서울행정법원 2025. 5. 30. 선고 2024구합56498 판결 [중소기업자간 경쟁입찰 참여자격 취소 처분 등 취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고, 주식회사 B, 주식회사 C(이하 회사명에서 ‘주식회사’의 기재는 생략한다)는 2010. 7.부터 2020. 6.까지 한국철도공사, 국가철도공단, 한국도로공사, 대구광역시 도시철도건설본부, 부산교통공사, D 및 E가 발주한 광다중화장치 구매입찰 총 57건(이하 ‘이 사건 입찰’이라 한다)에 참여하면서, 사전에 지역분할 등의 방법으로 낙찰예정자와 투찰가격, 그 이익금 배분에 대해 합의하고 이를 실행하였다(이하 ‘이 사건 담합행위’라 한다).

나. 공정거래위원회는 2022. 11. 24. 원고, B, C에게 시정조치를 명함과 동시에 과징금을 부과하는 내용의 의결(이하 ‘이 사건 제1의결’이라 한다)을 하였다.

다. 공정거래위원회는 2022. 11. 24. ‘원고는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ’공정거래법‘이라 한다) 제44조 제1항 제2호 및 같은 법 시행령 제51조 제1항 제2호에 따른 조사협조자로서의 지위가 인정된다’는 이유로 이 사건 제1의결에서 원고에게 부과된 시정조치 및 과징금을 면제하는 의결을 하였다.

라. 조달청장은 2023. 6. 15. ‘원고가 이 사건 입찰에서 담합하여 공정거래위원회로부터 시정조치 및 과징금을 부과받았다’는 이유로 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률¹⁾(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 제27조 제1항 제2호에 근거하여 원고에게 6개월의 입찰참가자격제한처분(2023. 6. 23.부터 2023. 12. 22.까지, 이하 ‘관련 처분’이라 한다)을 하였다.

마. 피고는 2024. 2. 21.²⁾ ‘원고의 공정거래법 위반행위는 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률(이하 ‘판로지원법’이라 한다) 제8조 제3항 위반에 해당한다’는 이유로 판로지원법 제8조 제3항에 근거하여 원고에 대하여 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격 취소처분(이하 ‘이 사건 취소처분’이라 한다) 및 6개월의 참여자격 취득제한처분(2024. 2. 21.부터 2024. 8. 20.까지, 이하 ‘이 사건 제한처분’이라 하고, 이 사건 취소처분과 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 기재와 같다.

3. 이 사건 각 처분의 위법 여부

가. 원고 주장의 요지

1) 이 사건 취소처분에 관하여: 공익신고자 보호법 제14조 제2항은 공익신고등과 관련하여 발견된 위법행위 등을 이유로 관계 법령 등에 따라 공익신고자등에게 불리한 행정처분을 하는 경우 그 처분을 감경 또는 면제할 수 있도록 정하고 있으므로, 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격 취소처분은 재량행위에 해당한다. 그러나 피고는 기속행위라는 전제 하에 이 사건 취소처분을 하였으므로 이는 위법하다.

2) 이 사건 제한처분에 관하여: 원고는 조달청장으로부터 관련 처분을 받았는데, 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행규칙(이하 ‘판로지원법 시행규칙’이라 한다)은 이와 같은 경우 참여자격취득 제한기간을 감경하도록 정하고 있다. 그런데도 피고는 이를 적용하지 않은 채 이 사건 제한처분을 하였으므로 법규명령인 판로지원법 시행규칙에 위배되어 위법하다. 판로지원법 시행규칙을 행정규칙에 불과하다고 보더라도 이 사건 제한처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다.

나. 판단

1) 이 사건 취소처분의 위법 여부

공익신고자 보호법은 행정처분권자는 공익신고등과 관련하여 발견된 위법행위 등을 이유로 관계 법령 등에 따라 공익신고자등에게 징계나 불리한 행정처분을 하는 경우 그 징계나 불리한 행정처분을 감경 또는 면제할 수 있도록 하면서(제14조 제2항), 공익신고자등의 보호와 관련하여 공익신고자 보호법과 다른 법률의 적용이 경합하는 경우에는 공익신고자 보호법을 우선 적용하도록 정하고 있다(제5조). 따라서 공익신고자 보호법이 적용되는 사건의 경우, 그 행정처분의 감경 또는 면제 여부를 검토하여 적절히 재량권을 행사하여야 한다. 공익신고자 보호법이 정한 “공익신고”란 공익침해행위가 발생하였거나 발생할 우려가 있다는 사실을 신고ㆍ진정ㆍ제보ㆍ고소ㆍ고발하거나 공익침해행위에 대한 수사의 단서를 제공하는 것을 말하고(제2조 제2호), “공익신고등”이란 공익신고와 공익신고에 대한 조사ㆍ수사ㆍ소송 및 공익신고자 보호조치에 관련된 조사ㆍ소송 등에서 진술ㆍ증언하거나 자료를 제공하는 것을 말하며(제2조 제3호), 이 때 “공익침해행위”에는 공정거래법에 규정된 행정처분의 대상이 되는 행위가 포함된다(제2조 제1호 나목, 별표 제140호). 원고는 공정거래법에 규정된 행정처분의 대상이 되는 이 사건 담합행위를 입증하는 데 필요한 증거를 최초로 제공하고, 그와 관련된 사실을 진술하였으며, 각종 자료 제출 및 출석 등을 통해 공정거래위원회의 조사가 끝날때까지 성실하게 협조한 자이므로(갑 제3호증 참조), 적어도 공익신고자 보호법 제2조 제3호가 정한 “공익신고등”의 행위를 한 자이다. 그렇다면, 이 사건은 공익신고자 보호법이 적용되는 경우에 해당하므로 피고는 공익신고자 보호법의 취지에 따라 원고에 대한 임의적 감면사유를 검토한 후 적절히 재량권을 행사했어야 한다. 그러나 피고는 이에 대한 아무런 검토 없이 이 사건 취소처분을 하였으므로, 마땅히 고려하여야 할 사항을 누락한 경우로 위법하여 취소되어야 하고, 이를 지적하는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

2) 이 사건 제한처분의 위법 여부

가) 관련 법리

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교ㆍ형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조). 행정청이 제재처분 양정을 하면서 공익과 사익의 형량을 전혀 하지 않았거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함하여야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성ㆍ객관성이 결여된 경우에는 제재처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라고 보아야 한다. 처분상대방에게 법령에서 정한 임의적 감경사유가 있는 경우에, 행정청이 감경사유까지 고려하고도 감경하지 않은 채 개별처분기준에서 정한 상한으로 처분을 한 경우에는 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 단정할 수는 없으나, 행정청이 감경사유를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인하여 개별처분기준에서 정한 상한으로 처분을 한 경우에는 마땅히 고려대상에 포함하여야 할 사항을 누락하였거나 고려대상에 관한 사실을 오인한 경우에 해당하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라고 보아야 한다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결 등 참조).

나) 구체적 판단

앞서 인정한 사실에다가 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 제한처분은 재량행사에 있어 마땅히 고려하였어야 할 사항을 고려하지 않거나, 적절히 고려하지 않아 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하여 취소되어야 한다.³⁾ 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

(1) 판로지원법 제8조 제5항은 ‘중소벤처기업부장관은 참여자격을 취소한 경우에는 취소한 날부터 1년 이내의 범위에서 참여자격 취득을 제한할 수 있다’고 규정하고, 같은 조 제6항은 ‘참여자격 정지 기간과 참여자격취득 제한 기간은 중소벤처기업부령으로 정한다’고 규정하고 있다. 위 규정의 위임에 따라 판로지원법 시행규칙 제4조 및 [별표 1]은 판로지원법 제8조 제3항 제3호에 따른 담합 등 부당한 행위인 경우 참여자격취득 제한 기간을 6개월로 정하면서(제2호 다목), 다만 ‘이와 동일한 위반행위로 국가계약법 등 다른 법령에 따라 공공기관의 장으로부터 입찰참가자격 제한을 받은 경우 6개월의 참여자격 취득제한 기간에서 그 제한기간을 감경한다’는 규정(제1호 나목, 이하 ‘이 사건 감경규정’이라 한다)을 두고 있다.

(2) 원고가 2023. 6. 15. 조달청장으로부터 이 사건 담합행위를 이유로 관련 처분(6개월의 입찰참가자격제한처분)을 받은 사실은 앞서 살펴본 바와 같다. 그럼에도 피고는 이 사건 감경규정에 따라 제한기간을 감경하지 않고 판로지원법 시행규칙에서 최고 한도로 정한 6개월의 이 사건 참여자격취득 제한처분을 하였는바, 마땅히 고려대상에 포함하여야 할 사항을 누락하였다.

(3) 피고가 이 사건 제한처분을 할 당시 서울행정법원 2023. 6. 29.자 2023아***** 결정에 의하여 관련 처분의 효력이 정지되었던 사실은 인정할 수 있으나, 효력정지결정은 행정처분의 효력을 주문에서 정한 기간까지 잠정적으로 정지시키는 것에 불과하고, 본안판결의 결과에 따라 효력이 다시 발생하게 될 가능성도 얼마든지 있다. 이 사건 감경규정은 동일한 위반사유를 이유로 유사한 성격의 처분이 이중으로 이루어지는 것을 방지하고자 하는 취지이므로, 피고가 관련 처분의 효력이 잠정적으로 정지됨에 따라 그 집행이 아직 이루어지지 않았다는 형식적인 이유만을 들어 이 사건 감경규정을 고려하지 않고 이 사건 제한처분을 한 것은 위 규정의 취지에 어긋난다.

(4) 또한 서울행정법원 2024. 9. 26. 선고 2023구합***** 판결에 의해 관련 처분이 사후적으로 취소되기는 하였으나, 처분의 위법 여부는 특별한 사정이 없는 한 행정처분 당시의 법령과 사실상태를 기준으로 판단하여야 하고, 처분 후 사실상태의 변동에 영향을 받지 않으므로(대법원 1995. 11. 10. 선고 95누8461 판결 등 참조), 이 사건 제한처분 후에 관련 처분이 확정적으로 취소되었다고 하더라도 그 위법성이 해소된다고 볼 수는 없다. 더욱이 조달청장은 판결의 취지를 감안하여 원고에게 다시 입찰참가자격 제한처분을 할 가능성이 있는데, 국가계약법은 이 사건 감경규정과 같이 판로지원법의 참여자격취득 제한처분을 고려하도록 하는 규정을 별도로 두고 있지 않다.

(5) 나아가 피고는 B에 대해서는 입찰참가자격 제한처분이 집행 중이라는 이유로 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격 취소 및 참여자격 취득제한처분을 면제하고, 원고에 대해서는 이 사건 제한처분의 집행이 정지되었다는 사정만으로 참여자격 취득제한처분의 취득제한기간을 6개월로 정하였는데, 이는 합리적 이유 없이 원고를 자의적으로 차별한 것으로서 평등원칙에 위배된다(원고가 조달청장이 한 관련 처분에 관하여 소송을 통해 다투며 이에 관한 집행정지를 신청하고 법원이 이를 인용하는 결정을 하였다는 사정이 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격 취득제한처분 여부를 달리할 만한 타당한 기준이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 이는 사실상 원고의 재판받을 권리를 침해하는 것으로서 현저히 부당하다).

4. 결론

원고의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용한다.

관계 법령

■ 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제44조(자진신고자 등에 대한 감면 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(소속 전ㆍ현직 임직원을 포함한다)에 대해서는 제42조에 따른 시정조치나 제43조에 따른 과징금을 감경 또는 면제할 수 있고, 제129조에 따른 고발을 면제할 수 있다.

1. 부당한 공동행위의 사실을 자진신고한 자

2. 증거제공 등의 방법으로 공정거래위원회의 조사 및 심의ㆍ의결에 협조한 자

제51조(자진신고자등에 대한 감면 기준 등) ① 법 제44조제1항에 따른 시정조치 또는 과징금이 감경ㆍ면제되는 자의 범위와 그 기준은 다음 각 호와 같다.

2. 공정거래위원회가 조사를 시작한 후에 법 제44조제1항제2호에 따라 조사등에 협조한 자가 다음 각 목의 요건에 모두 해당하는 경우에는 과징금을 면제하고, 시정조치를 감경하거나 면제한다.

가. 공정거래위원회가 부당한 공동행위에 대한 정보를 입수하지 못했거나 부당한 공동행위임을 입증하는 증거를 충분히 확보하지 못한 상태에서 조사등에 협조했을 것

나. 제1호가목, 다목 및 라목의 요건에 모두 해당할 것

■ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한 등) ① 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며, 그 제한사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 부정당업자의 입찰 참가자격을 제한하여야 한다.

2. 경쟁입찰, 계약 체결 또는 이행 과정에서 입찰자 또는 계약상대자 간에 서로 상의하여 미리 입찰가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하였거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 자

■ 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 제8조(경쟁입찰 참여자격) ① 제7조에 따른 중소기업자간 경쟁입찰에 참여할 수 있는 중소기업자의 자격(이하 이 조에서 “참여자격”이라 한다)은 규모와 경영실적 등을 고려하여 대통령령으로 정한다. ② 중소기업자간 경쟁입찰에 참여하려는 조합은 중소벤처기업부장관이 정하는 절차에 따라 참여자격의 확인을 중소벤처기업부장관에게 신청하여야 하며, 중소벤처기업부장관은 이를 확인하여야 한다. ③ 중소벤처기업부장관은 중소기업자간 경쟁입찰에 참여하는 중소기업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 참여자격을 취소하거나 1년 이내의 범위에서 정지할 수 있다. 다만, 제1호부터 제3호까지의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 참여자격을 취소하여야 한다.

3. 담합 등 부당한 행위를 한 경우

⑤ 중소벤처기업부장관은 참여자격을 취소한 경우에는 취소한 날부터 1년 이내의 범위에서 참여자격 취득을 제한할 수 있다. ⑥ 제3항에 따른 참여자격 정지 기간과 제5항에 따른 참여자격 취득 제한 기간은 중소벤처기업부령으로 정한다.

■ 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행규칙 제4조(경쟁입찰 참여자격의 정지 기간과 취득 제한 기간) 법 제8조제6항에 따른 참여자격 정지 기간과 참여자격 취득 제한 기간은 별표 1과 같다.

[별표 1] 참여자격 정지 기간과 참여자격 취득 제한 기간(제4조 관련)

1. 일반기준

나. 제2호다목의 위반행위와 동일한 위반행위로 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 등 다른 법령에 따라 공공기관의 장으로부터 입찰 참가자격 제한을 받은 경우 같은 목에 따른 참여자격 취득 제한 기간에서 그 제한기간을 감경한다.

2. 개별기준

등 부당한 행위를 한 경우 취소

■ 공익신고자 보호법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “공익침해행위”란 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익, 공정한 경쟁 및 이에 준하는 공공의 이익을 침해하는 행위로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다.

가. 별표에 규정된 법률의 벌칙에 해당하는 행위

나. 별표에 규정된 법률에 따라 인허가의 취소처분, 정지처분 등 대통령령으로 정하는 행정처분의 대상이 되는 행위

2. “공익신고”란 제6조 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 공익침해행위가 발생하였거나 발생할 우려가 있다는 사실을 신고ㆍ진정ㆍ제보ㆍ고소ㆍ고발하거나 공익침해행위에 대한 수사의 단서를 제공하는 것을 말한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우는 공익신고로 보지 아니한다.

가. 공익신고 내용이 거짓이라는 사실을 알았거나 알 수 있었음에도 불구하고 공익신고를 한 경우

나. 공익신고와 관련하여 금품이나 근로관계상의 특혜를 요구하거나 그 밖에 부정한 목적으로 공익신고를 한 경우 제5조(다른 법률과의 관계) 공익신고자등의 보호와 관련하여 이 법과 다른 법률의 적용이 경합하는 경우에는 이 법을 우선 적용하되, 다른 법률을 적용하는 것이 공익신고자등에게 유리한 경우에는 그 법을 적용한다. 제14조(책임의 감면 등) ② 공익신고자등의 징계권자나 행정처분권자는 공익신고등과 관련하여 발견된 위법행위 등을 이유로 관계 법령 등에 따라 공익신고자등에게 징계나 불리한 행정처분을 하는 경우 그 징계나 불리한 행정처분을 감경 또는 면제할 수 있다.

[별표] 공익침해행위 대상 법률(제2조제1호 관련) 140. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 끝.