서울행정법원 2021. 3. 19. 선고 2020구합54517 판결 [재정지원제한 지정처분 무효확인 등]

주위적으로, 피고가 2018. 9. 4. K대학교 총장에 대하여 한 재정지원제한대학 I대학유형 지정 처분(2018년 입학정원 대비 15%의 입학정원 감축 권고, 정부재정지원사업 신규 신청 및 지원 제한, 국가장학금 Ⅱ유형 제한, 학자금 대출 일반상환 제한)은 무효임을 확인한다. 예비적으로, 피고가 2019. 11. 19. K대학교 총장에 대하여 한 재정지원제한대학 I대학유형 지정 처분(2018년 입학정원 대비 15%의 입학정원 감축 권고, 정부재정지원사업 신규 신청 및 지원 제한, 국가장학금 Ⅱ유형 제한, 학자금 대출 일반상환 제한)을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. K대학교 총장은 피고에게, 2017. 12. 18. K대학교와 I대학교가 통·폐합할 예정이므로 2018년 대학 기본역량 진단에서 제외하여 줄 것을 요청하고 2017. 12. 18. 통·폐합 승인신청서를 제출하였다. 피고는 2018. 1. 19. K대학교 총장에게 대학구조개혁위원회의 심의를 거쳐 K대학교를 2018년 대학 기본역량 진단 대상에 포함하였다고 통지하였다. 피고는 2018. 2. 14. 원고 A에 K대학교와 I대학교의 통·폐합 신청은 임시이사 체제 법인의 신청으로 권한 없는 자의 신청에 해당하여 승인이 불가하다는 이유로 승인을 거부하였다.

나. 원고 A는 정식이사회를 통해 K대학교와 I대학의 통·폐합을 의결한 후 2018. 8. 23. 승인을 신청하였고, 피고는 2019. 1. 29. 위 통·폐합을 승인하였다.

다. 피고는 2018. 9. 4. 2018년 대학 기본역량 진단을 실시한 결과, K대학교가 '재정지원제한대학 유형Ⅰ'로 분류되었다는 이유로 K대학교 총장에게 K대학교에 대한 아래와 같은 구조개혁 조치가 시행됨을 알렸다(이하 '이 사건 제1통지'라 한다).

□ 입학정원 감축 권고 비율: 2018학년도 입학정원 대비 15%(주, 야 포함) ※ 2018년 대학 기본역량 진단 결과에 따른 감축 권고량 및 실적 인정 기준은 추후 별도 공문으로 안내 예정 □ 2019년 재정지원 제한: ◦ 정부재정지원사업 제한: (기존) 지원 지속* 및 (신규) 신청 및 지원 제한 * 재정지원제한대학 유형I대학이 기 수행중인 사업은 지속 지원을 원칙으로 하되, 사업별 계획에 따라 지속 지원 여부 결정 ※ (2020년 보완평가 시행) 보완평가 결과에 따라 재정지원제한 해제 또는 추가 재정 지원 노력 ※ 예외 사항 ▶ 사업의 주 수혜대상이 외부기관이거나 사업비 대부분이 외부기관의 프로그램 운영, 개인 연수비 등에 지출되는 경우 담당 부처가 사업의 취지와 성격 등을 고려하여 참여제한 완화 가능 ▶ 대학의 여건·성과와 관계없이 개인에게 지원되는 연구비·장학금 등은 제한대상에서 제외 ◦ 국가장학금 Ⅱ유형 제한: 2020년 보완평가 시까지 유예 ◦ 학자금 대출 일반상환 제한(신·편입생 50%): 2020년 보완평가 시까지 유예

라. K대학교 총장은 2019. 4. 10. 피고에게 재정지원제한대학 지정을 해제하여 달라는 취지의 공문을 보냈다. 피고는 2019. 11. 19. K대학교 총장에게 K대학교의 2018년 대학 기본역량 진단 결과 조치와 동일한 조치가 2020학년도에도 적용되어 정부재정지원사업 제한에 관하여는 기존 지원은 지속하되 신규 신청 및 지원은 제한하고, 국가장학금 Ⅱ유형 제한 및 학자금 대출 일반상환 제한(신·편입생 50%)은 2020년 보완평가 시까지 유예한다는 내용을 통지하였다(이하 '이 사건 제2통지'라 한다).

마. 피고는 2020. 9. 1. K대학교 총장에게 2020년 보완평가 실시 결과에 따라 K대학교에 대한 재정지원제한 조치(정부재정지원사업 제한, 국가장학금 및 학자금 대출 제한)를 2021학년도에 해제하고, 입학정원 감축 권고사항은 그대로 유지한다는 내용의 통지를 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제11, 12호증, 을 제3, 5, 7, 8, 17 내지 20, 24호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 주위적 청구에 관한 판단

가. 본안전항변에 관한 판단

1) 피고 항변의 요지

① 원고 K대학교 교수협의회와 원고 K대학교 총학생회는 이 사건 제1통지에 관하여 개별적·직접적·구체적인 법률상 이익이 없어 원고적격이 없다. ② 이 사건 제1통지 중 국가장학금 Ⅱ유형 제한, 학자금 대출 일반상환 제한은 2020년 보완평가까지 조치가 유예되었으므로, 이 부분은 향후 취해질 수 있는 제한을 사전에 안내한 것에 불과하다. 또한 이 사건 제1통지 중 2018년 입학정원 대비 15%의 입학정원 감축 권고는 권유에 불과하다. 따라서 이 사건 제1통지 중 2018년 입학정원 대비 15%의 입학정원 감축 권고, 국가장학금 Ⅱ유형 제한, 학자금 대출 일반상환 제한 부분은 항고소송의 대상적격이 없다. ③ K대학교는 2020. 11. 19.경 피고에게 편제완성 후 2년 미도래 대학임을 이유로 평가유예 신청을 하여 2021년 재정지원제한대학 평가에서 제외될 예정이므로 2018년 입학정원 대비 15%의 입학정원 감축 권고로 인하여 아무런 불이익도 입지 않게 되었다. 피고가 2020. 9. 1. 보완평가를 통해 정부재정지원사업 신규 신청 및 지원 제한, 국가장학금 Ⅱ유형 제한, 학자금 대출 일반상환 제한을 하지 않기로 결정하였으므로 권리보호의 이익이 없다. 따라서 원고들은 이 사건 제1통지를 다툴 소의 이익이 없다.

2) 판단

가) 원고적격 여부

행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법규의 명문 규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규에 의하여 보호되지는 아니하나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련 처분들의 근거 법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에서 명시적으로 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거 법규 및 관련 법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우까지를 말한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두33044 판결 등 참조).

헌법 제31조 제4항이 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다고 규정하고 있는 취지는, 대학에 대한 공권력 등 외부세력의 간섭을 배제하고 대학구성원 자신이 대학을 자주적으로 운영할 수 있도록 함으로써 대학인으로 하여금 연구와 교육을 자유롭게 하여 진리탐구와 지도적 인격의 도야라는 대학의 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 하려는 데 있으므로(헌법재판소 2006. 4. 27. 선고 2005헌마1047 전원재판부 결정 참조), 학문의 자유의 주체인 교원들이 그 중심이 되는 것이지만, 공권력 등 외부세력의 간섭을 배제하고 대학을 자주적으로 운영한다는 측면에서는 교원뿐만 아니라 역시 대학의 구성원인 직원, 학생 등도 원칙적으로 대학자치의 주체가 될 수 있다고 보아야 한다(대법원 2015. 7. 23. 선고 2012두19496, 19502 판결 참조).

고등교육법에 따르면, 학교의 장은 법령의 범위 안에서 학교규칙(이하 '학칙'이라고 한다)을 제정 또는 개정할 수 있고, 학칙의 기재사항, 제정 및 개정 절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정하며(제6조), 학교는 그 설립목적을 달성하기 위하여 대통령령이 정하는 범위 안에서 필요한 조직을 갖추어야 하고, 사립학교의 조직에 관한 기본적 사항은 당해 학교법인의 정관과 학칙으로 정하도록 되어 있다(제19조). 이러한 위임에 따라 고등교육법 시행령 제4조 제1항은 학칙에 기재하여야 할 사항으로, 학생회 등 학생자치활동(제10호), 교수회가 있는 경우에는 그에 관한 사항(제16호)을 들고 있다.

위와 같은 헌법 및 고등교육법령의 규정 내용 및 입법 취지 등을 살펴보면, 교육받을 권리의 주체인 학생들이 자치활동을 위하여 구성한 학생회와 학문의 자유의 주체인 교수들로 구성된 교수회의 성립을 예정하고 있으므로, 학생이나 교원의 법률상 이익을 보호하기 위한 법령의 규정은 대학 자치나 학문의 자유를 실현하기 위한 수단으로서 기능하는 학생회나 교수회의 법률상 이익을 보호하는 역할도 함께 한다고 보아야 한다. 나아가 사립학교법령 및 A의 정관 규정은 헌법 제31조 제4항에 정한 교육의 자주성과 대학의 자율성에 근거한 원고 교수협의회와 원고 총학생회의 학교운영참여권을 구체화하여 이를 보호하고 있다고 해석된다.

이러한 전제에서 대법원은 위 2012두19496, 19502 판결에서 교수협의회와 총학생회가 학교운영참여와 관련하여 간접적으로 영향을 미칠 뿐인 이사선임처분 등에 대하여도 항고소송으로 다툴 수 있는 원고 적격을 인정한 바 있다. 이처럼 단순히 학교운영 내지 의사결정에 간접적으로 영향을 주는 데에 불과한 이사선임도 다툴 수 있다면, 이러한 학교 운영 내지 의사결정에 영향을 줄 수 있는 사람의 인선에 그치지 않고 더 나아가 교육부장관이 직접적으로 학교운영에 개입하거나 영향을 미칠 수 있는 처분을 하는 경우에는, 교수협의회와 총학생회의 학교운영참여에 관한 권리에 더욱 직접적인 영향을 미치게 되므로, 이들에게 그 처분을 다툴 수 있는 원고 적격을 더더욱 인정해야 함이 타당하다.

여기에 고등교육법 제8조가 국가는 학술 또는 학문 연구와 교육 연구를 진흥시키기 위하여 실험실습비·연구조성비·장학금 지급 등 필요한 조치를 마련하여야 한다고 정하고 있고, 이 사건 제1통지로 인하여 K대학교의 교수들은 정부재정지원사업 신규 신청 및 지원 제한이 제한되는 불이익을, K대학교의 학생들은 장학금을 받지 못하거나 학자금 대출을 받지 못하는 불이익을 각 받게 될 가능성이 있다는 사정을 더하여 보면, 원고 K대학교 교수협의회와 원고 K대학교 총학생회가 이 사건 처분의 효력을 다툴 개별적·직접적·구체적 이익이 있다고 봄이 타당하다.

따라서 피고의 이 부분 본안전항변은 이유 없다.

나) 대상적격 여부

(1) 이 사건 제1통지 중 국가장학금 Ⅱ유형 제한, 학자금 대출 일반상환 제한은 2020년 보완평가까지 조치가 유예되기는 하였다. 그러나 K대학교가 2020년 보완평가로 위 조치가 취소되지 않는 이상 K대학교는 국가장학금 Ⅱ유형 제한, 학자금 대출 일반상환 제한을 받게 되므로, 결국 이 사건 제1통지는 K대학교의 권리 또는 법률상 이익에 직접적인 영향을 미치는 공권력의 행사로 보아야 한다. 원고들로 하여금 추후 2020년 보완평가의 결과에 대하여 다툴 수 있도록 하는 것보다는 그에 앞서 이 사건 제1통지의 적법성을 다툴 수 있도록 함으로써 분쟁을 조기에 근본적으로 해결하도록 하는 것이 법치행정의 원리에도 부합한다. 따라서 이 사건 제1통지 중 위 부분은 항고소송의 대상이 되는 처분으로 봄이 타당하다.

(2) 이 사건 제1통지 중 2018년 입학정원 대비 15%의 입학정원 감축 부분이 권고라는 표현을 사용하고 있기는 하다. 그러나 갑 제15호증의 기재에 의하면, K대학교가 위 감축의무를 이행하지 아니하면 2021년 재정지원제한대학 지정 및 2021년 대학 기본역량 진단 시 감점 등 페널티를 받으며, 피고는 K대학교가 재정지원제한대학 지정에서 평가지표 1개를 미충족한 것으로 평가하게 되는 사실을 인정할 수 있다. 여기에 재정지원제한 대학 지정이나 2021년 대학 기본역량 진단 시 감점으로 인하여 K대학교가 이 사건 제1통지와 유사한 처분을 받게 될 여지가 있는 점을 더하여 보면, 이 사건 제1통지 중 위 부분으로 인하여 원고들이 권리 또는 법률상 이익에 직접적인 영향을 받게 된다고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 제1통지 중 위 부분도 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 할 것이어서 피고의 이 부분 본안전항변은 이유 없다.

다) 소의 이익 유무

(1) 갑 제15, 23호증, 을 제26호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, K대학교는 2020. 11. 19.경 피고에게, 통·폐합 대학으로서 편제완성 후 2년이 지나지 않은 대학임을 이유로 2021년 재정지원제한 대학 평가 유예 신청을 한 사실, 위와 같은 사유가 있는 경우에도 통·폐합 대학은 2021년 대학 기본역량 진단에 참여할 수 있는 사실, K대학교가 2018년 입학정원 대비 15%의 입학정원 감축 권고를 이행하지 않는 경우 2021년 대학 기본역량 진단에서 최대 4점까지 감점을 받게 되는 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 의하면, K대학교가 2021년 대학 기본역량 진단에 참여한다면 이 사건 제1통지 중 2018년 입학정원 대비 15%의 입학정원 감축 권고로 인하여 불이익을 받을 가능성이 여전히 남아 있으므로, 이에 대한 적법 여부를 다툴 소의 이익이 있다. 따라서 피고의 이 부분 본안전항변도 이유 없다.

(2) 한편, 피고가 2020. 9. 1. 2020년 보완평가 실시 결과에 따라 K대학교에 대한 정부재정지원사업 제한, 국가장학금 및 학자금 대출 제한을 2021학년도에 해제한 사실은 앞서 본 바와 같고, 2021학년도 이후의 정부재정지원사업 제한, 국가장학금 및 학자금 대출 제한에 관하여는 2021년 대학 기본역량 진단 및 2021년 재정지원제한 대학 평가에 의하여 정하여질 것임에는 당사자 사이에 다툼이 없다. 위 인정사실에 의하면, 이 사건 주위적 청구 중 정부재정지원사업 신규 신청 및 지원 제한, 국가장학금 Ⅱ유형 제한, 학자금 대출 일반상환 제한 부분은 효력을 상실하여 더 이상 존재하지 않으므로 소의 이익이 없어 부적법하다(현재 이러한 제한이 모두 해제된 이상 향후 같은 처분이 반복될 가능성이 인정된다고 볼 자료도 찾아보기 어렵거니와, 2021학년도 이후의 정부재정지원사업 제한, 국가장학금 및 학자금 대출 제한은 2021년 대학 기본역량 진단 및 2021년 재정지원제한 대학 평가 결과에 따라 그 제한 여부가 정해지기 때문에, 설령 피고가 장래에 유사한 처분을 다시 반복할 우려가 있다고 하더라도 결국 그 기본적 전제가 되는 대학 기본역량 진단의 내용이 달라지게 되므로, 장래에 이 사건에서 문제된 것과 동일한 법률문제가 발생한다고 볼 수도 없어 그에 대한 법률적 해명 필요성이 인정된다고 보기도 어렵다).

나. 본안에 관한 판단

아래에서 이 사건 제1통지 중 2018년 입학정원 대비 15%의 입학정원 감축 권고 부분의 적법 여부에 관하여 본다(위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 제1통지 중 나머지 부분에 관하여는 소의 이익이 인정되지 아니하나, 이 부분에 대하여도 가정적으로 본안에 나아가 함께 살펴보기로 한다).

1) 원고들 주장의 요지

피고가 한 재정지원제한 대학 지정은 침익적 행정행위임에도 아무런 법적 근거가 없이 내려져서 중대하고 명백한 하자가 있다. 또한 피고는 원고 A의 K대학교 및 I대학교의 통·폐합 신청이 있었음에도 합당한 사유 없이 K대학교를 2018 대학 기본역량 진단에서 제외하지 않았으므로 위 진단 제외 기준을 위반한 중대하고 명백한 하자가 있다. K대학교가 파행적으로 운영된 것은 피고의 잘못된 2010년도 정이사 선임이 가장 주된 원인이어서 K대학교가 재정지원제한 대학으로 선정된 것에 피고의 귀책사유가 있으므로 이 사건 제1통지는 무효이다.

2) 판단

(1) 이 사건 제1통지의 법률적 근거가 없어 위법한지 여부

① 구 고등교육법(2020. 10. 20. 법률 제17492호로 일부개정되기 전의 것, 이하 '고등교육법'이라고만 한다)에 따르면, 학교는 교육부장관의 지도·감독을 받으며, 교육부장관은 학교를 지도·감독하기 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 학교의 장에게 관련 자료를 제출하도록 요구할 수 있고(제5조), 국가는 학교가 그 목적을 달성하는 데에 필요한 재원을 지원하거나 보조할 수 있다(제7조 제1항).

② 한국장학재단 설립 등에 관한 법률 24조의11 제2항은 교육부장관이 대통령령으로 정하는 바에 따라 취업 후 상환 학자금대출 및 상환사업의 운영 전반에 관한 계획을 수립할 수 있다고 규정하고 있고, 한국장학재단 설립 등에 관한 법률 시행령 제21조의5 제1항은 한국장학재단 설립 등에 관한 법률 제24조의11 제2항에 따른 고등교육기관별 대출한도 설정기준을 교육부장관이 학자금 지원제도 심의위원회의 심의를 거쳐 정하며, 제2항은 교육부장관이 제1항에 따른 고등교육기관별 대출한도 설정기준에 따라 매년 대출한도를 적용받은 대학을 선정할 수 있다고 정하고 있다.

③ 교육기본법 제28조 제1항은 국가가 경제적 이유로 교육받기 곤란한 자를 위한 장학제도와 학비보조제도 등을 수립·실시하여야 한다고 정하고 있다. 구 국가장학사업 운영규정(2020. 1. 1. 교육부훈령 제320호로 일부개정 되기 전의 것)에 따르면, 교육부장관은 장학생의 선정 및 장학금의 배분에 있어 해당 고등교육기관의 지역별·학제별 특성 등을 반영할 수 있으며, 장학사업의 성격에 따라 일부 고등교육기관 및 해당 고등교육기관의 학생을 사업 대상에서 배제할 수 있고, 고등교육기관의 교육 여건 등을 고려하여 특정 고등교육기관에 대한 장학금의 배정을 제한할 수 있다(제11조).

④ 위와 같은 관계 법령의 문언 및 취지를 종합하여 보면, 피고가 K대학교의 관할청으로서 포괄적 지도·감독 권한이 있음이 인정된다. 또한 원고들에 대한 재정지원금이나 장학금 지급 및 학자금 대출 여부 등을 피고가 결정할 수 있으며, 종전과 동일하게 지원을 유지하는 것이 부당하다고 판단될 경우 지급하지 아니할 수 있는 재량을 가지게 됨을 인정할 수 있다. 그렇다면 피고는 위 법령에 기해 이 사건 제1통지를 할 수 있으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) K대학교를 2018년 대학 기본역량 진단에서 제외하지 않은 것이 위법한지 여부

(가) 살피건대, 피고가 2018. 1. 19. K대학교 총장에게 K대학교를 2018년 대학 기본역량 진단 대상에 포함하였다고 통지한 사실은 앞서 본 바와 같고, 을 제1, 8, 15, 16호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

① 피고가 2017. 12.에 발표한 2018년 대학 기본역량 진단 추진 계획안에 따르면, 2018년 대학 기본역량 진단의 예외 사유가 있는 경우에도 정원 감축 권고 및 정부 재정사업 참여 제한을 실시한다고 되어 있다. 피고는 위 계획안에서 통·폐합 신청 대학을 진단에서 제외한다고 정하면서도 통·폐합 신청이 있더라도 진단제외가 확정되기 전까지는 진단 준비를 하여야 함을 명시하고 있다.

② 피고는 2018. 2. 14. 원고 A에게, 대학 간 통·폐합은 정관에 명시된 철시 경영하고자 하는 학교의 종류·명칭을 변경하는 것이므로 법인 설립목적의 본질적 변경에 해당하는데, 원고 A의 대학 간 통폐합 신청은 임시이사 체제 법인의 신청으로 권한 없는 자의 신청에 해당하여 통·폐합 승인은 불가하다는 통·폐합 승인 신청 반려결정을 하였다.

③ 원고 A는 2019. 1. 9. 피고에게 2018년 대학 기본역량 진단 대상 제외 여부와 상관없이 통·폐합을 추진한다는 의사를 표시하였다.

(나) 이러한 사실관계 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 피고가 K대학교를 2018년 대학 기본역량 진단에서 제외하지 않은 것이 위법하다고 볼 수 없으므로 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 대학평가 실시와 평가기준의 수립에 관해서는 피고에게 광범위한 재량권이 부여되어 있으므로, 관계 법령이나 2018 대학 기본역량 진단 추진 계획의 목적, 취지 등에 비추어 객관적으로 합리성이 없다고 볼만한 특별한 사정이 없는 한 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 아니 된다.

② 피고는 2018 대학 기본역량 진단의 대상에 통·폐합을 신청한 대학을 예외적으로 제외하였다. 하지만 피고가, 대학이 통·폐합을 신청한 경우이더라도 진단제외가 확정되기 전까지는 진단을 준비하여야 한다고 명시하였으므로, K대학교로서는 신청만으로 진단제외가 되지 않을 수 있음을 예견할 수 있었다.

③ 피고는 통·폐합을 신청한 대학 외에도 통·폐합 후 2년이 되지 않은 대학도 위 진단의 대상에서 제외하였는데 이는 통·폐합으로 인하여 인적·물적 변동이 있는 대학의 경우 위 진단이 제대로 진행될 수 없기 때문으로 판단된다. 그렇다면 이러한 제외 사유는 단순히 신청을 한 경우에 해당하는 것이 아니라 실제로 통·폐합이 될 수 있는 경우에 한하여 인정된다고 할 것이다. 그런데 원고 A는 피고가 요청한 기일까지 통·폐합 조건을 마련하지 못하여 위와 같은 요건을 충족시키지 못하였다.

④ 피고가 K대학교를 위 진단 대상에 제외하더라도 K대학교는 정원 감축 권고 및 정부 재정사업 참여 제한의 의무를 부담하였어야 했다. 그런데 이 사건 제1통지는 국가장학금 Ⅱ유형 제한, 학자금 대출 일반상환 제한 의무를 유보하여 입학정원 감축 권고, 정부재정지원사업 신규 신청 및 지원 제한 의무만을 부과하였다. 따라서 실제로 원고 A는 위 진단 대상에서 제외되었을 때와 비교하여 볼 때, 위 처분으로 다른 의무를 부담하게 되지는 않아 K대학교를 진단대상에서 제외하지 않은 것이 원고들에게 불리하다고 보이지 않는다.

(3) 재정지원제한대학 I대학유형 지정 대학으로 선정된 것에 피고의 귀책사유가 있어 이 사건 제1통지가 무효인지 여부

원고들은 피고가 K대학교의 이사 선임과 관련하여 절차 등을 제대로 지키지 않아 법률적 분쟁이 있었고 그로 인하여 학교의 정상화가 늦어진 것이 피고의 귀책사유라고 주장한다. 그런데 위와 같은 사유가 이 사건 제1통지의 효력을 무효로 만든다고 보기 어렵고, 원고들의 주장에 의하더라도 피고가 직접 K대학교의 운영과 관련하여 잘못을 하였다는 것은 아니어서 학교 운영상황을 파악하는 2018년 대학 기본역량 진단의 낮은 평가를 피고의 책임으로 돌릴 수도 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 나머지 점에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

3. 예비적 청구에 관한 판단

가. 본안전항변에 관한 판단

1) 피고 항변의 요지

① 원고 K대학교 교수협의회와 원고 K대학교 총학생회는 이 사건 제2통지에 관하여 개별적·직접적·구체적인 법률상 이익이 없어 원고적격이 없다. ② 이 사건 제2통지는 피고가 K대학교의 의견에 대한 검토 결과를 회신하면서 2018년 대학 기본역량 진단 결과에 따른 조치사항을 다시 한 번 통지한 것에 불과하고 새로운 법률상 효과가 발생하는 것은 아니므로, 항고소송의 대상인 처분에 해당하지 아니한다. 그렇지 않더라도 이 사건 제2통지 중 국가장학금 Ⅱ유형 제한, 학자금 대출 일반상환 제한은 2020년 보완평가까지 조치가 유예되었으므로, 이 부분은 향후 취해질 수 있는 제한을 사전에 안내한 것에 불과하다. 또한 이 사건 제2통지 중 2018년 입학정원 대비 15%의 입학정원 감축 권고는 권유에 불과하다. 따라서 이 사건 제2통지는 항고소송의 대상적격이 없다. ③ K대학교는 2020. 11. 19.경 피고에게 편제완성 후 2년 미도래 대학임을 이유로 평가유예 신청을 하여 2021년 재정지원제한대학 평가에서 제외될 예정이므로 2018년 입학정원 대비 15%의 입학정원 감축 권고로 인하여 아무런 불이익도 입지 않게 되었다. 피고가 2020. 9. 1. 보완평가를 통해 정부재정지원사업 신규 신청 및 지원 제한, 국가장학금 Ⅱ유형 제한, 학자금 대출 일반상환 제한을 하지 않기로 결정하였으므로 권리보호의 이익이 없다. 따라서 원고들은 이 사건 제2통지를 다툴 소의 이익이 없다.

2) 판단

가) 원고적격 여부

앞서 본 바와 같이 학교법인 뿐 아니라 학생회나 교수회에도 대학운영과 관련된 처분에 관하여 다툴 수 있는 법률상 이익이 인정된다. 이 사건 제2통지로 인하여 K대학교의 교수들은 정부재정지원사업 신규 신청 및 지원 제한이 제한되는 불이익을, K대학교의 학생들은 장학금을 받지 못하거나 학자금 대출을 받지 못하는 불이익을 각 받게 될 가능성이 있으므로, 원고 K대학교 교수협의회와 원고 K대학교 총학생회가 이 사건 처분의 효력을 다툴 개별적·직접적·구체적 이익이 있다고 봄이 타당하다.

따라서 피고의 이 부분 본안전항변은 이유 없다.

나) 대상적격 여부

(1) 앞서 본 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 제2통지는 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 할 것이어서 피고의 이 부분 본안전항변은 이유 없다.

① 이 사건 제2통지는 K대학교에 이 사건 제1통지와 동일한 조치가 적용된다는 내용이다. 그런데 이 사건 제1통지 당시와는 다르게 K대학교는 I대학교와 통합되어 인적·물적 구성에 변동이 생기게 되어 이 사건 제2통지가 있기 전에는 K대학교와 통합된 I대학교의 구성원에게도 동일한 조치가 적용이 되는지 다툼의 여지가 있었다.

② 이 사건 제2통지로 유지되는 2018년 입학정원 대비 15%의 입학정원 감축 권고, 정부재정지원사업 신규 신청 및 지원 제한, 국가장학금 Ⅱ유형 제한, 학자금 대출 일반상환 제한이 원고들의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위임은 앞서 본 바와 같다. 이 사건 제2통지로 인하여 I대학교의 구성원을 포함한 원고들은 위 조치들을 이행하여야 하는 의무를 확인·부담하게 되었다.

③ 원고들로 하여금 추후 2020년 보완평가의 결과에 대하여 다툴 수 있도록 하는 것보다는 그에 앞서 이 사건 제1통지의 적법성을 다툴 수 있도록 함으로써 분쟁을 조기에 근본적으로 해결하도록 하는 것이 법치행정의 원리에도 부합한다.

다) 소의 이익 유무

(1) K대학교가 2021년 대학 기본역량 진단에 참여할 수 있는 사실, 그 경우 K대학교가 2018년 입학정원 대비 15%의 입학정원 감축 권고를 이행하지 않으면 2021년 대학 기본역량 진단에서 최대 4점까지 감점을 받게 되는 사실은 앞서 본 바와 같다. 그렇다면 이 사건 제2통지 중 2018년 입학정원 대비 15%의 입학정원 감축 권고로 인하여 불이익을 받을 가능성이 여전히 남아 있으므로 이에 대한 적법 여부를 다툴 소의 이익이 있다. 따라서 피고의 이 부분 본안전항변은 이유 없다.

(2) 피고가 2020. 9. 1. 2020년 보완평가 실시 결과에 따라 K대학교에 대한 정부재정지원사업 신규 신청 및 지원 제한, 국가장학금 Ⅱ유형 제한, 학자금 대출 일반상환 제한 부분이 효력을 상실하였음은 앞서 본 바와 같다. 따라서 이 사건 예비적 청구 중 정부재정지원사업 신규 신청 및 지원 제한, 국가장학금 Ⅱ유형 제한, 학자금 대출 일반상환 제한 부분 역시 더 이상 존재하지 않으므로 이 부분 청구는 소의 이익이 없어 부적법하다(반복가능성 및 법률적 해명 필요성 모두 인정하기 어렵다는 점은 앞서 본 바와 같다).

나. 본안에 관한 판단

아래에서 이 사건 제2통지 중 2018년 입학정원 대비 15%의 입학정원 감축 권고 부분의 적법 여부에 관하여 본다(위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 제2통지 중 나머지 부분에 관하여는 소의 이익이 인정되지 아니하나, 이 부분에 대하여도 가정적으로 본안에 나아가 함께 살펴보기로 한다).

1) 원고들 주장의 요지

K대학교는 통폐합 후 새로운 학과를 신설하거나 유사·중복된 학과를 폐지하였으므로 기존의 K대학교와 동일한 학교가 아니다. 그럼에도 피고가 2018년 대학 기본역량 진단에 따른 조치를 그대로 현재의 K대학교에도 유지하는 것은 재량권을 남용한 것이어서 취소되어야 한다.

2) 판단

가) 이 사건 제1통지 당시의 K대학교와 이 사건 제2통지 당시의 K대학교가 동일성이 인정되는지 여부

살피건대, 을 제11, 13, 22호증의 각 기재에 의하면, 아래와 같은 사실이 인정된다.

① 원고 A는 2018. 8. 23. 피고에게 다시 통·폐합을 신청하면서 기존과 다르게 I대학교 재학생과 재적생의 학습권을 보호하기 위한 조치를 추가하고, I대학교의 교원과 직원의 고용을 100% 승계한다는 원칙을 재확인하고 세부사항을 협의하기로 두 대학의 관계자 및 구성원 대표자들이 확인하였다는 내용을 보완하였다.

② 피고는 2018. 9. 5. 원고 A에 부족한 교사 확보율 확보 방안, 통폐합 이후 특성화에 대한 구체적인 계획, 통폐합 이후의 재정 확충 방안 등을 보완해달라고 요청하였다.

③ K대학교와 I대학교가 통합한 이후의 학교 명칭은 K대학교로 유지되었다.

④ 원고 A는 통합 이후로 정관을 변경하였는데, 정관 제3절에 규정하였던 I대학교 부분이 삭제되었고, 2019. 8. 26.자 부칙 제2항에서 K대학교와 I대학교 간의 통폐합으로 폐지되는 I대학교 전문학사과정 재적생들이 교육상 불이익을 받지 않도록, 해당 교육과정이 정상적으로 운영되도록 하는 것을 원칙으로 한다는 내용이 추가되었다.

위 인정사실 및 앞서 든 각 증거에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, 원고 A와 피고는 K대학교와 I대학교의 통합을 논의하면서 I대학교가 폐지되는 것을 전제로 I대학교의 구성원의 이익을 보호하기 위한 조치를 강구하였던 점, 원고 A도 변경된 정관에서 I대학교가 폐지된다는 표현과 함께 I대학교 학생의 불이익을 방지하기 위한 부칙을 기재하였던 점, 통합으로 인하여 기존 K대학교의 인적구성원과 물적 설비는 모두 통합 후 K대에도 그대로 유지되고 있는 점, 기존에 K대학교에 내려졌던 처분 일체를 부인한다면 K대학교에 불이익한 처분 외에도 수익적인 처분 역시 그 효력을 잃어 K대학교에 불의의 타격이 될 수 있어 둘 사이의 동일성을 부정하는 데에는 신중을 기하여야 하는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 제1통지와 제2처분 시의 K대학교는 동일성이 인정된다고 봄이 타당하다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 재량권 일탈·남용 여부

앞서 인정한 사실에 을 제15, 16호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 제2통지가 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 보기 어려우므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 이 사건 제2통지는 학령인구의 급감으로 인한 대학 규모 조정의 필요성, 대학의 자율적 발전 지원을 통한 대학의 공공성 강화, 자율성 확대 및 교육의 질 제고 등을 목적으로 마련된 2018년 대학 기본역량 진단에 따른 것으로, 이를 통해 달성하려는 공익이 매우 중대하다.

② 원고들은 이미 이 사건 제1통지로 인하여 그에 따른 의무에 관하여 이미 알고 있었고 그 이행조치를 실행하고 있었다. 이 사건 제2통지에 따른 의무는 그와 같은 의무와 동일하여 원고들로서는 이에 관하여 충분히 대비할 수 있었다.

③ 원고 A는 2019. 1. 9. 피고에게 2018년 대학 기본역량 진단 대상 제외 여부와 상관없이 통·폐합을 추진한다고 통보하여 이 사건 제2통지에 따른 결과를 사실상 감내한다는 의사를 표시한 것으로 볼 수 있다.

④ 이 사건 제2통지로 인한 제한 조치 대부분은 2020년 보완평가로 인하여 그 효력을 잃었고, 원고들로서는 2021년 대학 기본역량 진단에서 통합을 이유로 제외될 수도 있게 된 사정을 더하여 보면 이 사건 제2통지가 비례와 형평에 어긋난다고 보기 어렵다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 2018. 9. 4.자 K대학교 총장에 대하여 한 재정지원제한대학 I대학유형 지정 처분 중 정부재정지원사업 신규 신청 및 지원 제한, 국가장학금 Ⅱ유형 제한, 학자금 대출 일반상환 제한의 무효확인청구 부분, 2019. 11. 19.자 K대학교 총장에 대하여 한 재정지원제한대학 I대학유형 지정 처분 중 정부재정지원사업 신규 신청 및 지원 제한, 국가장학금 Ⅱ유형 제한, 학자금 대출 일반상환 제한의 취소청구 부분은 각 부적법하므로 이를 각 각하하고, 원고들의 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.