는 폐기물관리법 제31조 제1항의 위임에 근거한 같은 법 시행규칙 제42조, [별표 11] 제1호 자.목이 규정하고 있는 '음식물류폐기물 처분시설 또는 재활용시설을 운영하는 경우 음식물류폐기물의 저장·투입·이송 및 처리 등의 과정에서 발생된 악취가 외부로 새어나가지 아니하도록 밀폐된 상태로 운영하여야 하며, 악취를 저감하는 시설이 정상적인 기능으로 유지될 수 있도록 관리하여야 한다'는 관리기준을 위반하였음을 인정할 수 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. ① 이 사건 공장 외벽 중 천막으로 이루어진 부분이 일부 찢어져 있는데다가, 이 사건 공장은 입고된 음식물류폐기물 등이 드나드는 출입문이 수시로 개방되고 있으므로, 공장의 외벽만으로는 이 사건 공장의 내부의 악취가 외부로 새어나가지 않도록 하는 조치가 된 것으로 볼 수 없다. ② 이 사건 공장 내에 악취제거시설이 있으나, 음식물류폐기물 저장공간이 개방된 상태의 악취까지 즉시 제거할 수 있는 정도의 기능을 가지고 있지는 않다. ③ 이와 같은 이유로 악취가 심각한 음식물류폐기물 저장공간은 그에 대한 추가적인 차단시설(원고가 사용하는 호퍼 덮개는 차단시설의 한 예가 될 수 있다)이 있어야 공장 내부의 악취가 외부로 새어나가는 것을 최소화할 수 있다. 실제로 이 사건 사업장 내 제2동 공장의 경우, 이 사건 공장과 달리 그러한 2중의 밀폐구조로 되어 있어 이 사건 공장에 비해 악취차단 효율이 매우 높다. ④ 피고가 이 사건 사업장을 단속하기 이전에도 이 사건 사업장 인근 주민들이 수차례 민원을 제기하였고, 단속 결과 그 공장 주변 일대의 공기는 악취방지법상 배출허용기준을 초과한 오염상태로 확인되었는바, 이는 위와 같은 음식물류폐기물 저장공간 투입호퍼의 개방, 공장 내 악취제거시설의 기능상 한계, 이 사건 공장 외벽의 불완전 차단으로 인하여 이 사건 공장이 밀폐되지 않은 상태였음을 보여준다. ⑤ 원고는 투입호퍼의 덮개를 새로 만들기 위해 기존 덮개를 다른 곳으로 잠시 옮긴 것에 불과하다고 주장하나, 설령 그렇다고 하더라도 원고는 음식물류폐기물 저장공간 개방시간을 최소화하거나 차단을 위한 대안을 충분히 고려하지도 아니한 채, 약 1달이 넘는 기간 동안 투입호퍼를 개방하였다.

2) 이중처분인지 여부

폐기물관리법은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경과 국민의 생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로, 폐기물 처리시설이 지켜야 할 유지·관리 방법, 갖추어야 할 시설 등을 정하고 있고, 악취방지법은 사업활동 등으로 인하여 발생하는 악취를 방지함으로써 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하는 것을 목적으로, 악취를 배출하는 업체에 대하여 악취의 배출허용기준을 준수하도록 요구하고 있다. 즉, 이 사건 처분은 원고가 폐기물 처리시설인 이 사건 공장을 밀폐하여 운영하지 않음으로써 폐기물관리법이 정한 관리기준(이는 폐기물 처리시설의 설치기준이기도 하다)을 위반한 것에 대하여 제재를 가하는 처분이고, 앞서 본 개선명령은 원고가 악취방지법이 정한 악취 배출허용기준을 위반하여 주변을 오염시킨 것에 대하여 이를 원상복구할 것을 명령하는 처분으로, 위반행위의 내용, 처분의 목적과 효과 등이 전혀 다르다. 따라서 이 사건 처분은 이중처분에 해당하지 않으므로, 이에 관한 원고의 주장도 이유 없다.

3) 재량권 일탈·남용 여부

처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 아니 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조). 이 사건으로 돌아와 보건대, ① 원고는 투입호퍼의 덮개를 새로 만들기 위해 기존 덮개를 다른 곳으로 잠시 옮긴 것에 불과하다고 주장하나, 원고는 그로 인해 발생할 악취를 차단하기 위한 진지한 노력을 하지 않은 채 만연히 투입호퍼를 개방해 둔 점, ② 그로 인하여 그 주변 일대의 악취가 심각한 상태에 이르렀던 점, ③ 원고는 2007년부터 2014년까지 악취 배출허용기준을 수차례 초과하였고, 폐기물처리업자의 준수사항 등 위반으로 수차례 영업정지, 과태료 등의 처분을 받기도 한 점, ④ 이미 울산광역시 행정심판위원회가 원고의 악취제거시설 투자 등 사정을 감안하여 종전의 영업정지 1개월 처분을 영업정지 20일로 변경하는 재결을 하였고, 20일이라는 기간은 폐기물관리법 시행규칙 제83조 제1항, [별표 21]이 정한 기준보다 짧은 기간인 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 현저히 부당하여 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용하였다고 할 수 없다. 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.