헌법재판소 2026. 4. 29. 선고 2022헌마1737 결정 [공공주택 특별법 시행령 제24조 제5항 제4호 등 위헌확인]

1. 사건개요

가. 광명시장과 시흥시장은 2021. 2. 24. ‘공공주택 특별법’에 따른 공공주택지구조성사업으로서 한국토지주택공사가 경기도 광명시 (주소 생략) 및 경기도 시흥시 (주소 생략) 일원 등을 대상으로 추진한 광명시흥 공공주택지구의 지정 및 사업인정 의제에 관한 주민공람 및 의견청취를 공고하였다(이하 ‘이 사건 공고’라 한다).

나. 이후 국토교통부장관은 2022. 11. 29. 총 면적 12,711,116제곱미터에 달하는 위 광명시 및 시흥시 해당 지역을 공공주택지구(이하 ‘광명시흥 공공주택지구’라 한다)로 지정ㆍ고시하였다(국토교통부고시 제2022-673호).

다. 이 사건 공고 당시의 구 ‘공공주택 특별법 시행령’(2021. 9. 17. 대통령령 제31991호로 개정되고, 2021. 12. 28. 대통령령 제32270호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 시행령’이라 한다) 제24조 제5항 제4호는, 공공주택지구 지정에 관한 주민 등의 의견청취 공고일 이전부터 공공주택지구로 지정된 지역에서 토지를 소유하고 있었던 사람 등이 공공주택사업자에게 해당 토지를 협의양도한 경우 그들에게는 공공주택지구조성사업 시행으로 조성된 토지(이하 ‘조성토지’라 한다)를 수의계약의 방법으로 공급할 수 있도록 규정하고 있었다. 그러나 이 사건 공고 이후 위 시행령이 2021. 12. 28. 대통령령 제32270호로 개정됨에 따라(이하 ‘개정 시행령’이라 한다), 위와 같은 토지 소유의 기준시점이 개정 전의 ‘의견청취 공고일’에서 ‘의견청취 공고일의 1년 전’으로 변경되었다.

라. 청구인들은 광명시흥 공공주택지구 지역에 포함된 토지를 소유한 자들로, 개정 시행령에 따르면 광명시흥 공공주택지구조성사업으로 조성될 토지(이하 ‘이 사건 조성토지’라 한다)를 수의계약의 방법으로 공급받을 수 없게 되자, 자신들의 재산권 및 평등권이 침해되었다고 주장하며 2022. 12. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

가. 청구인들은 구 ‘공공주택 특별법 시행령’ 제24조 제5항 제4호 중 ‘제13조 제2항에 따른 공고일의 1년 전부터 토지를 소유한 자로 한정하되, 공고일로부터 역산하여 1년이 되는 날 이후에 토지를 취득한 자로서 주택지구 내 토지의 종전 소유자로부터 그 토지의 전부를 취득한 자’ 부분에 대하여 심판청구를 하였지만, 위 조항이 조성토지의 공급대상자가 되는 협의양도인의 범위를 정함에 있어 그 토지 소유의 기준시점을 ‘의견청취 공고일의 1년 전’으로 정한 것이 위헌이라고 주장하고 있을 뿐 나머지 부분의 위헌성을 문제 삼지는 않는다. 그렇다면 이 부분 심판대상은 위 조항 중 ‘제13조 제2항에 따른 공고일의 1년 전부터 토지를 소유한 자’에 관한 부분으로 한정함이 타당하다.

나. 청구인들은 ‘공공주택 특별법 시행령’ 부칙(2021. 12. 28. 대통령령 제32270호) 제2조 전체에 대하여 심판청구를 하였지만, 청구인들은 위와 같이 토지 소유시기를 의견청취 공고일의 1년 전으로 앞당긴 제24조 제5항 제4호의 시간적 적용범위를 정한 부분에 대해서만 위헌성을 다투고 있으므로, 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정함이 타당하다.

다. 나아가 청구인들은 ‘공공주택 특별법 시행령’ 부칙(2022. 7. 26. 대통령령 제32826호) 제2조에 대하여도 심판청구를 하였다. 그런데 청구인들은 조성토지의 공급대상자가 되는 협의양도인의 범위를 정함에 있어 그 토지 소유의 기준시점을 ‘의견청취 공고일의 1년 전’으로 정한 ‘공공주택 특별법 시행령’ 제24조 제5항 제4호에 관한 경과조치를 다투고자 하는데, 이는 2022. 7. 26. 개정 시행령 제24조 제5항 제4호의 개정규정이 아니라 2021. 12. 28. 개정 시행령 제24조 제5항 제4호의 개정규정에 의해 도입된 내용이다. 따라서 이 사건 심판청구는 결국 2021. 12. 28. 개정 시행령의 수의계약에 관한 부칙조항의 위헌성을 다투는 것이지, 2022. 7. 26. 개정 시행령의 수의계약에 관한 부칙조항에 대한 것이 아니라 할 것이므로, 이는 심판대상에서 제외함이 타당하다.

라. 그렇다면 이 사건 심판대상은 ① 구 ‘공공주택 특별법 시행령’(2022. 7. 26. 대통령령 제32826호로 개정되고, 2024. 4. 23. 대통령령 제34446호로 개정되기 전의 것) 제24조 제5항 제4호 중 ‘제13조 제2항에 따른 공고일의 1년 전부터 토지를 소유한 자’에 관한 부분(이하 ‘수의계약 요건조항’이라 한다), ② ‘공공주택 특별법 시행령’(2022. 7. 26. 대통령령 제32826호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘공공주택 특별법 시행령’이라 하고, 구법을 구별할 필요가 있을 때는 ‘구 공공주택 특별법 시행령’이라 한다) 제24조 제6항(이하 ‘추첨기준조항’이라 한다), ③ ‘공공주택 특별법 시행령’ 부칙(2021. 12. 28. 대통령령 제32270호) 제2조 중 제24조 제5항 제4호에 관한 부분(이하 ‘수의계약 부칙조항’이라 한다), ④ ‘공공주택 특별법 시행령’ 부칙(2022. 7. 26. 대통령령 제32826호) 제3조(이하 ‘추첨 부칙조항’이라 하고, 수의계약 부칙조항과 합하여 ‘이 사건 부칙조항들’이라 한다), ⑤ ‘공공주택 특별법 시행규칙’(2022. 8. 18. 국토교통부령 제1144호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘공공주택 특별법 시행규칙’이라 한다) 제7조의2 제1호 가목(이하 ‘이 사건 시행규칙조항’이라 하고, 위 조항들을 통틀어 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지2]와 같다.

구 공공주택 특별법 시행령(2022. 7. 26. 대통령령 제32826호로 개정되고, 2024. 4. 23. 대통령령 제34446호로 개정되기 전의 것) 제24조(조성된 토지의 공급방법 등) ⑤ 제1항에 따라 토지를 공급할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 수의계약의 방법으로 공급할 수 있다. 다만, 제4호 또는 제5호에 따라 조성된 토지를 공급할 때 조성된 토지의 공급신청량이 지구계획에서 계획된 수량을 초과하는 경우에는 추첨의 방법으로 공급하되, 개발제한구역에 지정된 주택지구에 개발제한구역 지정 이전부터 소유하거나 개발제한구역 지정 이후에 상속에 의하여 취득한 토지를 양도하는 자에게 공급하는 경우에는 우선 공급할 수 있다.

4. "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률"에 따른 협의에 응하여 그가 소유하는 주택지구 내 토지의 전부["수도권정비계획법"에 따른 수도권(이하 이 조 및 제25조에서 ‘수도권’이라 한다)인 경우에는 해당 토지의 면적이 국토교통부령으로 정하는 면적 이상인 경우로 한정하며, 해당 토지에 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률" 제3조에 해당하는 물건이나 권리가 있는 경우에는 이를 포함한다. 이하 이 조에서 같다]를 공공주택사업자에게 양도한 자(제13조 제2항에 따른 공고일의 1년 전부터 토지를 소유한 자로 한정하되, 공고일부터 역산하여 1년이 되는 날 이후에 토지를 취득한 자로서 주택지구 내 토지의 종전 소유자로부터 그 토지의 전부를 취득한 자와 법원의 판결 또는 상속에 의하여 토지를 취득한 자를 포함한다)에게 국토교통부령으로 정하는 규모의 토지를 공급하는 경우. 다만, 다음 각 목의 사람에게 공급하는 경우는 제외한다.

가. 제13조 제2항에 따른 공고일 당시 법 제9조 제2항 각 호의 기관 또는 업체에 소속된 사람으로서 주택지구 지정과 관련된 업무를 수행(다른 기관 또는 업체에 소속된 사람이 파견 등으로 같은 호의 기관 또는 업체에서 업무를 수행하는 경우를 포함한다. 이하 이 목 및 나목에서 같다) 중이거나 수행한 사실이 있는 사람

나. 제13조 제2항에 따른 공고일 당시 법 제9조 제2항 각 호의 기관 또는 업체에서 퇴직한 지 3년이 지나지 않은 사람으로서 재직 당시 주택지구 지정과 관련된 업무를 수행한 사실이 있는 사람 공공주택 특별법 시행령(2022. 7. 26. 대통령령 제32826호로 개정된 것) 제24조(조성된 토지의 공급방법) ⑥ 공공주택사업자는 제5항 각 호 외의 부분 단서에 따라 같은 항 제4호에 해당하는 자에게 조성된 토지를 추첨의 방법으로 공급하거나 우선 공급하는 경우 주택지구 내 토지의 소유 기간 등을 고려하여 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 공급해야 한다. 공공주택 특별법 시행령 부칙(2021. 12. 28. 대통령령 제32270호) 제2조(조성된 토지의 공급방법에 관한 경과조치) 이 영 시행 전에 국토교통부장관(제61조 제1항 제4호에 따라 권한이 위임된 경우에는 시ㆍ도지사)이 법 제12조 제1항에 따라 지정ㆍ고시한 주택지구에서 조성하여 공급하는 토지의 공급방법에 관하여는 제24조 제5항 제4호 및 같은 조 제6항의 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다. 공공주택 특별법 시행령 부칙(2022. 7. 26. 대통령령 제32826호) 제3조(주택지구로 조성된 토지를 추첨으로 공급하는 방법에 관한 경과조치) 부칙 제1조 단서에 따른 시행일 전에 국토교통부장관이 법 제12조 제1항에 따라 지정ㆍ고시한 주택지구에서 조성된 토지를 공급할 때에는 제24조 제6항의 개정규정에도 불구하고 제24조 제5항 단서에 따라 공급해야 한다. 공공주택 특별법 시행규칙(2022. 8. 18. 국토교통부령 제1144호로 개정된 것) 제7조의2(조성된 토지의 추첨에 의한 공급기준 등) 영 제24조 제6항에 따른 토지의 공급기준은 다음 각 호와 같다.

1. 영 제24조 제5항 제4호에 해당하는 자에게 조성된 토지를 추첨의 방법으로 공급하는 경우의 공급기준: 다음 각 목에 해당하는 자별로 공급대상자를 구분한 후 각 목의 순위에 따라 추첨한다. 이 경우 다음 각 목의 순위에 해당하는 공급대상자 중 영 제13조 제2항에 따른 공고일 당시 주택지구로 지정된 지역을 관할하는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도에서 1년 이상 거주하고 있는 자가 있으면 그 자에게 우선 공급한 후 추첨하며, 1년 이상 거주자의 수가 법 제17조 제1항에 따른 공공주택지구계획에서 계획된 토지의 공급수량을 초과하는 경우에는 1년 이상 거주자 중에서 추첨한다.

가. 영 제13조 제2항에 따른 공고일부터 역산하여 5년 전부터 소유한 토지를 양도한 자

3. 청구인들의 주장

가. 청구인들은 개정 전 시행령에 따라 수의계약 또는 추첨 등의 방법으로 이 사건 조성토지를 공급받을 수 있다는 기대이익을 가지고 있었다. 그러나 이후 개정된 심판대상조항은 광명시흥 공공주택지구에 대하여 주민 등의 의견청취 공고일 전 1년 내에 토지를 소유하게 된 협의양도인의 수의계약 및 추첨 가능성을 배제하여 청구인들의 신뢰를 침해하였으므로, 신뢰보호원칙에 위반되어 청구인들의 재산권을 침해한다.

나. 심판대상조항은 의견청취 공고일로부터 역산하여 1년 내에 토지를 취득한 이상 이것이 투기의 목적인지 아닌지를 구별하지 않고 조성토지를 수의계약 또는 추첨 등의 방법으로 공급받을 수 있는 가능성을 일률적으로 배제하고 있으므로, 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 재산권을 침해한다.

다. 수의계약 요건조항은 의견청취 공고일로부터 역산하여 1년 전에 토지를 취득한 자와 그 이후에 토지를 취득한 자 사이에 본질적인 차이가 없음에도 불구하고 수의계약의 방법에 의한 조성토지 공급 여부를 달리 하고 있고, 이 사건 시행규칙조항은 의견청취 공고일로부터 역산하여 5년 전부터 토지를 소유한 자와 그 이후에 소유하게 된 자 사이에 본질적인 차이가 없음에도 불구하고 추첨권의 우선순위를 달리 하고 있으며, 이 사건 부칙조항들은 개정 시행령의 시행일 이전에 공공주택지구로 지정된 토지의 협의양도인과 그 이후에 공공주택지구로 지정된 토지의 협의양도인 사이에 본질적인 차이가 없음에도 불구하고 개정규정의 적용 여부를 달리 하고 있으므로, 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해한다.

4. 적법요건에 관한 판단

가. 청구인 1, 3, 4, 8, 9, 13, 15, 16, 20 내지 27, 29, 32, 39 내지 47, 49 내지 51, 56, 59, 61 내지 66, 69 내지 73, 75 내지 77 의 심판청구에 대한 판단

(1) 개정 시행령 제24조 제5항 제4호 및 ‘공공주택 특별법 시행규칙’ 제7조 제2항에 의하면, 수도권정비계획법상 수도권에 해당하는 광명시흥 공공주택지구의 경우 해당 주택지구 내 1,000제곱미터 이상의 토지를 이 사건 공고일인 2021. 2. 24.의 1년 전부터 소유한 자로서 이를 공공주택사업자에게 양도한 자는 이 사건 조성토지를 수의계약 또는 추첨 등의 방식으로 공급받을 수 있다. 다만, 공고일부터 역산하여 1년이 되는 날 이후에 토지를 취득한 자라 하더라도 주택지구 내 토지의 종전 소유자로부터 그 토지의 전부를 취득한 자는 마찬가지 방식으로 이 사건 조성토지를 공급받을 수 있다. 그렇다면, ‘등기부상 이 사건 공고일로부터 역산하여 1년이 되는 날인 2020. 2. 24. 이후부터 공고일 전날인 2021. 2. 23.까지 사이에 1,000제곱미터 이상 면적의 토지를 취득하되 종전 소유자로부터 토지의 전부를 취득하지 아니한 자’라면 심판대상조항에 의하여 수의계약 및 추첨의 방법으로 이 사건 조성토지를 공급받지 못하게 될 것이므로, 자기관련성을 인정할 수 있다.

(2) 청구인 9, 13, 23 내지 25, 27, 29, 40, 46, 56, 59, 61 내지 66, 71, 75의 경우, 심판대상조항이 위 청구인들의 기본권을 어떻게 침해하는지에 관해 최소한의 구체적인 소명도 하지 않았다.

(3) 청구인 16, 20, 39, 44, 45, 50, 51, 69, 72, 73은 이 사건 공고일 이후에야 토지를 취득하였으므로, 수의계약, 추첨 등의 방법으로 조성토지를 공급받을 수 있는 협의양도인의 토지 취득 기준시점을 의견청취 공고일로 정하고 있던 개정 전 시행령에 의하더라도 그 공급대상자인 협의양도인에 해당하지 않는다.

(4) 청구인 1, 3, 4, 8, 15, 21, 22, 26, 32, 41 내지 43, 47, 49, 70, 76, 77은 소유한 토지의 면적이 수도권 지역의 기준면적인 1,000제곱미터에 미달하므로, 마찬가지로 개정 전 시행령에 따르더라도 조성토지 공급대상자인 협의양도인에 해당하지 않는다.

(5) 따라서 이상과 같은 청구인들의 자기관련성을 인정하기 어렵다.

나. 추첨기준조항, 이 사건 시행규칙조항 및 추첨 부칙조항에 대한 판단

(1) 구 ‘공공주택 특별법 시행령’ 제24조 제5항 단서는, 제24조 제5항 제4호에 해당하는 협의양도인에게 조성토지를 공급할 때 조성된 토지의 공급신청량이 지구계획에서 계획된 수량을 초과하는 경우 추첨의 방법으로 공급하되, 개발제한구역에 지정된 주택지구에 개발제한구역 지정 이전부터 소유하거나 개발제한구역 지정 이후에 상속에 의하여 취득한 토지를 양도한 자에게 공급하는 경우 우선 공급할 수 있다고 규정하고 있다. 추첨기준조항, 이 사건 시행규칙조항, 추첨 부칙조항은 모두 구 ‘공공주택 특별법 시행령’ 제24조 제5항 단서에 따른 추첨 공급의 시행요건이 충족되었음을 전제로 동 시행령 제24조 제5항 제4호에서 정한 요건을 갖춘 협의양도인에 대하여 적용되는 것이다. 그러나 이 사건 기록상 광명시흥 공공주택지구에 조성될 이 사건 조성토지에 대하여 구 ‘공공주택 특별법 시행령’ 제24조 제5항 단서에서 정한 추첨 공급의 시행요건이 충족되었는지 여부에 관하여 아무런 소명이 이루어진 바 없고, 그 외에 위와 같은 요건이 충족되어 이 사건 조성토지가 추첨의 방법으로 협의양도인들에게 공급될 상황에 해당한다고 인정할 만한 별도의 사정도 찾아볼 수 없다.

(2) 따라서 추첨기준조항, 이 사건 시행규칙조항 및 추첨 부칙조항은 현재 청구인들에게 적용되는 조항이라고 보기 어려우므로, 기본권 침해의 자기관련성 내지 현재성이 인정되지 아니한다.

다. 소결

그렇다면 청구인1, 3, 4, 8, 9, 13, 15, 16, 20 내지 27, 29, 32, 39 내지 47, 49 내지 51, 56, 59, 61 내지 66, 69 내지 73, 75 내지 77의 심판청구는 자기관련성이 인정되지 아니하므로 부적법하다. 심판대상조항 중 추첨기준조항, 이 사건 시행규칙조항 및 추첨 부칙조항에 대한 심판청구 또한 모두 자기관련성 내지 현재성이 인정되지 아니하여 부적법하다. 그러므로 이하에서는 심판대상조항 중 수의계약 요건조항 및 수의계약 부칙조항이 자기관련성이 인정되지 않는 위 청구인들을 제외한 나머지 청구인들(이하 ‘청구인들’이라 한다)의 기본권을 침해하는지 여부를 살펴본다.

5. 본안에 대한 판단

가. 쟁점의 정리

(1) 수의계약 요건조항은 수의계약의 방법으로 조성토지를 공급받을 수 있는 협의양도인의 범위를 해당 공공주택지구 지정에 관한 주민 등의 의견청취 공고일의 1년 전부터 토지를 소유한 사람으로 제한함으로써, 의견청취 공고일로부터 역산하여 1년 전에 토지를 취득한 사람과 그 이후에 토지를 취득한 사람을 달리 취급하고 있다. 또한 수의계약 부칙조항은 개정 시행령의 시행일인 2021. 12. 28. 전에 국토교통부장관이 지정ㆍ고시한 공공주택지구에서 조성된 토지를 협의양도인에게 수의계약의 방법으로 공급하는 때에는 종전 규정에 따른다고 규정하고 있어, 위 시행일 이전에 지정ㆍ고시된 공공주택지구와 그 이후에 지정ㆍ고시된 공공주택지구를 달리 취급하고 있다. 그렇다면 수의계약 요건조항 및 수의계약 부칙조항이 2021. 12. 28. 이후 국토교통부장관의 지정ㆍ고시가 이루어진 광명시흥 공공주택지구 내 토지의 일부를 이 사건 공고일로부터 1년 전 이내에 취득한 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다.

(2) 한편 청구인들은 수의계약 요건조항 및 수의계약 부칙조항이 신뢰보호원칙 및 과잉금지원칙에 반하여 자신들의 재산권을 침해한다는 취지로도 주장한다. 그런데 수의계약 요건조항 및 수의계약 부칙조항은 공공주택사업자와의 협의를 통하여 자신이 소유하는 공공주택지구 내 토지의 전부를 공공주택사업자에게 양도한 사람에게 수의계약의 방법으로 조성토지를 공급할 수 있도록 하는 규정 및 그 요건을 변경한 개정법령의 경과조치에 관련된 규정인바, 이는 공공주택지구조성사업의 원활한 수행이라는 공익적 목적을 위하여 마련된 시혜적인 조치로서 그 자체로는 토지소유자의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 경우라고 할 수 없다. 결국 수의계약 요건조항 및 수의계약 부칙조항에 의하여 조성토지를 수의계약의 방법으로 공급받을 수 있는 협의양도인에 해당하지 않게 되는 자가 잃게 되는 것은 구체적인 권리가 아니라 단순한 재화획득에 대한 기회라고 할 것이다(헌재 2006. 7. 27. 2005헌마307 참조). 그러나 구체적 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화획득에 대한 기회 등은 헌법 제23조 제1항 소정의 재산권 보장의 대상이 되지 않으므로(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36; 헌재 2000. 7. 20. 99헌마452 참조) 수의계약 요건조항 및 수의계약 부칙조항에 의하여 조성토지를 수의계약의 방법에 의하여 공급받을 수 없게 되는 청구인들의 재산권이 제한된다고 할 수 없다. 따라서 재산권 침해 여부에 관하여는 더 나아가 살피지 아니한다.

나. 수의계약 요건조항의 평등권 침해 여부

(1) 수의계약 요건조항은 수의계약의 방법으로 조성토지를 공급받을 수 있는 협의양도인의 범위에 관한 것인바, 이러한 협의양도인에 대한 조성토지 공급제도는 원활한 공공주택사업의 수행을 위해 마련된 시혜적 조치이다. 이러한 시혜적인 법령에 있어서는 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 법령과는 달리 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로, 그 법령의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있다고 보이지 아니하는 한 헌법에 위반된다 할 수 없다(헌재 1993. 12. 23. 89헌마189; 헌재 1999. 7. 22. 98헌바14; 헌재 2007. 7. 26. 2004헌마914 등 참조). 따라서 아래에서는 수의계약 요건조항에 의한 차별취급을 정당화할 합리적 이유가 있는지 살펴본다.

(2) ‘공공주택 특별법’(2015. 8. 28. 법률 제13498호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘공공주택 특별법’이라 한다)은 공공주택의 원활한 건설과 효과적인 운영을 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 서민의 주거안정 및 주거수준 향상을 도모하여 국민의 쾌적한 주거생활에 이바지함을 그 목적으로 한다(제1조). ‘공공주택 특별법’은 제3장에서 공공주택의 건설과 공급을 위한 공공주택지구조성사업에 관하여 규정하면서, 공공주택사업자가 해당 사업으로 조성된 토지를 공급할 때에는 지구계획에서 정한 바에 따라 공급하여야 하며 그 구체적인 공급의 절차와 방법 및 대상자, 그 외 공급조건 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다(제32조 제1항, 제2항). 한편 조성토지의 공급방법과 대상자에 관하여, 구 ‘공공주택 특별법 시행령’ 제24조 제5항 제4호는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따른 협의에 응하여 자신이 소유한 토지의 전부를 공공주택사업자에게 양도한 자에게 국토교통부령으로 정하는 규모의 토지를 공급하는 경우에 공공주택사업자가 공공주택지구로 조성된 토지를 수의계약의 방법으로 공급할 수 있다고 정하면서도, 수의계약 요건조항을 통해 조성토지의 공급대상자가 되는 협의양도인의 범위를 그 소유 토지의 취득시점에 따라 일정하게 한정하고 있다.

(3) 헌법 제35조 제3항은 "국가는 주택개발정책등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다."라고 정하고 있는바, ‘공공주택 특별법’상 공공주택사업은 위와 같이 부여된 국가의 헌법상 의무를 수행하기 위한 것이라 할 수 있다. 나아가 협의양도인에 대한 조성토지 공급제도는 공공주택지구에 속하게 될 토지의 소유자로 하여금 공공주택사업자와의 협의에 따라 그 토지를 양도함으로써 공공주택사업의 원활한 수행에 일조할 수 있도록 하기 위하여 마련된 일응의 유인책에 해당한다(헌재 2006. 7. 27. 2005헌마307 참조). 그런데 이때 조성토지의 공급대상자인 협의양도인의 범위를 그 토지 취득시점에 따라 일정하게 제한한 것은 토지의 단기소유를 통해 협의양도인에 대한 조성토지 공급제도가 부동산 투기의 수단으로 악용되는 것을 막을 필요가 있기 때문으로, 이러한 부동산 투기 방지라는 목적은 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다고 정한 헌법 제122조에서도 그 근거를 찾아볼 수 있다.

(4) 협의양도인 조성토지 공급제도가 부동산 투기의 수단으로 변질되는 것을 막기 위하여, 개정 전 시행령은 공공주택지구 지정에 관한 주민 등의 의견청취 공고일 이전부터 공공주택지구에 포함될 토지를 소유하였던 자로 그 공급대상자인 협의양도인의 범위를 제한하고 있었다. 의견청취 공고일은 해당 공공주택지구조성사업이 시행될 예정이라는 사실이 대외적으로 알려지는 시점으로서, 공고된 지역 일대의 토지의 지가상승에 대한 일반인의 기대감이 형성되는 첫 시점이자, 그로 인하여 부동산에 대한 투기적 수요가 증가하기 시작하는 시기라 할 것이다. 개정 전 시행령은 이와 같은 의견청취 공고의 성격을 감안하여, 그 이전에 토지를 취득하여 소유한 경우에는 투기적 수요가 아닌 것으로 보아 수의계약을 통해 해당 지구에서 조성될 토지를 공급받을 수 있는 협의양도인의 범위에 포함시킨 것이라 볼 수 있다.

(5) 그런데 수의계약 요건조항은 조성토지를 수의계약의 방법으로 공급받기 위한 협의양도인의 토지 소유에 관한 기준시점을 공공주택지구 지정에 관한 주민 등의 의견청취 공고일의 1년 전으로 앞당김으로써, 종전규정에 비하여 보다 엄격하게 강화된 요건을 정하고 있다. 이러한 수의계약 요건조항은 공공주택사업자의 임직원 및 공직자 등이 공공주택지구 개발과 관련된 내부 정보를 이용하여 주민 등의 의견청취 공고가 이루어지기 직전에 해당 지역의 토지를 사전 매입하였다는 의혹이 제기되는 등 미공개정보를 이용한 부동산 투기행위가 심각한 사회적 문제로 대두된 상황에서 도입된 것이다. 단순히 일반인의 부동산 투기를 방지하기 위해서는 특정 지역이 공공주택지구로 조성될 수 있다는 사실이 처음 외부로 공개되는 시점인 의견청취 공고일을 기준으로 하여 그 조성토지의 공급대상자인 협의양도인의 범위를 제한하는 것으로 충분할 수 있다. 그러나 의견청취 공고가 이루어질 당시에는 최소한 이미 해당 공공주택사업자 내부적으로는 공공주택지구 개발사업의 예정지역, 그 사업규모 등에 관한 논의가 상당 부분 진행되어 있을 가능성이 있으므로, 의견청취 공고일을 기준으로 협의양도인의 범위를 정하는 것만으로 아직 공개되지 않은 내부 정보를 활용하여 해당 지구에 포함될 토지를 사전 매입할 가능성을 배제하기는 어렵다. 반면 의견청취 공고일의 1년 전에는 아직 공공주택지구조성사업의 실시 여부, 시행지역 및 면적 등이 구체화되기 전일 가능성이 상대적으로 높아 미공개정보의 이용에 대한 우려 또한 상대적으로 낮을 것이라고 예상할 수 있다. 그렇다면 수의계약 요건조항이 조성토지의 공급대상자인 협의양도인의 범위를 의견청취 공고일의 1년 전부터 토지를 소유한 자로 제한한 것에는 충분히 그 합리성을 인정할 수 있다.

(6) 한편 청구인들은 투기 목적으로 토지를 소유한 것인지 여부를 구분하지 않고 단지 그 소유시점에 따라 일률적으로 조성토지 공급대상자 해당 여부를 달리 하는 것이 부당하다는 취지로도 주장한다. 그런데 일반ㆍ추상적인 법률을 제정하여야 하는 입법자로서는 법집행의 효율성이나 객관적 공정성을 기하기 위하여 어느 정도 개별적이고 특수한 경우에 일일이 부응하지 못하는 결함에도 불구하고 각양각색의 생활관계를 몇 가지로 일반화하고 유형화하는 입법을 할 수 있는바, 이 경우 유형화는 그로 인해 발생하는 문제가 비교적 소수의 사람에게만 해당되고 그 정도가 심하지 않은 한, 입법형성의 재량범위 내로 보아 용인되어야 할 것이다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌바70 참조). 이러한 점에 비추어 보건대, 현실적으로 공공주택지구 내 이루어진 모든 토지거래의 구체적인 이유를 개별적으로 일일이 확인하여 그것이 투기 목적에서 비롯된 것인지 여부를 판단하도록 하는 것은 사실상 불가능할 뿐 아니라 불필요한 행정비용을 지나치게 많이 발생시킬 수 있다. 앞서 보았듯 주민 등의 의견청취 공고가 임박한 시점에는 그 공공주택사업에 관한 미공개정보를 이용하여 투기의 목적으로 토지를 취득할 우려가 상대적으로 크다고 인정할 수 있으므로, 의견청취 공고일의 1년 전부터 해당 토지를 소유하였는지를 기준으로 조성토지 공급대상자인 협의양도인 포함 여부를 달리 한 것이 그 자체로 현저히 합리성을 결한 것이라고 단정하기는 어렵다 할 것이다.

(7) 따라서 수의계약 요건조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.

다. 수의계약 부칙조항의 평등권 침해 여부

(1) 법이 개정될 때에는 신법의 적용을 받는 사람과 그렇지 않은 사람 사이에 차별이 발생하므로, 입법자가 구체적 타당성과 법적 안정성을 비교형량한 후 경과규정을 통해 정책적으로 그 적용범위를 확정할 수밖에 없다(헌재 2019. 6. 28. 2018헌바189 참조). 수의계약 부칙조항은 개정 시행령의 시행일인 2021. 12. 28. 이전에 국토교통부장관의 공공주택지구 지정ㆍ고시가 있었는지 여부를 기준으로 하여 조성토지의 공급대상자가 되기 위한 협의양도인의 요건을 ‘의견청취 공고일의 1년 전부터 토지를 소유한 자’로 정한 위 시행령 제24조 제5항 제4호의 개정규정의 적용 여부를 달리 하고 있다. 따라서 수의계약 부칙조항이 개정규정의 경과조치를 정함에 있어 그 기준점을 국토교통부장관의 공공주택지구 지정ㆍ고시일로 정한 것에 합리성을 인정할 수 있는지 여부를 살펴보기로 한다.

(2) ‘공공주택 특별법’에 따르면 국토교통부장관은 공공주택지구조성사업을 추진하기 위하여 필요한 지역을 공공주택지구로 지정할 수 있는데(제6조 제1항), 이를 위해서는 우선 관계 중앙행정기관의 장 및 관할 시ㆍ도지사와 협의(제8조 제1항)를 거친 뒤, 공고를 하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 청취하여야 한다(제10조 제1항). 이러한 절차를 거쳐 국토교통부장관이 공공주택지구를 지정하였으면, 해당 공공주택지구의 명칭ㆍ위치ㆍ면적, 공공주택지구 지정일, 사업의 종류, 공공주택사업자의 명칭ㆍ소재지ㆍ대표자 성명, 수용하거나 사용할 토지 등의 소재지ㆍ지번ㆍ지목ㆍ면적ㆍ소유권 등 권리 명세와 그 소유자의 성명과 주소 등의 세부사항을 관보에 고시하여야 한다(제12조 제1항, 같은 법 시행령 제15조 제1항). 공공주택지구의 지정ㆍ고시가 있는 때에는 토지보상법 제20조 제1항 및 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다(제27조 제2항). 한편 공공주택사업자는 이로써 공공주택지구가 지정ㆍ고시된 날부터 1년 이내에 공공주택지구계획을 수립하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 하고(제16조, 제17조), 공공주택지구로 조성된 토지를 공급하려는 경우에 이러한 공공주택지구계획에서 정한 바에 따라 토지의 용도, 공급대상자, 토지 가격의 안정성 등을 고려하여 공급하여야 한다(제32조 제1항, 같은 법 시행령 제24조 제1항).

(3) ‘공공주택 특별법’ 제27조 제2항에 따라 국토교통부장관의 공공주택지구 지정ㆍ고시에 의제되는 ‘사업인정’이란, 특정한 사업이 토지수용을 할 수 있는 공익사업에 해당함을 인정하여 그 사업시행자에게 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 특정한 재산권의 수용권을 설정하는 행정행위이다(헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79; 헌재 2010. 3. 25. 2008헌바102; 헌재 2024. 8. 29. 2020헌바602등 참조). 따라서 국토교통부장관이 공공주택지구를 지정ㆍ고시한 때에는 그로써 사업인정과 같은 효과, 즉 해당 토지에 대한 수용 또는 사용 권한 설정의 효과가 발생한다. 이와 더불어 공공주택지구 지정 시 공공주택지구의 위치와 면적, 토지이용계획, 수용 또는 사용될 대상 토지의 소재지와 지목 및 소유자 등의 세부사항이 관보에 고시된다는 점을 함께 고려하면, ‘공공주택 특별법’은 곧 공공주택지구가 지정ㆍ고시된 때에는 해당 공공주택사업에 관하여 구체적인 시간적ㆍ장소적 범위가 확정되고 그 재정적 계획 등이 정해진 것으로 보아 이때 해당 공공주택사업자에게 구체적인 수용권 또는 사용권을 부여한 것으로 볼 수 있다(헌재 2024. 8. 29. 2020헌바602등 참조). 한편 조성토지를 공급하려는 공공주택사업자는 공공주택지구계획에서 정한 바에 따라 토지의 용도와 공급대상자 및 토지 가격의 안정성 등을 고려하여 공급방법을 결정하여야 한다. 따라서 조성토지의 공급방법을 결정하기 위해서는 그 토지의 용도와 공급대상자 등을 정하기 위한 전제로서 해당 공공주택사업의 종류, 사업에 수용 또는 사용될 토지 등의 소재지와 지목, 면적, 소유자 등 권리관계 및 그 주소 등 공공주택사업의 내용이 확정되어 있어야 할 것인바, 이는 앞서 보았듯 국토교통부장관의 공공주택지구 지정ㆍ고시를 통해 확정되고 공표되는 사항에 해당한다. 그렇다면 이처럼 사업인정으로 의제되어 공공주택사업자에게 토지의 수용 또는 사용에 관한 권한이 부여되는 시기이자 공공주택사업의 범위와 계획 및 그 사업에 수용 또는 사용될 토지에 관한 사항 등의 내용이 구체적으로 확정되는 시기라 할 수 있는 국토교통부장관의 공공주택지구 지정ㆍ고시일을 기준으로 하여, 그것이 개정 시행령의 시행 이전인지 이후인지에 따라 개정법령의 적용 여부를 달리하는 것에는 일응 그 타당성을 인정할 수 있다.

(4) 청구인들은 수의계약 부칙조항이 광명시흥 공공주택지구와 같이 개정 시행령의 시행일 이전에 국토교통부장관의 지정ㆍ고시가 없었을 뿐 주민 등의 의견청취 공고가 이미 이루어진 공공주택지구에 대하여도 개정규정이 적용되도록 한 것이 위헌이라는 취지로 주장한다. 그러나 공공주택지구 지정에 관한 주민 등의 의견청취는 공공주택지구의 지정ㆍ고시를 위한 하나의 사전절차로서 이때 공고된 내용은 이후 변경될 수 있는 잠정적 성격을 가진다고 할 것이다. 따라서 의견청취 공고일은 그 법적 성격에 있어 공공주택사업의 범위와 내용이 확정되는 시점인 공공주택지구 지정ㆍ고시일과 동일하게 평가될 수 없으므로, 위 주장을 받아들이기는 어렵다.

(5) 이러한 점들을 종합하여 보면, 국토교통부장관의 공공주택지구 지정ㆍ고시가 이루어졌는지 여부를 기준으로 하여 그 공공주택지구에서 조성될 토지의 공급방법 또는 공급대상자 범위 획정에 관한 개정규정의 적용 여부를 달리 하는 것에는 충분히 그 합리성을 인정할 수 있다.

(6) 따라서 수의계약 부칙조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.

라. 소결

수의계약 요건조항 및 수의계약 부칙조항은 모두 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.

6. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구 중 청구인 2, 5 내지 7, 10 내지 12, 14, 17 내지 19, 28, 30, 31, 33 내지 38, 48, 52 내지 55, 57, 58, 60, 67, 68, 74의 수의계약 요건 조항 및 수의계약 부칙조항에 대한 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하고, 나머지 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.