창원지방법원 2022. 6. 16. 선고 2021구합53892 판결 [감봉1월처분취소]

주문과 같다.

1. 기초사실

가. 당사자 등의 관계

원고는 B자치단체 소속 공무원으로, 2019. 12. 27.부터 2021. 1. 1.까지 B자치단체 기획행정국 행정과의 행정과장으로 근무하였다. C은 B자치단체 기획행정국 행정과의 시정팀장이었고, D는 B자치단체 기획행정국 행정과 소속 공무원(지방행정주사보)이다.

나. 중앙재난안전대책본부의 관리대책 수립 및 시행

1) 중앙재난안전대책본부(이하 ‘중대본’이라 한다)는 2020. 10. 14. ‘가을철 여행 방역 관리대책’(이하 ‘방역 관리대책’이라 한다)을 수립·시행하였다.

2) 이에 따라 경상남도는 2020. 10. 15. B자치단체 등 도내 전 시·군에 아래와 같은 내용의 ‘가을철 여행 방역 관리대책 추진에 따른 협조 요청’이라는 제목의 공문(갑 제3호증)을 통하여 위 방역 관리대책을 전달하였으며, B자치단체는 2020. 10. 19. 경상남도로부터 받은 공문을 각 부서에 전달하면서 각 부서와 읍면동에서는 방역 관리대책에 따라 코로나19 감염차단에 적극 협조하여 줄 것을 요청하였다.

제목 가을철 여행 방역 관리대책 추진에 따른 협조 요청 ―――――――――――――――――――――――――――――――――――――――――

1. 코로나바이러스감염증-19 중앙재난안전대책본부 회의(20. 10. 14.)와 관련됩니다.

2. 20. 10. 14. 중대본 회의 시 사회적 거리두기 1단계 하향에 따라 방역 경각심 둔화 및 가을 야외활동 증가에 따른 코로나19 감염 확산이 우려됨에 따라 보건복지부 중수본에서는 ‘가을철 여행 방역 관리대책’을 [붙임]과 같이 수립·시행하였습니다.

가. 기 간: 20. 10. 17.(토) ~ 11. 15. (일)

* 대상기간 중 시설(공원) 별 단풍 절정기를 기준으로 탄력적으로 적용

나. 집중관리: 국립공원 및 지자치(도립·군립) 공원, 국·공립 자연 휴양림, 수목원, 사찰 등 많은 사람이 방문할 것으로 예상되는 곳

다. 협조요청: (기본원칙) ‘집 근처에서 소규모(가족 단위)로 가을 여유 즐기기’ - 여행 시: ① 소규모·분산이동, ② 방역수칙 준수 철저 --- 중간 생략 ---

4. 아울러 전 실과 및 소속 기관에서는 가급적 집단·원거리 여행을 자제하고, 여행계획 시 ‘가을철 여행 방역 관리대책’에 따라 방역관리자 지정 및 방역수칙 준수 등 코로나19 감염차단에 적극 협조하여 주시기 바랍니다. 붙임: 가을철 여행 방역대책(10. 14. 중수본 회의자료 발췌) 1부. 끝.

3) 행정안전부는 2020. 10. 23. ‘코로나19 확산방지를 위한 이·통장 등 단체여행 자제 협조 요청’이라는 제목으로 경상남도 등 각 지방자치단체에 “중대본에서는 가을철 야외활동 증가에 따른 코로나19 감염 확산 방지를 위해 단체여행을 자제할 것을 권고하고 있습니다. 이에 따라 시·군에서는 이·통장 및 마을 공동체 모임 등을 통한 단체여행을 자제하여 주시기 바랍니다.”라는 내용의 공문(갑 제5호증)을 송부하였다.

4) 경상남도는 2020. 10. 26. 피고 등 도내 각 시장·군수에게 위와 같은 내용으로 공문을 발송하였는데, 원고는 이를 공람만 하고 B자치단체 내 읍면동에 별도로 배부하지는 않았다.

다. B자치단체의 ‘2020년 모범 이·통장 연수’ 실시 및 그 이후 경과

1) 원고는 2020. 11. 초순경 C, D와 협의하여 제주도 일원에서 2박 3일 간 B자치단체 관내 이·통장들을 대상으로 시정·시책 안내, 문화탐방, 화합행사 등을 하는 것을 내용으로 한 ‘2020년 모범 이·통장 연수’(이하 ‘이 사건 연수’라 한다)를 추진하기로 계획하였고(갑 제8호증 참조), 2020. 11. 16.부터 2020. 11. 18.까지 D의 인솔 아래 이·통장 21명을 대상으로 이 사건 연수를 실시하였다.

2) 그런데, 이 사건 연수가 실시된 후인 2020. 11. 24. 위 연수에 참가한 E마을 이장이 2020. 11. 14.경 코로나바이러스 감염증19(이하 ’코로나‘라 한다) 확진자와 접촉하여 코로나에 감염된 것으로 진단받았다. 이후 D와 다른 이·통장 14명 및 그 가족들까지 위 E마을 이장으로부터 코로나에 감염된 것이 확인되었고, 그 무렵부터 2020. 12. 5. 0시까지 경상남도 내에 약 83명의 코로나 감염자가 발생하였다.

3) 경상남도는 위 기간 동안 총 2,373명에 대한 코로나 진단검사를 실시하였고, 이로 인한 검사비용 147,126,000원이 경상남도 예산에서 지출되었다. 그리고 B자치단체 내 코로나 감염자 확산으로 인하여 차량등록사업소, F센터 등이 폐쇄되어 B자치단체의 대민 행정업무에 상당한 지장이 발생하였을 뿐 아니라 2020. 11. 26. B자치단체의 ’사회적 거리두기‘가 2단계로 격상되었고, 국민권익위원회에서 운영하는 범정부 온라인민원포털인 국민신문고 등에 이 사건 연수와 관련한 공무원들의 처벌을 요구하는 민원이 다수 제기되었다.

라. 피고의 징계처분

1) 경상남도는 이 사건 연수로 인한 코로나 감염자 확산이 사회적으로 문제되자 위 연수와 관련하여 B자치단체에 대한 감사를 실시한 후 원고에 대한 경징계를 요구할 것을 B자치단체에 조치하였고, 이에 따라 피고는 경상남도인사위원회에 원고에 대하여 ‘방역 관리 지도 감독 소홀’을 징계사유로 하여 경징계를 요구하였다.

2) 이후 경상남도인사위원회는 2021. 5. 31. 원고가 이 사건 행사를 추진·실시한 행위는 지방공무원법 제55조(품위 유지의 의무)를 위반한 것으로 같은 법 제69조 제3호의 징계사유에 해당한다는 이유로 원고에 대하여 감봉 1월의 징계를 의결하였고, 피고는 2021. 6. 25. 위 징계의결에 따라 원고에게 감봉 1월의 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 징계처분’이라 한다).

3) 이에 원고가 경상남도지방소청심사위원회에 이 사건 징계처분의 취소 또는 감경을 구하는 소청을 제기하였으나, 경상남도지방소청심사위원회는 2021. 10. 19. 원고의 청구를 기각하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6, 8, 10호증, 을 제1 내지 7, 9호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

이 사건 징계처분은 아래와 같은 이유에서 위법하므로 취소되어야 한다.

가. 처분사유의 존재 관련

원고가 C, D와 함께 이 사건 연수를 계획·실시한 행위는 공무원의 품위를 손상하는 행위에 해당하지 않는바, 이 사건 징계처분은 징계사유 없이 행해진 것으로서 위법하다.

나. 재량권의 일탈·남용 관련

이 사건 징계처분은 실질적으로 볼 때 이 사건 연수를 실시한 결과 코로나 감염자가 확산되었다는 것을 그 징계사유로 삼고 있는데, 이는 원고가 통제할 수 없는 불가항력적인 결과에 대한 책임을 묻는 것으로서 원고에게 지나치게 가혹하다. 그리고 이 사건 연수가 실시된 무렵에 개최된 다른 행사들에서 코로나 감염자가 발생하였음에도, 원고에게만 징계를 하는 것은 형평에도 반하는바, 이 사건 징계처분은 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다.

3. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

4. 이 사건 징계처분의 적법 여부

가. 관련 법리

1) 국민으로부터 널리 공무를 수탁하여 국민 전체를 위해 근무하는 공무원의 지위를 고려할 때 공무원의 품위손상행위는 본인은 물론 공직사회에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있으므로 지방공무원법 제55조는 국가공무원법 제63조와 함께 공무원에게 직무와 관련된 부분은 물론 사적인 부분에 있어서도 건실한 생활을 할 것을 요구하는 '품위유지의무'를 규정하고 있고, 여기에서 품위라 함은 주권자인 국민의 수임자로서의 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품을 말한다고 할 것이다(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누18172 판결 등 참조).

2) 여기서 ‘품위’는 공직의 체면, 위신, 신용을 유지하고, 주권자인 국민의 수임을 받은 국민 전체의 봉사자로서의 직책을 다함에 손색이 없는 몸가짐을 뜻하는 것으로서, 직무의 내외를 불문하고, 국민의 수임자로서의 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품을 말한다. 이와 같은 국가공무원법 제63조의 규정 내용과 의미, 그 입법취지 등을 종합하여 보면, 국가공무원법 제63조에 규정된 품위유지의무란 공무원이 직무의 내외를 불문하고, 국민의 수임자로서의 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품에 걸맞게 본인은 물론 공직사회에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있는 행위를 하지 않아야 할 의무라고 해석할 수 있다. 구체적으로 어떠한 행위가 품위손상행위에 해당하는가는 그 수범자인 평균적인 공무원을 기준으로 구체적 상황에 따라 건전한 사회통념에 의하여 판단하여야 한다(대법원 2017. 11. 9. 선고 2017두47472 판결 등 참조).

나. 판단

1) 앞서 든 각 증거, 갑 제7호증의 기재, 변론 전체의 취지에 의하면 아래와 같은 사실이 인정된다.

가) B자치단체는 매년 7월경 B자치단체 관내 마을의 이·통장들을 대상으로 ’모범 이·통장 연수‘를 실시하여 왔는데, 2020년 초순경부터 시작된 코로나의 확산으로 인하여 2020년에는 위 연수를 실시하지 않기로 결정하였고, 이를 2020. 2.경 열린 B자치단체 관내 G연합회(이하 ’G연합회‘라 한다) 정례회의를 통해 이·통장들에게도 알렸다.

나) G연합회는 2020. 4.경 열린 B자치단체와의 정례회의에서 2020년에도 모범 이·통장 연수를 개최하여 줄 것을 건의하였고, 이에 대하여 B자치단체 기획행정국 행정과로부터 개최가 불가하다는 통보를 받았음에도 2020. 8.경까지 수차례 같은 내용의 건의를 하였다.

다) G연합회 간부인 H, I 등은 2020. 10.경 B자치단체 기획행정국 행정과를 찾아와 “J자치단체, K자치단체 등 타 시·군에서는 이·통장들에 대한 연수를 실시한다. B자치단체에서도 G 연합회에 대한 연수를 실시하여 달라.”고 항의하였고, 이에 C, D는 “타 시·군에서 연수를 실시한다면, B자치단체도 다시 검토를 해보겠다.”고 답변한 후 경상남도 내의 타 시·군에 문의한 결과 J자치단체 등 일부 시·군에서 이·통장들에 대한 연수 실시를 긍정적으로 검토하고 있다는 것을 확인하였다.

라) 한편, 2020. 10. 12.부터 전국적으로 ’사회적 거리두기‘가 1단계로 하향되었고, 2020. 10. 10.부터 2020. 10. 31.까지 코로나 감염자수는 경상남도 22명, B자치단체 1명으로 지역 내 감염이 감소추세를 보이고 있었다.

마) 원고 및 C, D는 2020. 11. 초순경 중대본의 방역 관리대책을 준수하는 범위 내에서 이 사건 연수를 실시하는 방안을 계획하였고, 2020. 11. 1.부터 2020. 11. 6.까지 코로나 감염자수가 경상남도 25명, B자치단체와 제주도는 감염자가 없는 것으로 나타나자 2020. 11. 6. 이 사건 연수를 실시하기로 확정하였다.

바) D는 이 사건 연수의 방역관리자로 지정되어 이·통장들을 인솔하면서 방역 관리대책에서 정하고 있는 방역관리자 업무를 이행하였는데, 이 사건 연수기간 동안 이루어진 발열 검사에서 E마을 이장을 비롯한 위 연수의 참가자들 중 코로나 감염 증상을 보이는 자가 없어 계획한 일정대로 연수를 모두 진행하였다.

2) 위 기초사실 및 인정사실에 앞서 든 각 증거, 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 위에서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원고가 C, D와 함께 이 사건 연수를 계획·실시한 행위는 공무원의 품위를 손상하는 행위에 해당하지 않는다고 봄이 타당하므로, 이 사건 징계처분은 징계사유가 인정되지 않아 위법하다. 따라서 원고의 주장은 이유 있다(이 사건 징계처분이 징계사유가 없어 위법하다고 판단되는 이상, 위 징계처분이 재량권을 일탈·남용하였는지에 관하여는 더 나아가 판단하지 않기로 한다).

가) 행정청이 일정한 행정목적 달성을 위하여 이 사건 연수와 같은 행정행위를 계획·실시하는 경우, 행정청은 그 당시의 법령 및 다양한 제반 사정 등을 고려하여 실시 여부를 결정할 수 있는 상당한 재량을 갖고 있으므로, 이러한 행정행위의 실시 결과 당초 예정한 행정목적이 달성되지 않았다거나 이 사건과 같이 코로나 감염 확산 등 사회적으로 문제가 되는 상황이 초래되었다고 하더라도 그러한 사정만을 들어 공무원의 개인이나 공직사회에 대한 국민의 신뢰를 실추시켰다고 보아 징계사유로 삼기는 어렵다.

나) 더욱이 품위유지의 의무는 국민의 수임자, 봉사자 공복으로서 그 소임을 다함에 공명정대하여 사사로운 고용관계에 있어서의 노무제공의무와는 달리 그 직무의 청렴 공정성을 담보하는 윤리적, 도덕적 성격을 띠고 있는데(대법원 1985. 10. 22. 선고 85누250 판결 참조), 공무원이 개인적 목적이나 동기 없이 해당 행정행위에 필요한 정보를 충분히 수집·조사하고 검토하는 절차를 거친 다음 행정목적 달성에 부합한다고 합리적으로 신뢰하여 그 실시를 결정한 것이라면 설령 본래 의도에 맞지 않는 결과가 초래되었다고 하더라도, 이러한 행정행위에 윤리적, 도덕적 비난가능성이 있다고 보기 어려울 뿐만 아니라 직무의 청렴·공정성이 손상됐다고 볼 수 없다.

다) 이 사건의 경우, 원고는 이 사건 연수 실시 여부를 결정하기에 앞서 코로나 감염 확산의 추이, 사회적 거리두기 단계의 하향 등 국가 방역 상황을 면밀히 확인하였고, 방역 관리대책을 준수하는 범위 내에서 이 사건 연수가 이루어질 수 있도록 연수기간 및 이동수단, 방역관리자 지정 등 구체적인 내용을 계획하였다. 비록 방역 관리대책이 지방자치단체로 하여금 단체 여행을 자제하도록 당부하는 것을 내용으로 하고 있으나 이는 권고적 성격에 불과하고, 그 당시 타 시·군의 이·통장들에 대한 연수가 실시될 예정이었을 뿐만 아니라 경상남도 내에 음악회, 뮤지컬 공연 등 불특정 다수 간 밀접접촉이 예상되는 큰 규모의 행사가 수차례 개최된 것으로 보인다. 원고가 이러한 상황 아래 B자치단체 관내 이·통장들의 화합 및 사기 진작을 통해 행정업무의 원활함을 확보하고자 이 사건 연수를 계획·실시한 행위가 그 목적 및 경위 등에 있어 원고나 B자치단체 소속 공무원들 전체의 공정성, 청렴성 등을 의심케 하여 행정에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있다고 보기 어렵다.

5. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.