광주지방법원 2022. 8. 18. 선고 2021구합13933 판결 [복지비 청구의 소]

주위적으로 주문 제1항과 같고, 예비적으로 주문 제1항 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 등

○ 원고는 광주광역시 ○○구에 거주하면서 2019. 8. 28. 피고에게 국민기초생활 보장법(이하 ‘기초생활보장법’이라고 한다)에 따른 생계급여 등을 신청하였다.

○ 피고는 2019. 10. 14. 원고를 기초생활보장법 제9조 제5항에 따라 ‘근로능력 있는 수급자 중 자활사업에 참가할 것을 조건으로 생계비를 지급받는 수급자’인 ‘생계급여 조건부수급자’로 결정하고, 2019년 8월분¹⁾부터 2020년 8월분까지 생계급여를 정기적으로 지급하였다.

○ 피고는 2020. 8. 25.경 원고와 광산구 월곡1동장에게 아래와 같은 내용의 ‘취업성공패키지사업 참여 종료자 자활지원계획수립 상담 안내’(이하 ‘이 사건 안내서’라고 한다) 통지를 하고자 하였으나 원고에게 우편물이 송달되지 않았다.

1. 귀하께서는 기초생활보장법 시행령 제11조 규정에 따라 자활사업 참여를 조건으로 생계급여를 지급받고 있는 조건부 수급자로 책정되어 저소득층 취업성공패키지사업에 참여하여 왔으나 참여기간이 종료되었음을 안내드립니다.

2. 근로능력이 있는 수급자의 경우 조건이행을 성실하게 수행하여야 하며 불응시는 생계급여가 중지됨을 알려드리오니,

3. 자활지원계획 수립 상담에 참여하여 주시고 불참시 사유를 증명하는 증명서(소득신고서, 근로능력평가용 진단서 등)를 해당 동 행정복지센터에 제출하여 주시기 바라며.

4. 월곡1동 행정복지센터에서는 사례관리 및 사후관리 업무에 협조하여 주시기 바랍니다.

○ 종료자: 원고

○ 종료일: 2020. 8. 25.

○ 상담기한: 2020. 9. 2.

○ 피고는 2020. 8. 25. 원고에게 전화로 ‘취업성공패키지 기간종료 상담안내 통지’를 하였고, 2020. 9. 2.에는 이 사건 안내서가 반송되어 전화연락을 하였으나 원고가 전화를 받지 않았다. 그리고 원고와 피고의 2020. 9. 14.자 상담내역은 아래와 같다. - 2020년 10월부터 생계급여 중지 대상자이나 연락안됨(김○○) - 취업성공패키지 참여하였으나 참여중 상담불응으로 정상적인 상담 이루어지지 못함 - 본인 연락받지 않아 3단계 기간만류로 종료되었으나 종료된 후 취업알선 희망하여 내방함 - 내방하여 구직관련 상담 시 소리를 지르며 화를 내고 가버림 - 3단계 구직활동 불성실참여로 중단 대상자이니 담당자가 계속 연락필요하다는 메시지 전송후 기간 종료까지 유지함 - 고용센터 올때마다 담당자에게 소리를 지르고 화를 내어 정상적인 상담이 이루어지지 않음

○ 한편 피고는 2020. 9. 3.경 한○수의 ’거주불명등록 신고‘로, 원고가 ’광주 광산구 ○○○○로13번길 14-12‘에 거주하는지에 관한 사실조사를 실시하기로 하였고, 2020. 9. 16. 사실조사를 실시하여 원고가 위 주소에 거주하지 않은 사실을 확인하였다.

○ 피고는 2020. 9. 25. 원고에 대하여 주민등록에 관한 신고의무 이행이 지연되고 있으므로 2020. 10. 12.까지 신고하라는 내용의 ’무단전출에 따른 주거불명등록 최고공고‘(공고기간: 2020. 9. 25. ~ 2020. 10. 12.)를 하였다.

○ 원고는 위 공고기간 동안 신고하지 않아 2020. 10. 13. 주민등록법 제20조에 따라 주민등록표에 ’거주불명등록‘ 처리되었다가, 같은 날 원고가 ’광주 북구 서○로31번길 ○-7‘로 전입신고를 하면서 주민등록표에 재등록되었다.

○ 피고는 2020년 9월분 생계급여를 지급하지 않았고, 원고는 2020. 10. 20.경부터 광주 북구청에서 생계급여를 지급받았다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑1, 3 내지 6호증, 을 제1 내지 6, 12, 14, 15호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 당사자들의 주장

가. 원고의 주장

피고는 이 사건 처분을 문서로 하지 않았고, 피고가 생계급여 지급 제외 대상 목록을 작성한 것만으로는 이 사건 처분을 문서로 하였다고 할 수 없다. 피고는 이 사건 처분을 하면서 원고가 기초생활보장법 제9조 제5항의 조건을 이행하지 않았다고 제시하지 않았고, ‘거주지 불명’을 처분사유로 하였는데, 기초생활보장법 제30조 제2항은 거주지 불명을 급여중지 결정사유로 규정하고 있지 않다. 원고는 이 사건 처분을 서면으로 원고에게 통지하지도 않았다. 따라서 이 사건 처분은 절차적 하자가 중대하고 명백하여 주위적으로 무효이고, 예비적으로는 취소되어야 한다.

나. 피고의 주장

○ 주위적 청구에 관하여, 원고는 생계급여 신청 당시 거주지 변경시 급여가 중지될 수 있다는 유의사항을 확인한 점, 원고는 조건부 수급결정자로 취업패키지를 이행하여야 생계급여가 지급되는 점, 피고는 원고에 대한 거주불명 등록 신고 절차에 따라 생계급여지급중지 결정을 한 후 거주불명 등록 절차를 이행한 점, 거주불명 등록이 되면 우편물 수령이 어려운 점 등에 비추어 보면 원고가 주장하는 사정만으로 이 사건 처분 절차에 있어서 위법의 정도가 중대하고 명백하여 무효에 이르렀다고 할 수 없다.

○ 예비적 청구에 관하여, 피고는 2020. 8. 25.경부터 전화, 우편 등을 통해 부지급 결정을 알렸고, 원고는 이 사실을 통지 받은 후 2020. 9. 14. 직접 피고를 찾아와 담당자와 상담을 하여 부지급 결정 사실을 알고 있었다. 또한 원고는 피고가 2020. 9. 15. 이 사건 처분을 한 날로부터 1년이 지난 2022. 5. 18. 소변경을 통하여 이 사건 소를 제기하였으므로 결국 이 사건 소는 행정소송법 제20조 제1항에서 정한 제소기간이 도과하여 부적법하다.

3. 관련 법령

이 사건과 관련된 법령의 주요내용은 아래와 같다. ■ 국민기초생활 보장법 제9조(생계급여의 방법) ⑤ 보장기관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 근로능력이 있는 수급자에게 자활에 필요한 사업에 참가할 것을 조건으로 하여 생계급여를 실시할 수 있다. 이 경우 보장기관은 제28조에 따른 자활지원계획을 고려하여 조건을 제시하여야 한다. 제29조(급여의 변경) ① 보장기관은 수급자의 소득ㆍ재산ㆍ근로능력 등이 변동된 경우에는 직권으로 또는 수급자나 그 친족, 그 밖의 관계인의 신청에 의하여 그에 대한 급여의 종류ㆍ방법 등을 변경할 수 있다. ② 제1항에 따른 급여의 변경은 산출 근거 등 이유를 구체적으로 밝혀 서면으로 수급자에게 통지하여야 한다. 제30조(급여의 중지 등) ① 보장기관은 수급자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 급여의 전부 또는 일부를 중지하여야 한다.

1. 수급자에 대한 급여의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우

2. 수급자가 급여의 전부 또는 일부를 거부한 경우

② 근로능력이 있는 수급자가 제9조 제5항의 조건을 이행하지 아니하는 경우 조건을 이행할 때까지 제7조 제2항에도 불구하고 근로능력이 있는 수급자 본인의 생계급여의 전부 또는 일부를 지급하지 아니할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에 따른 급여의 중지 등에 관하여는 제29조 제2항을 준용한다.

제37조(신고의 의무) 수급자는 거주지역, 세대의 구성 또는 임대차 계약내용이 변동되거나 제22조 제1항 각 호의 사항이 현저하게 변동되었을 때에는 지체 없이 관할 보장기관에 신고하여야 한다. ■ 국민기초생활 보장법 시행령 제11조(생계급여의 조건 제시방법 및 결과 통지) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제9조 제5항에 따라 수급자가 조건부수급자로 결정된 날부터 1개월 이내에 법 제28조의 자활지원계획(이하 "가구별 자활지원계획"이라 한다)에 따라 자활사업에 참가할 것을 생계급여의 조건으로 해당 조건부수급자에게 제시하여야 한다. ② 제1항에도 불구하고 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 조건부수급자의 근로능력, 자활욕구 및 가구 여건 등이 취업에 적합한 경우 그 조건부수급자(이하 "취업대상자"라 한다)의 취업을 촉진하기 위하여 해당 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)를 관할하는 직업안정기관의 장이 지정하는 자활사업에 참가할 것을 생계급여의 조건으로 취업대상자에게 제시하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 자활사업 참가에 관한 사실을 직업안정기관의 장에게 지체 없이 서면(전자문서를 포함한다)으로 통지하여야 한다. ③ 직업안정기관의 장은 제2항 후단에 따른 통지를 받은 경우에는 제13조 제1항의 개인별 취업지원계획에 따라 취업대상자가 참가할 자활사업을 지정하고 이를 취업대상자 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 지체 없이 서면(전자문서를 포함한다)으로 통지하여야 한다. ④ 직업안정기관의 장은 제3항에 따른 취업대상자의 조건 이행 여부에 대한 의견 등을 포함한 자활사업 참가 결과를 3개월마다 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 서면(전자문서를 포함한다)으로 통지하여야 한다. 다만, 취업대상자가 조건 이행을 중도에 포기하거나 거부하는 등의 사유가 있는 경우에는 그 결과를 지체 없이 서면(전자문서를 포함한다)으로 통지하여야 한다. ⑤ 제2항에 따른 조건부수급자의 구분기준, 조건부수급자별로 제시할 자활사업의 종류와 내용 및 생계급여의 조건 제시방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 정한다.

4. 주위적 청구에 관한 판단

가. 관련 법리

상대방 있는 행정처분은 특별한 규정이 없는 한 의사표시에 관한 일반 법리에 따라 상대방에게 고지되어야 효력이 발생하고, 상대방 있는 행정처분이 상대방에게 고지되지 아니한 경우에는 상대방이 다른 경로를 통해 행정처분의 내용을 알게 되었다고 하더라도 행정처분의 효력이 발생한다고 볼 수 없다(대법원 2019. 8. 9. 선고 2019두38656 판결 등 참조). 행정절차법 제24조는 “행정청이 처분을 하는 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 전자문서로 하는 경우에는 당사자 등의 동의가 있어야 한다. 다만, 신속히 처리할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말 또는 그 밖의 방법으로 할 수 있다.”고 규정하고 있는데, 이는 행정의 공정성․투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하기 위한 것이므로 위 규정을 위반하여 행하여진 행정청의 처분은 하자가 중대하고 명백하여 원칙적으로 무효이다(대법원 2011. 11. 10. 선고 2011도11109 판결, 대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 등 참조).

나. 구체적인 판단

위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 본 처분의 경위 및 앞서 본 증거, 을 제5, 10호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사정을 종합하여 보면 이 사건 처분은 원고에게 문서로 적법하게 통지되었다고 할 수 없어 기초생활보장법 제29조 제2항을 위반한 위법이 있고, 그 하자가 중대하고 명백하여 무효이다. 원고의 주위적 주장은 이유 있다.

○ 기초생활보장법 제29조 제2항은 ‘급여의 종류․방법을 변경하는 경우 ‘산출 근거 등 이유를 구체적으로 밝혀 서면으로 수급자에게 통지’하도록 규정하고 있고, 같은 법 제30조는 급여를 중지할 때에도 같은 방식으로 하도록 규정하고 있다(기초생활보장법 제29조, 제30조).

○ 기초생활보장법에 따른 급여는 생활이 어려운 사람에게 필요한 급여를 실시하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 돕는 것을 목적으로 지급되는 것이고, 이와 같이 급여의 종류를 변경하거나 중지할 때 사유를 구체적으로 밝혀 서면으로 통지하도록 규정하는 이유는 행정의 공정성․투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하기 위한 것뿐만 아니라, 수급자의 알권리를 더 두텁게 보장하려는 취지이다.

○ 피고는 2020. 9. 15. 이 사건 처분을 하였다고 하면서 을 제5호증이 이 사건 처분 문서라고 주장하나, 을 제5호증은 피고 복지지원과장 임○현이 2020. 9. 15. 수신인을 ‘생활보호과장’으로 하여 원고를 포함한 총 12가구에 대하여 ‘2020년 9월 국민기초생활보장수급자 생계 및 주거급여 지급제외’ 요청을 하면서 해당부서에서 검토 후 처리하라는 내용으로 작성된 내부 문서에 불과하고, 위 문서가 원고에게 통지되었다고 볼 증거도 없다.

○ 이 사건 처분 사유와 관련하여 앞서 본 증거에 의하면 피고가 이 사건 처분을 하기 전에 취업성공패키지사업 참여 종료자인 원고가 계속해서 생계급여를 지급받기 위해서는 자활지원계획수립 상담을 하여야 한다고 원고에게 알린 사실은 인정된다. 그런데 앞서 본 을 제10호증의 기재에 의하면 원고는 2020년 10월부터 급여중지대상자라고 기재되어 있고, 제출된 증거만으로는 이 사건 처분이 기초생활보장법 제30조 제2항에 따라 급여를 중지한 것이라고 보기 어렵다. 오히려 을 제5호증에는 ‘원고에 대하여 “거주지 불명”을 사유로 “생계급여”에 대하여 2020년 9월 급여지급제외 결정을 하는 것으로 되어 있다.

○ 원고가 ’광주 광산구 ○○○○로13번길 14-12‘에 거주하는지에 관한 사실조사를 실시하기로 하였고, 피고는 2020. 9. 16. 사실조사를 실시하여 원고가 위 주소에 거주하지 않는 사실을 확인하였다. 그러나 이 사건 처분일인 2020. 9. 15.에는 원고가 주민등록법에 따라 주거불명등록이 된 것은 아닌 점, 원고가 2020. 10. 13. 주거불명등록이 된 당일에 바로 자신의 주거지를 ’광주 북구 ○○로31번길 9-7‘로 전입신고 한 점에 비추어 보면, 설령 피고가 이 사건 처분을 문서로 하였다고 하더라도 그 처분사유로서 기초생활보장법 제30조 제1항 제1호에서 정한 ’수급자에 대한 급여의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우‘에 해당한다고 단정하기는 어렵다.

5. 결론

원고의 주위적 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.