서울행정법원 2025. 5. 8. 선고 2024구합79224 판결 [요양급여환수처분취소]

피고가 2024. 6. 10. 원고에 대하여 한 45,858,300원의 요양급여비용 환수처분 및 13,038,320원의 요양급여비용 환수처분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고 등의 의료법 위반에 관한 형사사건의 경과

1) 원고의 부친인 B는 2012년경부터 서울 서대문구 소재 C의원(이하 '이 사건 의원'이라 한다)의 운전기사 등으로 근무하면서, 원고와 함께 이 사건 의원을 실질적으로 소유하며 운영하였다.

2) 피고는 2023. 3. 27. 서울서대문경찰서장으로부터 '의료인이 아닌 B와 원고가 이 사건 의원을 실질적으로 소유하며 운영하던 중, 이 사건 의원의 대표자인 E가 그만두게 되자 2021. 6. 24. 의사인 F가 E로부터 병원을 인수하는 것처럼 꾸미고 F 명의로 이 사건 의원을 인수·개설하여 운영하면서, B는 이 사건 의원의 운전기사로 근무하며 병원 자금을 관리하고, 원고는 이 사건 의원의 실장으로 근무하며 병원 자금의 관리 및 병원 전반의 행정 업무를 담당하였으며 F는 사실상 피고용 의사로 근무하였고(의료법 위반), 이들이 이 사건 의원이 적법하게 개설된 요양병원인 것처럼 요양급여비용을 청구하여 2021. 8. 6.부터 2022. 6. 2.까지 총 39회에 걸쳐 176,432,630원을 지급받았다(사기)'는 내용의 수사결과를 통보받았다.

3) 서울서부지방검찰청은 2023. 6. 8. B와 F를 위와 같은 혐의사실로 기소하고, 원고에 대하여는 '원고가 원고의 부친 B와 함께 사무장 병원을 운영하였으므로 사안이 가볍지 아니하나, 운영에 가담한 정도가 중하지 않고 범죄로 취득한 이득도 크지 아니한 점, 피고로부터 편취한 금원에 대하여는 향후 환수가 예정되어 있는 점 등을 종합적으로 참작하여 기소를 유예한다'는 불기소 결정을 하였다.

4) 서울서부지방법원은 2023. 12. 13. B와 F가 공모하여 2021. 6. 24.경부터 2022. 1. 말경까지 이른바 '사무장의원'을 개설·운영하였다는 의료법위반 혐의 및 이 사건 의원이 적법한 의료기관인 것처럼 국민건강보험공단에 요양급여비용을 청구하여 2021. 8. 11.경부터 2022. 3. 3.경까지 총 28회에 걸쳐 113,810,020원을 지급받아 편취하였다는 사기 혐의에 대하여 유죄로 인정하면서 B와 F에게 각 징역 1년 6월을 선고하였고(서울서부지방법원 2023고단****), B와 F가 항소한 항소심에서 양형부당 주장이 받아들여져 2024. 4. 18. 동일한 범죄사실에 대하여 B에 대하여 징역 1년 6월 및 집행유예 2년, F에 대하여 징역 1년 및 집행유예 2년을 선고하였으며(서울서부지방법원 2023노****), F가 상고하였으나 상고가 기각되어(대법원 2024도****) 위 판결이 그대로 확정되었다(이하 '관련 형사사건'이라 한다).

나. 피고의 요양급여비용 환수처분 등

1) 피고는 2023. 4. 10. 원고에게 '의료법 제33조 제2항 위반을 이유로 국민건강보험법 제57조에 따라 이 사건 의원이 2021. 8.부터 2022. 7.까지 지급받은 요양급여비용 246,314,880원을 원고, B, F로부터 환수할 것을 결정하였다'는 요양급여비용 환수결정 예정통보서를 발송한 후, 같은 달 27. 원고에게 위 예정통보와 같이 246,314,880원을 환수하기로 결정하였다는 환수결정 통보서를 발송하였으며, 원고는 2023. 5. 2. 위 환수결정 통보서를 수령하였다(이하 '이 사건 환수통보'라 한다).

2) 원고와 B(이하 이들을 통틀어 일컬을 때에는 '원고 측'이라 한다)는 이 사건 환수통보를 받은 후, 2023. 5. 9. 피고에게 이 사건 환수통보에 관한 감경의견서를 제출하였다. 이에 피고는 2023. 6. 14. 보험급여심의위원회 개최 결과 원고에 대한 환수결정액 중 공단부담금 부분을 15% 감경하여 환수결정액을 214,703,680원으로 감경한다는 감경통보(이하 '이 사건 1차 감경통보'라 한다)를 하였고, F에 대하여는 환수결정액 중 공단부담금 부분을 25% 감경하여 환수결정액을 193,629,560원으로 감경한다는 감경통보를 하였다.

3) F는 위 감경통보를 받은 후 피고에게 '서대문경찰서 수사결과통지 등에 의하면 위반 운영기간의 종기가 2022. 1.로 되어 있음에도 피고는 2022. 7.을 종기로 하여 환수처분을 하였다'는 취지로 이의신청을 하였고, 이에 피고는 2023. 10. 26. 환수기간의 종기를 2022. 1.까지로 변경하여 원고에 대한 환수결정액을 117,507,840원으로(이하 '이 사건 2차 감경통보'라 한다), F에 대한 환수결정액을 106,043,250원으로 감경한다는 통보를 하였다.

4) 한편, 의료법 제33조 제2항을 위반하여 의료기관을 개설한 개설명의인 및 비의료인으로서 실질적으로 의료기관을 개설·운영한 이른바 '사무장'에 대해 제반 사정을 고려하지 않고 요양급여비용 전액을 징수하는 것은 재량권 일탈·남용에 해당하여 위법하다는 취지의 판결(대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두***** 판결, 대법원 2020. 7. 9. 선고 2018두***** 판결)이 각 선고되자, 피고는 2021. 1.경 개설명의인 및 사무장에 대한 전체 부당이득 환수결정액 중 일부를 감액하여 징수할 수 있도록 하는 내용의 '불법개설 요양기관 환수결정액 감액·조정 업무처리지침'(이하 '이 사건 1차 재량준칙'이라 한다)을 마련하여 시행하였다. 이후 불법 의료기관의 개설명의인에 대하여 해당 기관이 지급받은 요양급여비용 중 공단부담금 부분만을 감액하고 본인부담금 부분은 전액을 그대로 징수하는 것도 재량권 일탈·남용에 해당하여 위법하다는 취지의 판결(대법원 2023. 8. 18. 선고 2021두***** 판결)이 선고되자, 피고는 2023. 11.경 요양급여비용 중 본인부담금에 해당하는 부분에 대하여도 감경 근거를 마련하는 등으로 위 업무처리지침을 개정한 '불법개설 요양기관 처분(감면) 업무처리지침'(이하 '이 사건 2차 재량준칙'이라 한다)을 시행하였다.

5) 피고는 이 사건 2차 재량준칙에 따라 2024. 5. 30.경 F에게 공단부담금 및 본인부담금 전부에 대하여 65%를 감액하여 최종 환수결정액을 합계 47,146,640원(공단부담금 40,126,000원 및 본인부담금 7,020,640원)으로 감경한다는 감경통보를 하였고, 2024. 6. 10. 원고에게 합계 58,896,620원(= 45,858,300원 + 13,038,320원)을 납부할 것을 고지하는 '기타징수금 고지서'를 발송하였다(이하 '이 사건 고지'라 한다).

6) 한편, F는 2023. 7. 20. 이 법원에 피고를 상대로 환수결정의 취소를 구하는 소를 제기하면서 청구취지에 '피고가 2023. 4. 26. F에게 한 요양급여비용 환수결정을 취소한다'고 기재하였는데, 위 소송 계속 중 앞서 본 바와 같이 F에 대한 환수결정액이 최종적으로 47,146,640원으로 감경되었는바, 위 법원은 2023. 4. 26.자 환수통보 중 최종적으로 감액되고 남은 47,146,640원을 항고소송의 대상으로 하여 심리한 결과, 2024. 11. 28. 재량권 일탈·남용 등에 관한 F의 주장이 이유 없다고 판단하여 F의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다(서울행정법원 2023구합*****, 이하 '관련 행정사건'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6, 7, 8호증, 을 제1, 4 내지 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 관한 판단

가. 당사자들의 주장

1) 피고 주장의 요지

원고는 피고의 2024. 6. 10.자 이 사건 고지가 새로운 처분임을 전제로 2024. 8. 29. 이 사건 고지의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였다. 그러나 행정청이 환수처분 후 그 환수처분의 하자를 이유로 감액처분을 하는 경우, 그 감액처분은 별개 독립의 환수처분이 아니라 그 실질은 당초 환수처분의 변경이고, 감액처분으로도 아직 취소되지 않고 남아 있는 부분이 위법하다고 하여 다투는 경우 항고소송의 대상은 당초 환수처분 중 감액처분에 의하여 취소되지 않고 남은 부분이며, 감액처분이 항고소송의 대상이 되는 것은 아니므로, 이 사건 고지는 새로운 처분이 아니고, 이 사건 환수통보 중 일부를 감액하고 남은 부분에 대하여 납부안내를 한 것에 불과하다. 따라서 항고소송의 대상이 되는 것은 2023. 4. 27.자 이 사건 환수통보라 할 것인데, 원고는 2023. 5. 2. 이를 송달받았으므로, 이 사건 소는 행정소송법 제20조의 제소기간을 도과하여 부적법하다.

2) 원고 주장의 요지

이 사건 환수통보 및 이 사건 1, 2차 감경통보는 원고, B, F에 대하여 연대하여 1억 원 이상을 환수한다는 취지의 처분인 반면, 이 사건 고지는 원고에 대하여는 기존 처분 금액을 유지하고 F에 대한 처분 금액을 6,400만 원 상당 감경함으로써 결국 원고가 납부하여야 할 환수금을 6,400만 원 상당 증가시키는 것으로서, 원고에게 실질적 불이익을 가져오므로, 선행처분의 주요 내용을 실질적으로 변경시키는 새로운 처분에 해당하는바, 제소기간 역시 이 사건 고지를 기준으로 판단하여야 한다.

나. 판단

1) 관련 법리

가) 선행처분의 내용 중 일부만을 소폭 변경하는 후행처분이 있는 경우 선행처분도 후행처분에 의하여 변경되지 아니한 범위 내에서 존속하고, 후행처분은 선행처분의 내용 중 일부를 변경하는 범위 내에서 효력을 가지지만, 선행처분의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 내용으로 후행처분을 한 경우에는 선행처분은 특별한 사정이 없는 한 그 효력을 상실한다(대법원 2022. 7. 28. 선고 2021두60748 판결 등 참조). 따라서 선행처분을 변경하는 내용의 후행처분이 있는 경우 법원으로서는, 후행처분의 내용이 선행처분 전체를 대체하거나 주요 부분을 실질적으로 변경하는 것인지, 후행처분에서 추가·철회·변경된 부분의 내용과 성질상 나머지 부분과 가분적인지 등을 살펴 항고소송의 대상이 되는 행정처분을 확정하여야 한다(대법원 2015. 11. 19. 선고 2015두295 판결 등 참조).

나) 요양급여비용 환수처분에 있어 행정청이 환수대상자에 대하여 환수처분을 한 후 그 환수처분의 하자를 이유로 환수금의 액수를 감액하는 경우에 그 감액처분은 감액된 환수금액 부분에 관하여만 법적 효과가 미치는 것으로서 당초 환수처분과 별개 독립의 부당이득 환수처분이 아니라 그 실질은 당초 환수처분의 변경이고, 그에 의하여 환수금의 일부취소라는 환수대상자에게 유리한 결과를 가져오는 처분이므로 당초 환수처분이 전부 실효되는 것은 아니다. 따라서 그 감액처분으로도 아직 취소되지 않고 남아 있는 부분이 위법하다 하여 다투는 경우, 항고소송의 대상은 당초 환수처분 중 감액처분에 의하여 취소되지 않고 남은 부분이고, 감액처분이 항고소송의 대상이 되는 것은 아니다(과징금 부과처분 감액에 관한 대법원 2008. 2. 15. 선고 2006두3957 판결 취지 참조).

2) 구체적인 판단

앞서 본 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거 갑 제5호증, 을 제11, 12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 고지는 이 사건 환수통보 중 이 사건 1, 2차 감경통보로 감경되고 남은 부분 중 원고, B, F가 이미 납부하고 남은 나머지 금액에 대하여 납부안내를 하는 고지일 뿐, 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없으며, 원고가 항고소송의 대상이 되는 2023. 4. 27.자 이 사건 환수통보를 2023. 5. 2. 송달받았음이 명백하므로, 이 사건 소는 제소기간을 도과한 것으로 부적법하여 각하하여야 한다. ① 피고는 당초 이 사건 환수통보에서 원고에 대하여 246,314,880원을 환수한다고 하였다가, 이 사건 1차 재량준칙 등에 따라 공단부담금 부분을 15% 감경하여 환수결정액을 214,703,680원으로 감경하는 이 사건 1차 감경통보를 하였고, 이후 위반 운영기간의 종기를 변경하여 환수결정액을 117,507,840원으로 감경하는 이 사건 2차 감경통보를 하였다. 이후, 이 사건 고지에서 납부를 명한 금액 합계 58,896,620원¹⁾은 이 사건 2차 감경통보에 의한 환수결정액 117,507,840원 중 원고(4,935,340원), B(18,497,690원), F(35,178,200원)가 각 납부한 금액을 제하고 남은 금액²⁾이다. 즉, 이 사건 고지는 이 사건 환수통보 중 일부 감경을 한 후, 납부되고 남은 금액에 대하여 납부를 안내·독촉하는 것일 뿐, 원고가 납부할 금액을 원고에게 불리하게 증액시키는 것이 아니다. ② 원고는 이 사건 환수통보 및 이 사건 1, 2차 감경통보는 원고 측과 F가 연대하여 1억 원 이상을 납부할 것을 명하는 취지인 반면, 이 사건 고지는 원고 측만이 58,896,620원 상당을 납부할 것을 명하는 취지여서 원고에게 실질적인 불이익을 가져오므로, 별도의 처분으로 보아야 한다고 주장한다. 그러나 이 사건 환수통보 및 이 사건 1, 2차 감경통보에서 납부를 명한 환수결정액 중 공통된 금액에 대하여는 원고 측과 F가 연대하여 납부의무가 있고, 원고 측이 내부적인 분담비율을 주장하여 F에게 이를 구상할 수 있음은 별론으로 하더라도, 원고, B, F는 피고에 대하여는 피고가 납부를 명한 전액에 대하여 각 납부의무가 있는 것이므로, 이 사건 환수통보 및 이 사건 1, 2차 감경통보보다 이 사건 고지에 의하여 원고가 피고에게 납부하여야 할 환수결정액이 증가한 것이라고 볼 수 없다. ③ 원고는 이 사건 고지 전 원고가 납부하여야 할 환수결정액을 이미 완납하였음에도 이 사건 고지로 추가적인 납부부담이 생긴 것이라고도 주장한다. 이 사건 고지서에 '통신란: 완납(연대납부) 되었으나 소송에 따른 개설명의자 추가 감경처분에 따라 차액이 발생하여 추가로 고지서 발송합니다'라고 기재되어 있고, 관련 형사사건의 항소심 판결문에 'F는 1억 원 이상의 돈을, B는 2,400만 원 이상의 돈을 각 피해자(피고)에게 지급하여 이 사건 범행과 관련하여 피해자가 환수하여야 할 돈은 모두 환수된 것으로 보이는 점'이라고 기재되어 있기는 하나, 피고는 F에 대한 감경 처분 이후 F가 납부한 돈 중 일부를 과·오납처리하였고, 원고 측이 피고에게 납부한 금액은 19,472,120원 상당에 불과한 것으로 보이며, 원고 주장과 같이 원고 측이 피고에게 환수결정금을 모두 납부하였었다고 보이지도 않는다. ④ 원고는 또한 이 사건 환수통보는 피고가 국민건강보험법 제57조 제1항에 따른 부당이득징수를 기속행위로 보아 재량권을 행사하지 않은 채 요양급여비용 전액을 징수한 것인 반면, 이 사건 1차 감경통보는 원고와 B의 이의신청에 따라 피고가 재량권을 행사하여 여러 재량요소를 고려하여 감경한 재량행위이고, 피고가 최종적으로 F에 대하여 환수결정액을 결정한 것도 재량권을 행사한 결과인데, 이 사건 환수통보만이 처분이라고 한다면, 이 사건 환수통보 중 잔존 부분의 위법 여부를 판단함에 있어 처분시인 피고가 이 사건 환수통보시를 기준으로 환수통보시 행사하지 아니한 재량권 일탈·남용 여부로 심사하여야 하는 것이어서 타당하지 않다고도 주장한다. 그러나 설령 위와 같이 피고가 기속행위로서 이 사건 환수통보를 한 이후 다시 재량준칙에 따라 재량권을 행사하여 일부 감경을 한 것이어서 이는 이 사건 환수통보의 주요 부분을 실질적으로 변경하는 것으로서 새로운 처분이라고 보아야 한다고 하더라도, 이러한 경우 항고소송의 대상이 되는 것은 2023. 6. 14.자 이 사건 1차 감경통보 또는 2023. 10. 26.자 이 사건 2차 감경통보라고 할 것이지, 위 감경통보에 따른 환수결정액 중 납부되지 않은 금액의 납부를 안내한 이 사건 고지가 새로운 처분으로서 항고소송이 된다고 볼 수는 없고, 이 사건 1차 또는 2차 감경통보를 기준으로 할 경우 이 사건 소가 제소기간이 도과하였음은 명백하다.

3) 소결

따라서 이 사건 고지는 새로운 처분이 아니므로, 원고 청구취지대로 2024. 6. 10.자 이 사건 고지의 취소를 구하는 것으로 본다면, 항고소송의 대상인 처분이 아니라고 할 것이어서 부적법하다고 할 것이고, 이 사건 환수처분 중 잔존 부분인 58,896,620원의 취소를 구하는 것이라고 한다면, 제소기간이 도과하였음이 명백하므로, 이 사건 소는 어느 모로 보나 부적법하다고 할 것이다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

관 련 법 령

■ 구 국민건강보험법(2023. 5. 19. 법률 제19420호로 개정되기 전의 것) 제57조(부당이득의 징수) ① 공단은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여를 받은 사람·준요양기관 및 보조기기 판매업자나 보험급여 비용을 받은 요양기관에 대하여 그 보험급여나 보험급여 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다. ② 공단은 제1항에 따라 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여 비용을 받은 요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 요양기관을 개설한 자에게 그 요양기관과 연대하여 같은 항에 따른 징수금을 납부하게 할 수 있다.

1. 「의료법」 제33조제2항을 위반하여 의료기관을 개설할 수 없는 자가 의료인의 면허나 의료법인 등의 명의를 대여받아 개설·운영하는 의료기관

■ 의료법 제33조(개설 등) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다. 이 경우 의사는 종합병원·병원·요양병원·정신병원 또는 의원을, 치과의사는 치과병원 또는 치과의원을, 한의사는 한방병원·요양병원 또는 한의원을, 조산사는 조산원만을 개설할 수 있다.

1. 의사, 치과의사, 한의사 또는 조산사

2. 국가나 지방자치단체

3. 의료업을 목적으로 설립된 법인(이하 "의료법인"이라 한다)

4. 「민법」이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인

5. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 준정부기관, 「지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 지방의료원, 「한국보훈복지의료공단법」에 따른 한국보훈복지의료공단

■ 행정소송법 제20조(제소기간) ① 취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제18조제1항 단서에 규정한 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다. ② 취소소송은 처분등이 있은 날부터 1년(제1항 단서의 경우는 재결이 있은 날부터 1년)을 경과하면 이를 제기하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 때에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항의 규정에 의한 기간은 불변기간으로 한다.

■ 행정절차법 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다.

1. 처분의 제목

2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소

3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거

4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법

5. 의견제출기관의 명칭과 주소

6. 의견제출기한

7. 그 밖에 필요한 사항

끝.