광주지방법원 2022. 10. 20. 선고 2022구합10658 판결 [부정수급보조금반환처분 취소소송]

피고가 2020. 2. 26. 원고에게 한 196,163,200원의 부정수급보조금반환처분 중 56,822,790원을 초과하는 부분을 취소한다.

1. 처분의 경위 등

○ 원고는 광주 북구 ○○로 69번길 3○에서 영유아보육법에서 정한 민간어린이집인 “○○예술어린이집”(이하 ‘이 사건 어린이집’이라고 한다)을 설립하여 운영한 사람이다.

○ 피고는 광주광역시장으로부터 보건복지부 어린이집 이용불편신고센터에 접수된 신고내용을 통보받고, 2019. 2. 27. 이 사건 어린이집에 대한 현지조사를 실시하여 아래와 같은 위법사실(이하 ‘이 사건 처분사유’라고 한다)을 적발하였다.

1. 누리보조교사 허위등록으로 인한 보조금(인건비)부정수급

■ 누리과정 보조교사 2명(조○희, 김○희)을 허위등록 후 부당한 방법으로 보조금 부정수급 후 일부를 원장이 돌려받음 ① 조○희: 2016. 5. 1.부터 누리과정 보조교사로 등록하였으나 실제는 월 2~5회만 출근하고 월 급여 80만 원 중 65만 원을 현금으로 돌려받음. ② 김○희: 2017. 9. 1.부터 누리과정 보조교사로 등록하였으나 월 2~5회 출근하여 월 급여 80만 원 중 65만 원을 현금으로 돌려받음

2. 담임교사 허위등록으로 인한 보조금 부정수급

■ 담임교사 허위 등록한 후 해당 반 아동은 다른 반 교사에게 함께 보육하게 함 ① 박○혜: 2018년 4월부터 희○1반 담임교사로 시스템에 등록하였으나 실제 근무는 오전 10시에 출근하여 오후 2~5시 퇴근, 희○1반 등록아동은 희○반에서 보육 ② 김○영: 2019년 2월 꿈○롱3반 담임교사로 변경 등록하였으나 실제로는 오후 3~7시까지 근무하고 꿈○롱3반 아동들은 소○1반 담임으로 등록한 이○아 교사가 보육 ③ 이○아 - 2018년 3월부터 소○1반 담임교사로 등록하였으나 2018년 10월 꿈○롱3반 담임교사로 근무 - 소망1반 등록 아동들은 소○반, 예○1반, 사○2반에서 나누어 보육 ④ 김○하 - 2018. 3. 1.부터 꽃○4반 담임교사로 등록하였으나, 담임교사 역할을 하지 않고 어린이집 사무실에서 원장 보조업무 수행 - 꽃○4반 등록 아동들은 꽃○반, 꽃○1반, 꽃○2반, 꽃○3반에서 나누어 보육

○ 피고는 이 사건 처분사유에 대하여 2020. 2. 26. 아래와 같이 부정수급 내용을 확정하고 어린이집 폐쇄, 원장 자격정지, 부정수급 보조금반환 등의 처분(아래 처분 중 부정수급 보조금반환 처분을 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. ■ 누리보조교사(조○희,김○희) 부정수급 환수금액

■ 담임교사(박○혜, 김○영) 허위등록 관련 부정수급 환수금액

■ 담임교사(이○아) 허위등록 관련 부정수급 환수금액

■ 담임교사(김○하) 허위등록 관련 부정수급 환수금액

○ 광주지방법원은 2021. 4. 9. 원고가 위와 같이 보육교사처우개선비 등 명목으로 합계 196,163,200원을 부정 수급하였다는 영유아보육법위반의 범죄사실에 대하여 징역 1년 4개월에 집행유예 3년을 선고하였다(광주지방법원 2020고단5013).

○ 한편 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2020. 5. 4. 광주광역시행정심판위원회에 행정심판을 제기하였으나, 광주광역시행정심판위원회는 2022. 1. 26. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1, 3, 4, 14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 처분사유의 존부 관련 주장

이 사건 처분사유 중 누리보조교사 조○희, 김○희 및 담임교사 김○영에 대한 보조금 부정수급 사실과 소망1반 담임교사 이○아에게 지급된 보조금 및 기본 보육료에 대한 부정수급 사실은 인정하나, 아래 사유에 관하여는 인정할 수 없다.

1) 박○혜를 담임교사로 허위등록한 부분 관련

원고가 박○혜를 시간제 교사로 채용하여 담임교사로 등록한 사실은 인정하지만, 박○혜는 2018년 4월경부터 이 사건 어린이집 희망1반 담임교사로 근무하였고, 박○혜가 희망1반 아동들을 담임교사로서 보육하면서 희망반 아동을 함께 보육하여 주었을 뿐, 희망1반 아동들을 희망반에서 보육한 것이 아니므로 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 피고로부터 보조금을 지급받은 것으로 볼 수 없다. 그리고 이 부분 누리교사처우개선비, 담임교사처우개선수당 등은 모두 박○혜가 수령하였음에도 피고가 원고로부터 이 부분 관련 보조금을 전부 반환하도록 한 것은 부당하다.

2) 소망1반을 제외한 소망반 등 5개 반 기본보육료 반환에 관하여

이○아가 담임교사로서 보육하는 것으로 등록된 소망1반 아동들에 대한 실제 보육이 소망반, 예쁜1반, 예쁜2반, 사랑1반, 사랑2반에서 이루어졌다고 하더라도 소망1반을 제외한 나머지 반은 해당 담임교사들이 정당하게 업무를 수행하고 지급 받은 기본 보육료이므로 부정수급이 아니다.

3) 김○화 관련 담임교사처우개선수당 등 보조금 및 기본 보육료 반환에 관하여 김○하가 원장 보조업무를 함께 수행한 사실은 인정하나, 김○하는 2018년 3월부터 꽃잎4반 담임교사로 근무하면서 꽃잎4반 아동들에 대한 담임교사 역할을 수행하였고, 꽃잎4반을 제외한 나머지 꽃잎반, 꽃잎1반, 꽃잎2반, 꽃잎3반은 해당 담임교사들이 정당하게 업무를 수행하고 지급받은 기본 보육료이므로 부정수급이 아니다.

나. 재량권의 일탈·남용

피고가 민간 어린이집을 운영하는 원고를 정부 지원을 받는 국공립 어린이집과 동일하게 이 사건 처분을 한 것은 평등원칙에 반하고, 원고는 박○혜 등이 수령한 누리교사처우개선비, 담임교사처우개선수당, 보육교사명절수당 등을 박○혜 등으로부터 반환받지도 않았다. 피고는 원고가 이 사건 유치원을 운영하면서 표창패를 받았고, 2016년과 2019년에 우수한 성적으로 평가인증을 통과하였으며, 원고가 사비를 들여 이 사건 어린이집을 리모델링하여 환경을 개선하고, 식단표 점검, 주방 위생 관리 등으로 적극적으로 원내 관리를 개선해 왔으며, 이 사건 어린이집 폐원으로 경제적 수입이 존재하지 않고, 매달 약 200만 원 가량의 이자를 상환하고 있는 점, 원고가 이 사건 처분 이후 환수금액 중 일정액을 매달 납부한 점 등 원고의 사정을 전혀 고려하지 않고 이 사건 처분을 하여 이 사건 처분은 비례원칙에 반한다.

3. 판단

가. 박○혜를 담임교사로 허위등록한 부분에 관한 판단

영유아보육법 제17조는 어린이집에는 보육교직원을 두어야 하고, 그 인력배치기준 등의 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다고 규정하고(제1항, 제5항), 같은 법 시행규칙(2019. 6. 12. 보건복지부령 제631호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제10조 [별표 2] 보육교직원의 배치기준 제2호 (나)목은 ‘반을 담당하는 보육교사의 근무시간은 평일 8시간’을 원칙으로 한다‘고 정하고 있다. 또한 영유아보육법 제40조는 보조금을 교부받는 주체가 ‘어린이집의 설치·운영자’임을 전제로 보조금 반환처분의 상대방도 ‘어린이집의 설치·운영자’임을 예정하고 있으므로, 교사근무환경개선비 등 보조금의 반환처분의 상대방은 어린이집의 설치·운영자라고 할 것이다. 원고는 박○혜를 시간제 교사로 채용하여 근무하도록 한 사실을 인정하고 있으므로, 박○혜가 2018년 4월경부터 이 사건 어린이집 희망1반 담임교사로 근무하였다고 하더라도 평일 8시간을 근무하지 않은 박○혜는 구 영유아보육법 시행규칙 제10조 [별표2] 제2호 (나)목에 따른 담임교사가 될 수 없고, 결국 담임교사에게 지급되는 누리교사 처우개선비 등의 지급 대상이 아니다. 따라서 원고가 박○혜를 담임교사로 등록하여 누리교사처우개선비 등의 보조금을 수급한 것은 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 비용을 지원받은 경우’에 해당한다. 그리고 보육교사인 박○혜가 직접 수령한 보조금 역시 원고가 부정하게 수령한 보조금으로 보아 이를 기준으로 처분의 내용이 정해져야 한다. 원고의 이 부분 주장은 모두 이유 없다.

나. 소망1반을 제외한 소망반 등 5개반 기본보육료 반환에 관한 판단

영유아보육법 제36조는 ‘국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제10조에 따른 어린이집의 설치, 보육교사(대체교사를 포함한다)의 인건비, 초과보육에 드는 비용 등 운영 경비 또는 지방육아종합지원센터의 설치·운영, 보육교직원의 복지증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조한다’라고 정하고 있는바, 위 규정에 따른 보조금은 그 지급 대상인 보육시설이 위 법 및 그 시행령 등 관계 법령에서 정한 바에 따라 운영되는 것을 전제로 지급된다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2012도1302 판결 등 참조). 영유아보육법 시행령 제24조는 제1항에서 ‘법 제36조에 따라 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 다음 각 호의 비용의 전부 또는 일부를 보조한다’라고 정하며 그 보조 대상 비용으로 ‘보육교사 인건비’ 등을 들고 있고, 제2항에서 ‘제1항에서 정한 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 정한다’라고 규정하고 있다. 이에 따라 보건복지부장관이 발행한 ‘2019 보육사업안내’(을 제8호증)에는 기본보육료 지원대상을 ‘기본보육료 지원요건을 준수하여 운영 중인 어린이집’으로 규정하면서 지원요건으로 ‘교사 대 아동비율’을 준수할 것을 규정하고 있다. 위 관계 법령을 종합하면, 어린이집을 운영하면서 교사 대 아동비율을 준수하지 않는 경우에는 기본보육료 지원요건에 해당하지 않아 지원대상이 아니라고 봄이 타당하다. 원고가 보육교사 이○아를 2018. 3.부터 2019. 2.까지 소망1반 담임교사로 허위 등록하였고, 그에 따라 소망1반 아동을 나누어 보육한 5개반(소망반, 사랑1반, 사랑2반, 예쁜1반, 예쁜2반)이 영유아보육법에 따른 ‘보육교직원의 배치기준(교사 대 아동비율)’을 위반한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 원고는 이 부분에 대하여 기본보육료 지원요건을 갖추지 못하여 지원대상이 아니다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

다. 김○화 관련 주장에 관한 판단

을 제10, 11, 12, 13호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정, 김○화가 꽃잎4반에서 담임교사로서 담당하였다고 주장하는 아동들의 부모는 아동들이 꽃잎4반이 아닌 꽃잎2반이나 꽃잎반이었고, 담임교사의 이름도 김○화가 아니라고 진술하며 관련 자료를 제출한 점, 이 사건 유치원에서 근무한 담임교사들도 김○화가 원장실에 상주하면서 전화를 받거나 원장님 서류 일을 보조하는 일을 주로 하였고, 꽃잎4반 아동으로 등록된 아동은 꽃잎반 등 다른 반에서 담당하였다고 진술하고 있는 점 등에 비추어 보면 김○화가 꽃잎4반에서 담임교사로서 아동들을 담당하였다고 인정하기 어렵다. 원고는 꽃잎4반 아동들을 꽃잎반, 꽃잎1반, 꽃잎2반, 꽃잎3반에서 담당할 경우 앞서본 바와 같이 교사 대 아동비율을 준수하지 않는 경우에 해당하는 것에 대하여는 다투지 않고 있다. 원고의 이 부분 주장도 모두 이유 없다.

라. 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부

1) 관련 법리

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

2) 판단

살피건대, 앞서 본 증거들과 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면 이 사건 처분이 평등원칙에 위배되거나 비례원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

○ 어린이집 운영자의 보조금 부정수급은 영유아 보육에 사용되어야 할 국가나 지방자치단체의 한정된 재원의 손실을 초래한다. 그리고 영유아를 건강하고 안전하게 보호·양육하고 영유아의 발달 특성에 맞는 교육을 제공하여 종국적으로는 영유아의 복지 증진을 확보하려는 영유아보육법의 목적에 정면으로 위배되는 행위이다. 보조금 부정수급이 누적되는 경우 국가나 지방자치단체가 지원하는 보육사업의 부실을 초래할 수 있고, 결국 그 피해는 영유아, 영유아의 보호자, 다른 어린이집 운영자 모두에게 돌아갈 수밖에 없다.

○ 잘못 지급된 보조금을 돌려받아 국가와 지방자치단체의 재정 건전성을 회복하는 한편 향후 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 받는 것을 막으려고 하는 반환명령조항의 입법목적은 정당하고 그 수단도 적합하다. 행정제재나 형벌 부과만으로는 국가와 지방자치단체의 재정건전성 회복이라는 입법목적을 달성하기가 어려울 수 있으며, 거짓이나 부정한 방법으로 받아간 보조금만 반환하도록 한다면 향후 이러한 부정행위를 예방하는 효과가 부족할 수 있다. 나아가 반환명령조항은 임의적 규정으로 되어 있고, 반환을 명하는 경우에도 구체적 사안에 따라 일부만 반환하도록 명령할 수 있도록 하여 피해를 최소화하고 있으므로, 침해되는 사익이 공익에 비하여 크다고 할 수 없다. 그리고 이러한 점을 고려하면 피고가 민간 어린이집을 운영하는 원고를 정부 지원을 받는 국공립 어린이집과 동일하게 이 사건 처분을 한 것이 평등원칙에 반한다고 볼 수도 없다.

○ 앞서 본 바와 같이 원고가 부정 수급한 보조금은 196,163,200원에 이르는 다액이고, 그 기간도 2016년 5월부터 2019년 2월까지 장기간 반복적으로 이루어지는 등 그 위반정도가 가볍지 않다. 또한 앞서본 바와 같이 교사 대 아동비율을 준수하지 않는 경우에는 기본보육료 지원요건에 해당하지 않아, 기준에 미달하는 부분이나 일부만을 실제 부정수급분으로 볼 수도 없다. 그리고 보조금 예산의 낭비를 막고 보조금이 본래의 목적에 맞게 적정하게 사용되도록 하기 위한 보조금 환수의 취지까지 더하여 보면, 피고가 이 사건 보조금 전부에 대하여 반환명령을 한 것이 지나치게 가혹하거나 평등의 원칙에 반한다고 볼 수 없고, 이는 보조금이 해당 보육교사들의 인건비 등으로 지급되었다고 하더라도 마찬가지이다(대법원 2014. 3. 13. 선고 2013두25184 판결로 확정된 서울고등법원 2013. 11. 8. 선고 2013누16922 판결 취지 등 참조).

4. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.