서울행정법원 2022. 1. 20. 선고 2020구합85115 판결 [입찰참가자격제한처분취소]

피고가 2020. 11. 13. 원고에게 한 2020. 11. 20.부터 2021. 5. 19.까지의 6개월간의 입찰참가자격 제한처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 1955. 8. 25. 설립되어 시멘트 제조, 가공 및 판매에 관한 사업 등을 영위하는 회사이다. 레미콘[: 레디믹스트 콘크리트(ready mixed concrete)의 약칭으로, 시멘트, 골재, 혼화재의 재료를 이용하여 전문 콘크리트 생산 공장에서 제조된 후 트럭믹서(Truck Mixer) 또는 에지데이터트럭(Agitator Truck)으로 공사현장까지 운반되는 굳지 않은 상태의 콘크리트] 사업의 수요시장은 건설업체, 주택업체, 일반수요자 등을 대상으로 하는 민수시장과 공공기관을 대상으로 하는 관수시장으로 구분되어 있다.

나. 원고는 2014. 6.부터 2016. 5.까지 서울지방조달청 및 인천지방조달청이 [별지1] 입찰공고 목록과 같이 실시한 수도권 지역의 관수 레미콘 구매입찰(이하 ‘이 사건 입찰’이라 한다)에 아래와 같이 참가하여, 투찰한 수량만큼 모두 낙찰되었다.

이에 따라 원고는 피고와 사이에 아래와 같은 레미콘 연간단가 계약을 체결하였다.

다. 공정거래위원회는 2020. 7. 13. 피고에게, 원고를 비롯한 17개의 레미콘회사가 2013. 6.부터 2016. 5.까지 수도권 지역의 관수 레미콘 물량 중 20%에 대하여 실시한 관수 레미콘 구매입찰과 관련하여 낙찰예정자 및 낙찰예정물량을 합의하는 방식으로 부정하게 담합행위(이하 ‘이 사건 공동행위’라 한다)를 하였다고 보아 시정명령 및 과징금 처분을 하였다는 취지의 의결내용 통지를 하였다.

라. 이에 피고는 2020. 11. 13. 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(2016. 3. 2. 법률 제14038호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가계약법’이라 한다) 제27조 제1항, 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2016. 3. 2. 법률 제14038호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가계약법 시행령’이라 한다) 제76조 제1항 제7호, 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙(2016. 9. 23. 기획재정부령 제573호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가계약법 시행규칙’이라 한다) 제76조 제1항 및 [별표2] 제9호 (다)목에 따라 아래와 같이 원고에 대하여 6개월(2020. 11. 20.부터 2021. 5. 19.까지)간 입찰참가자격을 제한하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

<부정당업자제재통보서(갑 제3호증)> [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 4호증, 을 제1, 2, 3, 4, 5, 6호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 처분의 원인사실 부존재 주장에 관한 판단

1) 원고의 주장

이 사건 처분은 공정거래위원회가 원고를 포함한 17개 레미콘사업자에 대하여 한 2020. 7. 2.자 결정에 근거한 것인데, 공정거래위원회는 관수 레미콘 산업의 특수성을 제대로 고려하지 않은 채 원고의 행위가 부당한 공동행위라고 잘못 판단한 것이고, 원고가 공정거래위원회의 위 결정에 대하여 취소소송을 제기하여 소송계속 중이므로, 이 사건 각 처분의 전제가 되는 원인사실의 존재 여부가 아직 확정되지 아니하였다. 따라서 원고가 승소할 경우 이 사건 처분의 근거도 상실되므로, 이 사건 처분의 전제가 되는 원인사실이 부존재하는 것으로 볼 수 있다.

2) 판단

가) 살피건대, 갑 제15호증의5 및 변론 전체의 취지 등에 의하면, 원고가 공정거래위원회의 2020. 7. 2.자 과징금납부명령 등 결정에 대한 취소소송을 제기하여 서울고등법원 2020누*****호로 소송이 계속 중인 사실은 인정되나, ‘처분은 권한이 있는 기관이 취소 또는 철회하거나 기간의 경과 등으로 소멸되기 전까지는 유효한 것으로 통용되는 것’이므로(행정기본법 제15조 본문), 이와 전제를 달리하는 원고의 주장은 이유 없다.

나) 나아가, 앞서 본 사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 보태어 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고는 구 국가계약법 제27조 제1항 소정의 “경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 적합하지 아니하다고 인정되는 자”에 해당함이 명백하므로, 이 사건 처분의 원인사실이 존재하지 않는다는 주장은 받아들일 수 없다. ① 원고는 2013년부터 2016년까지 16개 경쟁사와 함께 레미콘협회 회의실에 모여 서울지방조달청 및 인천지방조달청이 발주한 이 사건 입찰에 관하여 사전에 입찰물량을 업체별로 배분하고, 배분받은 물량대로 투찰하기로 하는 합의를 하여 이를 실행하였다. 이는 입찰참가자들 사이의 경쟁을 통하여 거래상대방·거래조건 등을 결정하고자 하는 경쟁입찰 제도 자체를 무의미하게 만드는 불공정행위로서, 현행 국가계약법 제27조 제1항 제2호에서 정하고 있는 “경쟁입찰, 계약 체결 또는 이행 과정에서 입찰자 또는 계약상대자 간에 서로 상의하여 미리 입찰가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하였거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 자”에 해당하는 유형으로, 부정당업자에 해당함이 명백하다. ② 원고가 16개 경쟁사와 함께 이 사건 공동행위를 하지 않았더라면 유찰 후 재입찰 또는 새로운 입찰공고를 통해 입찰참가자격이 있는 다른 사업자들이 새로 입찰 절차에 참가하였을 수도 있고, 유찰 후 수의계약을 하게 되는 경우에도 계약금액이 낮아졌을 가능성을 배제할 수 없다. ③ 관수 레미콘시장은 2007. 1. 1. 이전까지는 단체 수의계약 제품으로 지정되어 운영되었으나 2007. 1. 1. 단체 수의계약 제도를 폐지하고 단체 수의계약 대상 제품을 중소기업자간 경쟁 제도를 통하여 구매하도록 제도를 변경하였다가, 2008년부터는 수도권 지역은 연간 예측 수요량의 20% 범위 내에서 중소기업자간 경쟁입찰이 아닌 일반경쟁입찰을 시행하도록 변경하였다. 다만, 수도권 지역에 한하여 운영되던 위 일반경쟁입찰은 2010년부터 2012년까지는 중단되었다가 2012년 12월부터 재개되었다. ④ 이처럼 단체수의계약 제도에서 경쟁입찰 제도로 관수 레미콘시장의 운영방법이 변경된 이유는, 원고가 주장하는 레미콘시장의 특이성을 고려하더라도, 일률적인 수의계약 체결의 폐해와 공공기관 계약의 문제점을 보완하여 보다 공정한 경쟁에 따라 낙찰자와 가격이 결정되는 경쟁입찰의 필요성을 인정하고, 일정 비율을 제도적으로 할애한 것으로 볼 수 있다. 그런데, 원고와 경쟁사들의 담합 행위는 일반경쟁입찰 제도의 시행을 통하여 관수 레미콘시장에서 공정한 경쟁을 도모하고자 한 노력을 무력화시키는 행위에 다름 아니므로, 이를 엄중히 제재하여 할 필요성이 크다.

나. 비례의 원칙 위반 주장에 대한 판단

1) 원고의 주장

① 이 사건 입찰은 관수 레미콘시장의 특수성으로 인하여 경쟁이 상당 부분 제한되어 있어 원고의 행위로 인하여 추가로 야기된 경쟁제한의 효과가 크지 않고, 원고의 행위로 유찰이 발생하지 않아 공사가 원활히 진행되는 등 이 사건 처분으로 인하여 달성할 공익이 크지 않은 점, ② 반면에 이 사건 처분으로 인하여 원고는 국가, 지방자치단체, 공공기관에서 발주하는 모든 공공분야의 입찰참가가 제한되어 너무나 가혹하고 과중한 제재를 당하게 되므로 최소 침해의 원칙에 반하는 점, ③ 설령, 이 사건 공동행위가 부당한 입찰담합으로 인정되더라도, 그 경쟁제한성이 없거나 미미한 점을 고려하여 정상참작 사유가 존재하여 그 제재기간을 감경하여야 할 것임에도, 피고는 아무런 감경 없이 이 사건 처분을 한 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

2) 판단

가) 제재적 행정처분의 기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

나) 앞서 본 사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들을 위와 같은 법리에 비추어 보면, 이 사건 처분이 원고의 주장과 같이 비례의 원칙에 위반된다거나 재량권의 범위를 일탈·남용한 것으로 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(1) 구 국가계약법 제27조 제1항, 구 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제7호, 구 국가계약법 시행규칙 제76조 제1항, 제4항, [별표2] 제9항 (다)목을 종합하면, 피고는 입찰담합행위를 한 부정당업자에 대하여 1개월 이상 2년 이하의 범위 안에서 입찰참가자격을 제한하여야 하고, 그중 ‘입찰자 간에 서로 상의하여 미리 입찰가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 자’에 대해서는 자격 제한기간 6월을 기준으로 하되, 그 위반행위의 동기‧내용 및 횟수 등을 고려하여 기준이 되는 기간의 2분의 1 범위 안에서 감경할 수 있다.

(2) 입찰자가 담합을 하는 등으로 공정한 경쟁을 해치는 부당한 행위를 하는 경우에는 공공기관의 계약목적 달성이 어렵게 되고, 나아가 사회적, 국가적 공익과 관련하여서도 커다란 폐해를 초래하게 되므로, 그 불법성의 정도가 결코 가볍다고 볼 수 없다. 따라서 향후 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대하여 입찰참가자격을 취소하고 일정기간 입찰참가자격의 취득을 제한하는 방법으로 제재를 가함으로써 추후 발생할 수 있는 유사한 형태의 공적 피해를 예방함과 아울러 당해 입찰 및 계약 이행의 공정성과 충실성을 확보할 필요가 있다.

(3) 원고의 공동행위가 없었더라도 원고가 이 사건 입찰에서 투찰물량만큼 낙찰 받을 수 있었을 것이라고 단정하기 어렵고, 담합행위가 없었을 경우에 형성되었을 낙찰가격과 비교하여 피고에게 손해가 발생할 가능성이 없다고 보기도 어렵다.

(4) 원고가 이 사건 처분의 원인 사실이 된 불공정 담합행위를 한 기간이 3년으로 짧지 아니하고, 제척기간이 도과된 부분까지 더하면 총 4년에 이르며, 원고를 포함한 총 17개사가 담합행위에 참여하여 그 업체들의 규모와 담합의 범위, 참가한 입찰의 규모 등이 적지 아니하다. 그에 따라 원고가 4년간 얻은 관련 매출액도 69억 원에 이르는 등 상당하고, 17개사가 합의 하에 물량 등을 분배하였음에 비추어 보면, 피고가 입찰참가자격 제한기간을 감경할 수 있도록 규정한 구 국가계약법 시행규칙 제76조 제4항을 적용하지 아니한 채 매출액이 더 큰 다른 경쟁사들과 동일하게 6개월씩 입찰참가자격 제한을 하였다고 하여, 이를 두고 현저히 균형을 잃은 부당한 처분이라고 하기는 어렵다.

(5) 담합 등 부당한 행위를 한 자의 입찰참가자격을 제한하는 목적은 추후 발생할 수 있는 유사한 공적 피해를 예방함과 아울러 당해 입찰 및 계약 이행의 공정성과 충실성을 확보하기 위한 것이다. 따라서 원고가 이 사건 처분으로 인해 얻게 되는 불이익을 받게 된다는 점을 감안하더라도, 피고가 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 위 공익의 보호 필요성이 더 크다고 판단된다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

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